電力行業稅收現狀、問題與對策——以云南省為例

◆李 蕾 ◆李夢雪

一、云南省電力行業稅收現狀

（一）云南省電力行業成為新的稅收增長點

電力開發具有投資數額大、建設周期長、運營效益高、涉及稅種多的特點，納稅額高且納稅持續時間長。2013 年云南省電力行業水力發電增值稅達到40 億元，電力供應增值稅達38 億元，兩者合計占2013 年全省增值稅比重近13%，隨著幾大電站后續機組的投產發電，前期固定資產及其抵扣稅額的逐步消化，電力增值稅及企業所得稅將進入一個增長的高峰期。如果再考慮與其增值稅相關的城建稅、教育費附加、地方教育附加、印花稅等稅種收入以及建安相關各稅收入，其稅收規模及占比將更高，將進一步改變云南省煙草在經濟結構和稅源結構中獨大的局面，有利于地方經濟的均衡發展。

（二）電力行業稅收主要集中于大型龍頭企業

從表1 中可以看出，云南省電力行業稅收收入一半左右都是幾戶大型企業繳納：電力行業稅額10 億元以上的戶數有1 戶，占行業總戶數的0.07%，稅收占比達到13.8%，稅額1 億元到10 億元的戶數12 戶，占總戶數的0.89%，稅收占比達到28.77%，即戶數占比不到1%的企業，稅額占比接近50%。

表1 云南省國稅2013 年電力行業稅源分布情況 單位：%

（三）稅收區域聚集效應明顯

電力增值稅收入相對集中于發達地區。云南省電力生產稅收收入主要來自昆明、普洱、昭通、曲靖、紅河、臨滄、麗江等建有大型水電站的州市，區域分布相對集中，區域聚集效應較為明顯。但是，電力行業稅收主要來自電力生產和供電兩個環節，云南省電能的生產與消費地點分布相對較為均勻。全省各地都有對電能的需求，電力行業供電環節交易在全省各地普遍發生，使得電力企業增值稅稅源地就相對分散。由于昆明、曲靖經濟相對發達，產業結構較為完整，因此成為電力增值稅主要稅源地。

電力行業近四分之三的企業所得稅收入集中在昆明。這主要是因為現行企業所得稅是較典型的法人所得稅，該省電力生產企業，特別是供電企業的總部集中在昆明，昆明作為省會城市電力消費大，最終使得昆明成為電力行業的主要所得稅稅源地。

（四）電力行業稅收優惠持續增長

1.增值稅即征即退優惠力度大

電力企業增值稅優惠政策主要依據財稅〔2014〕10 號規定，裝機容量超過100 萬千瓦的水力發電站（含抽水蓄能電站）銷售自產電力產品，自2013 年1 月1 日至2015 年12 月31 日，對其增值稅實際稅負超過8%的部分實行即征即退政策；自2016 年1 月1 日至2017 年12 月31 日，對其增值稅實際稅負超過12%的部分實行即征即退政策。經測算，2013 年涉及7 個電站增值稅稅負超過8%，應退增值稅8.98 億元；2014—2017 年，有10 個電站將達到退稅標準，預計增值稅退稅71.86億元。

2.電力行業企業所得稅優惠逐年上升

自企業所得稅法實施以來，云南電力行業企業所得稅收入穩定增長，從2008 年的5.41 萬元增長至2013 年的18.36 萬元，增長近三倍。依據2013 年度云南省國稅企業所得稅匯算報告①的數據，電力、燃氣及水力的生產和供應行業實際稅收負擔率最低，僅為14.57%，比法定稅率低10.43%，比全省平均稅負低近9%。

