承德市醫療衛生監督綜合執法機制及改進措施探討

承德市醫療衛生監督綜合執法機制及改進措施探討

郭劍峰

(河北省承德市衛生監督局，河北承德067000)

關鍵詞：衛生監督;綜合執法；措施

文章編號：1006-6223(2015)12-2089-03

文獻標識碼：B

2002年10月，承德市將醫療衛生監督執法職能納入衛生監督機構職責范圍。通過幾年的實際工作和積極探索，我們總結積累了一定的醫療衛生監督綜合執法經驗，本文旨在探討建立符合我市實際的醫療衛生監督綜合執法機制和改進措施。

1承德市醫療衛生監督綜合執法現狀

1.1醫療衛生監督綜合執法隊伍建設。2002年10月，承德市在全省率先完成了兩項體制改革，組建了河北省第一個市級衛生監督所，按照政事分開、綜合執法、依法行政的要求，依據精簡、統一、效能的原則，成立了醫療衛生監督科，將醫療、血液、婦幼、放射、傳染病等衛生監督職能納入日常監督工作，建成了一支醫療衛生監督綜合執法隊伍。

1.2確定醫療衛生監督綜合執法職能。制定“一個窗口對外，一支隊伍執法”的執法模式。確定了醫療衛生監督綜合執法職責，一是負責對醫療機構、母嬰保健機構和采供血機構設置審批、執業登記的現場核實和審查工作。二是依法對醫療機構、母嬰保健機構、采供血機構和人員的執業活動進行監督檢查。三是負責《醫療廣告證明》的申請受理，依法對醫療廣告內容、形式等進行初審，上報省衛生廳核準。四是定期組織全市傳染病防治、母嬰保健執法檢查。依法開展預防用生物制品銷售、供應渠道的監督執法檢查。五是負責對醫療機構公共場所、二次供水等項目許可進行現場審驗，并按規定頻次監督檢查。六是負責指導各縣區醫療衛生監督工作，培訓醫療衛生執法人員。

1.3醫療衛生監督網絡建設。為健全完善全市衛生監督工作網絡體系，切實加強農村衛生監督工作，我市八縣三區全面建立了統一高效覆蓋城鄉的“三級衛生監督網絡”體系。全市建立鄉鎮衛生監督分所168個，全面開展醫療衛生監督工作。

1.4存在的問題：醫療衛生監督綜合執法工作在取得成效的同時，我們也意識到在工作中存在著許多影響、制約甚至阻礙醫療衛生監督綜合執法效果的問題。

1.4.1衛生體制不暢，阻礙醫療衛生監督綜合執法效果。醫療衛生監督的執法主體是衛生行政部門，而衛生行政部門現在依然是在“辦”衛生，存在既當裁判員又當運動員的雙重身份[1]。同是衛生行政部門的下屬單位，衛生監督機構對醫療機構進行監督管理時，經常會出現衛生監督部門對醫院立案調查，衛生行政部門為醫院說情或阻撓衛生監督機構調查的現象。導致衛生監督部門的監督意見和處罰決定無法執行到位，從而影響執法效果。

1.4.2經費不足，制約了醫療衛生監督工作的發展。衛生監督機構為全額事業單位，人員工資及經費理應由財政劃拔，然而目前財政對衛生監督機構投入嚴重不足[1]。特別是縣級財政對衛生監督機構不重視，部分縣級衛生監督機構連工資都給不全，更不用說辦公經費了。辦公車輛、快速檢驗設備、取證器材、辦公設備緊缺，致使無法正常開展工作，這直接影響衛生監督體系建設和發展。為了單位能夠正常開展工作，出現了有錢的工作多干，沒錢的工作少干，以罰代管的現象，導致工作向錢看、重罰款、輕服務、輕管理，被監督單位的對此意見很大。