二、云南電力行業稅收存在的問題

（一）稅收優惠方式單一且難以實際享受

1.稅收優惠方式單一

電力行業企業所得稅優惠政策主要適用西部開發政策。根據《國務院關于實施西部大開發若干政策措施的通知》規定，對在西部地區新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視企業，國家規定為鼓勵類項目，可以享受企業所得稅如下優惠政策：內資企業自開始生產經營之日起，第一年至第二年免征企業所得稅，第三年至第五年減半征收企業所得稅。財政部、海關總署、國家稅務總局印發《關于深入實施西部大開發戰略有關稅收政策問題的通知》（財稅〔2011〕58 號），明確了新一輪西部大開發稅收優惠政策：自2011 年1 月1 日至2020 年12 月31 日，對設在西部地區的以《西部地區鼓勵類產業目錄》中規定的產業項目為主營業務，且其主營業務收入占企業收入總額70%以上的企業減按15%的稅率征收企業所得稅。對西部地區2010 年12 月31 日前新辦企業，根據《財政部國家稅務總局海關總署關于西部大開發稅收優惠政策問題的通知》（財稅〔2001〕202 號）第二條第三款規定可以享受企業所得稅“兩免三減半”優惠的交通、電力、水利、郵政、廣播電視企業，可繼續享受到期滿為止。

電力企業獲取較多的另一項稅收優惠項目為研究開發費加計扣除，主要是水電企業為新技術所發生的研究開發費用，減免稅額較為穩定。具體詳見表2：

表2 2008-2013 年云南省國稅系統減免電力行業企業所得稅減免統計 單位：億元

由表2 數據可以看出，云南省國稅系統對電力系統的稅收減免總額呈逐年上升趨勢，減免方式以直接減免為主，2008 年至2010 年直接減免占減免稅額比重均為80%以上，2011 年以后才逐漸下降，但減免稅額依然穩定增長。

2.過渡期優惠成為最主要優惠形式

表2 數據顯示，構成云南電力行業企業所得稅稅收減免的項目中，在2011 年以前，過渡期優惠、免稅收入、加計扣除這三項的變化程度相對較小，其中加計扣除項各年基本沒有波動，過渡期優惠和免稅收入也只是極為緩慢地增長，這三項在2011 年之前一直是構成稅收減免的主要部分。

值得注意的是，從2011 年之后，減免所得額的稅收優惠數額快速增加，并立即成為減免稅總額的主要來源。這一方面是因為云南省經濟保持較快的增長，從而拉動電力需求，部分電站相繼投產，電力產業效益凸顯，企業實際開始享受稅收減免的數額較大；另一方面，這與西部開發優惠政策過渡政策相關，如2011 年以后，西部開發優惠政策采用稅率優惠，企業不再享受企業所得稅“兩免三減半”的定期優惠，但可以享受過渡期優惠。此外，表中數據還反映出該省電力企業直接優惠主要為過渡期優惠，其中2008 年至2012 年100%為過渡期優惠，2013 年比重有所下降，但亦達99.35%。云南的水電行業恰好是在這一的稅收優惠政策時期內快速發展，因此大多數水電站均能享受到這一優惠政策，企業所得稅的實際繳納稅額較低，一旦取消過渡性優惠政策，企業將難以獲取持續性的稅收優惠。

3.稅收優惠執行標準不一

各地稅務機關在執行西部開發稅收優惠時，對電力行業是否屬于鼓勵類行業存在爭議；間接性優惠，企業要實際享有有一定難度。各地稅收優惠執行標準不一，客觀造成企業稅負不公。

（二）稅收管轄權屬尚待規范

水電等電力企業跨區開發現象較為普遍；即使項目不跨區，但由于電力開發具有形式的多元化、開發公司投資主體和形式的復雜性的特征，使得資金、產品跨區流動也較為普遍。一方面，稅務機關稅源監控和稅收管理存在一定難度，地方政府對稅源爭議大，對收入分配亦多有異議；另一方面，由于上述特征，電力企業又不可避免地面對多地、多頭交叉稅收征管和稅務稽查，稅企雙方涉稅風險大，溝通協調困難。目前，面對區域間稅收管轄與收入分配爭議，較多通過中央或省政府牽頭協調各地方收入歸屬來解決，難免厚此薄彼，企業不容易預判稅收后果，容易造成區域間扭曲性稅收競爭。