1.4.3人員專業素質較低，影響了醫療衛生監督質量。我市目前從事醫療衛生監督的專職監督員有54人，基層兼職監督員有152人，這些監督員大多數未從事過臨床工作，對臨床醫療技術規范和相關標準掌握欠缺，這樣就無法及時發現醫療機構在執業過程中的違法現象，同時也不能有針對性地對被監督單位提出監督意見，指導被監督單位規范執業行為。

1.4.4醫療衛生法律法規不健全，可操作性不強。目前醫療衛生監督綜合執法主要的法律依據為《中華人民共和國執業醫師法》、《中華人民共和國傳染病防治》、《中華人民共和國母嬰保健法》、《醫療機構管理條例》、《醫療廢物管理條例》、《消毒管理辦法》等法律法規，但由于這些法律法規發布的年代久遠，處罰力度較小，起不到懲戒的作用。再有一些技術規范和國家標準，雖然國家有嚴格的要求，但違反規定后無相對應的處罰條款，可操作性不強，在執法過程中出現了一定困難。

1.4.5醫療衛生監督綜合執法手段單一，執法力度不足。目前醫療衛生監督執法大多依賴現場檢查筆錄、詢問筆錄以及現場拍照做為證據，這對于一般的行政處罰案件基本可以滿足證據調查的要求，但對于一些如醫生收紅包、出售出租出借《醫療機構執業許可證》、醫療機構出具假陽性檢測結果的復雜案件，這種簡單的調查取證往往得不到充足的證據，案件在處理過程中會陷入僵局。

1.4.6缺少與相關職能部門的協調聯動。目前醫療衛生監督執法在政府和社會層面上未能得到重視，在執法過程中，缺少相關職能部門的協作，執法過程存在單獨性，這就降低了醫療衛生監督執法的力度。如我們在打擊非法行醫過程中，根據衛生監督的職能，只能對用于非法行醫的藥品、器械進行控制，而沒有對人進行控制的權力，所以往往違法者在調查結束后一走了之，使案件無法結案，而違法者換個地方繼續從事非法行醫活動。再有新、改、擴建醫療機構的預防性衛生監督工作中，由于缺乏與建設、規劃等部門的溝通協調，沒有相應的制約措施，所以建設項目的衛生評價和控制效果評價難以落實，給日后的監管工作帶來不便。

2醫療衛生監督綜合執法機制與改進措施

為了加強我市醫療衛生監督綜合執法工作效果，根據我市多年來醫療衛生監督工作中的經驗和存在的不足，我們積極研究探索建立了多項醫療衛生監督綜合執法工作機制和改進措施。

2.1建立醫療衛生監督綜合執法機制：①建立了醫療機構執業許可一體化審批機制。在全省率先起草了《承德市醫療機構執業許可工作規范》，制定了工作程序、審核標準，并設計制作了醫療機構設置、執業登記、校驗、變更登記以及診療科目審批的行政許可操作文書。②建立了主動巡查機制。在日常工作中主動搜巡違法行為，做到日常監督與專項整治相結合，重點查處與規范管理相結合。從根本上加強了對醫療機構及其執業人員的規范化管理，保障了醫務人員的身體健康和患者的就醫安全。③實行公示通報機制。對醫療廣告實行監測制度，定期向社會公布非法醫療廣告，隨時向其他相關行政部門通報結果。④建立宣傳培訓機制。聯合新聞媒體，向社會公布舉報電話，鼓勵消費者對違法行為進行舉報。定期開展對衛生監督員、被監督對象的法律法規及標準規范的培訓，提高衛生監督員的業務素質和水平。⑤建立了協調聯動機制。與各相關部門均建立了協調聯運機制，做到重點突出，各有側重，相互配合，信息共享。同時做好醫療服務市場的群眾舉報投訴案件的受理、查處和聯動工作，做到快速出擊，有案必查，事事有交待，件件有落實。建立技術支持部門的協調聯動機制，快速及時地開展醫院感染的控制和消毒效果評價。工作機制的建立，從根本上解決了一部分工作中存在的問題，使醫療衛生監督工作上一個臺階。