（三）電力定價機制及由此導致的省際間稅收收入分配亟待理順

由于目前沒有相對統一的上網電價，不同地區和城鄉之間電價差很大，存在發電環節電廠銷售價格低、中間或最終消費用戶的電價較高的不合理狀況，使得增值稅收入及收入等相關權益由發電環節轉移到供電環節。自國家實施“西電東送”戰略以來，利用西部的豐富資源為東部提供廉價能源。“西電東送”要求由云南省電網公司銷售給S 電網公司，售價一直偏低，導致稅收由云南轉移到省外。以2009 年為例，“西電東送”價格每千瓦時0.308 元，而G 省對最終用戶的電價在每千瓦時0.65元以上，西部電力的銷售收入事實下降，而增值的較大部分在東部實現，將造成大部分的增值稅收入轉移到東部地區，影響西部稅收權益。

（四）稅收收入分享體制不盡合理

由于水電等清潔電力資源一般集中于經濟落后的邊遠區域和少數民族聚居區域。電力開發往往帶來人員安置、自然資源和經濟資源損耗數額巨大，亟待補償。但現行電力行業生產、供電環節增值稅、企業所得稅收入歸屬的設計，不利于從事水電開發的地區。前已述及，云南電力行業增值稅區域分布均衡、企業所得稅主要集中在昆明，考慮到投資商總部設立地域的稅收劃分問題，稅收收入歸屬必然有利于總部經濟發達的東部區域，導致電力開發所在區域，在付出了巨大的生態和經濟代價后，其收益與成本并不匹配，進一步削弱了這些地區的經濟發展后勁。

三、促進地方電力行業發展的政策建議

（一）進一步完善稅收優惠

1.改革稅收優惠方式

以水電行業為代表的電力產業具有投資規模大、建設工期長、分布流域廣、涉稅鏈條長等特點，但現有的優惠方式集中于直接減免和所得稅減免，由于前述特點，企業難以獲得持續的實際優惠。在稅收優惠方式選擇上，我國應借鑒當前國際上的通行做法，將稅收支持發展的重心由直接減免稅等直接型優惠向加速折舊、稅收抵免等間接型優惠轉變，以持續性的稅收優惠政策促進電力產業投資和建設發展。

2.完善稅收優惠機制

前已述及，我國稅收優惠主要集中在生產和研發階段，但投資在建階段、消費階段尚缺乏相關政策安排。從國際實踐看，稅收政策既要大力支持新能源產業的技術研發，又要積極促進新能源技術的商業化運用和推廣；政府既應當重視為新能源產品的生產提供優惠的政策環境，也要重視對新能源產品的消費和使用的相關政策激勵。因此，電力產業稅收優惠應覆蓋電力產業各環節，全面推進電力產業發展，并借此改善電力開發行業所在地的收入壓力。

3.實行多稅種優惠政策

目前，我國對電力產業的稅收優惠稅種主要集中在增值稅和企業所得稅，優惠更多著眼于電力生產和研發。以水電行業為代表的電力產業的固定資產進項稅額抵扣及巨額的固定資產投資等導致發電前期很難有高額的稅收回報和利潤回報，稅收優惠作用有限，亟待通過對土地涉及稅收、對人力資本稅收、消費稅收優惠等機制，進一步鼓勵清潔電力產業發展。應進一步考慮結合消費稅、個人所得稅、土地使用稅、耕地占用稅、房產稅等稅制改革，形成多環節、多層次的優惠機制。

（二）建立以發展清潔能源產業為導向的稅收機制

在通過稅收優惠政策促進新能源研究、開發、生產、消費的同時，還應注重抑制傳統能源的消費需求。就國際經驗而言，丹麥政府通過征收能源稅和碳稅，引導企業和個人節約能源和提高能源使用效率，將所征收的能源稅和碳稅收入大量用于補貼新能源的技術研究和開發，從而鼓勵發展低碳環保能源；同時，丹麥政府對資源綜合利用、循環利用以及對環保高效的熱電項目實行免稅，以激勵新能源發展，提高能源的利用效率，降低環境污染。因此，我國應借鑒國際先進經驗，減輕水電、風電、太陽能電力等清潔電力稅負引導投資和生產，完善稅收機制：改革資源稅，適當加大煤炭等傳統能源稅負，將水資源納入征稅范圍；適時開征環保稅并將其納入地方稅收體系。通過稅收調節新能源和傳統能源比價和稅后收益水平，必將有利于改善電力行業電源結構，也借此通過稅制結構的完善增加電力開發地點的地方稅收收入。

（三）改革電力定價機制，形成合理的稅收征收機制

現行電廠上網電價主要是按照國家頒發的《關于多種電價實施辦法的通知》(〔1996〕水電計字第73 號)來確定的。定價計算公式為上網電價=(發電成本+發電稅金+發電利潤)／(廠供電量)。依據此公式原理，價格上必然形成風電＞核電＞火電＞水電的格局，現行增值稅抵扣制度設計也在客觀造成稅負上形成風電＜核電＜火電＜水電的格局。值得注意的是，風電由于技術、投資等原因暫不能成為電力生產供應主力，由于定價機制和稅制，水電處于較為不利的局面，這對于優化我國電力消費結構，從而調整產業結構，必將產生負面影響。改革上網定價機制和增值稅稅制勢在必行。此外，并網價格不一、西電東送定價不合理，也要求政府理順電力定價機制和合理價格，從而形成合理的增值稅征收機制和收入分享體制。建議政府在保證社會發展和民生的同時，應通過并網價格和售電價格的聯動機制，理順電力生產與供電企業之間的利益關系，實現利益共享，保證各自合理利稅。

（四）理順稅收管轄權和稅收收入歸屬

電力產業發展所需資源區域分布相對集中，稅收區域聚集效應較為明顯，處理好征稅權和收入歸屬分配顯得尤為重要。特別是涉及地方稅收收入歸屬的部分，應建立合理制度安排，通過法規條例等明確稅金分配原則及稅收管理歸屬權，而不是經過爭搶、爭議等來擱置或解決現有跨區矛盾及稅收收入競爭，使地方政府和企業可以預期自己的稅收后果，體現稅收的法定性和固定性。

（五）其他配套措施

1.繼續堅持重點稅源管理和納稅服務并重

由于電力產業的投資特點，稅源必然集中于少數企業，云南省的實際情況能充分說明這一點。因此，應建立（完善）企業數據庫，加強稅源調查和預測，科學信息采集、分析，強化稅源監控，積極簽署納稅遵從協議，降低稅企涉稅風險，堅持依法征納；同時，各級稅務機構應提高工作效率，加強稅收輔導和稅法宣傳，致力于為納稅人提供方便快捷的納稅服務環境，執行好減免退稅政策，促進產業轉型。

2.合理財政扶持機制

對符合新能源產業戰略的電力企業投資項目給予財政貼息，降低投資財務費用。在財政立法中明確將部分減免稅款、環保稅款指定用于清潔電力技術研發和技術推廣，推動清潔電力技術進步和產業創新，不斷為電力行業發展注入活力，提高行業國際競爭力。

3.建立科學的轉移支付制度

在改革稅收體制的基礎上，對清潔能源的資源開發省區及其省以下區域，應建立合理的財政轉移支付制度，保證由此帶來的宏觀經濟分工收益，保障資源地的民生，補償資源代價，使這一類區域獲得穩定發展的財力基礎。

[1]胡明武.云南能源現狀分析[J].中國能源，2005，(9).

[2]朱曉波.促進我國新能源產業發展的稅收政策思[J].稅務研究，2010，(7).

[3]廖楚暉等.關于西南某市(州)非公經濟發展與相關稅收政策的調查[J].中大管理研究，2006，(8).

[4]肖江平.可再生能源開發利用的稅法促進[J].華東政法學院學報，2006，(2).

[5]潘文軒，吳佳強.新能源稅收政策的國際經驗及對我國的啟示[J].當代經濟管理，2012，(4).

[6]楊 衛，吳紅宇.淺論水電能源稅收政策[J].四川水力發電，2011，(5).