2.2探索提高醫療衛生監督工作效率的改進措施：針對醫療衛生監督工作中存在的主要問題，制定了一系列能夠解決問題的改進措施。①大力宣傳醫療衛生監督的重要性，得到各級行政部門領導的重視，解決行政干預醫療違法案件查處的現象。②加強與政府和財政的溝通協調，保證醫療衛生監督經費能夠滿足工作開展的需要。③強化醫療衛生監督人員專業知識培訓，提高監督執法水平，定期組織人員培訓，要求監督員能夠熟練掌握運用相關法律法規，而且要求監督員要掌握了解相關臨床醫療衛生技術規范和標準。④規范執法，加大對違法案件的查處力度。在當前衛生監督部門經費緊張的情況下，辦理的違法案件多以罰款為主，而責令停業、吊銷《醫療機構執業許可證》的行政處罰極少出現在行政處罰決定書中，導致執法力度薄弱，監督效果達不到預期的目的。

3討論

3.1加強衛生監督體制建設是醫療衛生監督綜合執法工作的重要保證。我國衛生監督機構的職能定位不清，衛生監督機構雖然是獨立的法人事業單位，但不是執法主體，執法沒有依據，不能獨立承擔法律責任，存在著執法主體與執法隊伍分離的問題。衛生行政部門目前仍然行使著“辦衛生”的行政職能，雖然將醫療衛生監管職能納入衛生監督機構，但并未真正實現“管辦分立”。所以，要加強醫療衛生監督管理，必須確立衛生監督機構的執法主體地位或者轉變衛生行政部門“辦衛生”的職能，以管衛生促辦衛生。

3.2經費保證是醫療衛生監督工作的基礎。衛生監督機構的經費不足已經成為制約醫療衛生監督工作發展的一個重要因素。財政部、國家計委、衛生部《關于衛生事業補助政策的意見》(財社[2000]17號)規定：各級政府衛生行政部門及衛生執法監督機構履行衛生管理和監督職責所需經費由同級財政預算支出，包括人員經費、公務費、業務費和發展建設支出。其人員經費按照國家核定的編制內實有人數和國家規定的工資、補貼標準核撥；公務費按照財政預算定額核定；衛生執法等專項業務費根據工作需要合理安排；發展建設支出按項目論證意見核定[2]。解決經費不足問題的關鍵，是政府重視，切實解決衛生監督機構的人員工資，辦公經費，硬件設施等費用，保障衛生監督機構的正常工作運轉，消除工作人員由于經費不足而產生的后顧之憂，全力搞好醫療衛生監督工作。

3.3醫療衛生執法隊伍素質建設是衛生監督體系建設的基礎與核心。必須做好醫療衛生監督人員業務知識的培訓學習，提高其理論素養。培訓學習的內容應包括專業基礎知識、衛生法律知識等相關專業知識，要重點學習臨床醫療知識和臨床相關技術規范和技術標準。應招收一些高素質，高學歷的醫學院校的大中專畢業生充實到醫療衛生監督隊伍中，能夠承擔對被監督單位的指導和服務工作任務。對基層醫療衛生監督員要定期進行業務知識培訓，上級衛生監督機構要經常派有經驗、業務水平高的監督員對基層監督員進行指導和考核，切實提高基層醫療衛生監督員的理論知識和執法水平。同時要加強監督人員職業道德建設，在衛生監督執法中做到高效、公平、公正，樹立良好的執法形象。根據醫療衛生監督工作的實際情況，建立統一高效、覆蓋城鄉的“三級衛生監督網絡”體系。成立鄉鎮衛生監督分所，派駐或聘用醫療衛生監督員，全面開展城鄉醫療衛生監督綜合執法工作。

3.4完善醫療衛生法律法規，提高可操作性。目前使用的醫療衛生法律法規相對滯后，如《醫療機構管理條例》已經頒布使用了十五年，其中的法律規定、法律責任以及處罰額度已經遠不適應當今社會的實際情況。2004年新修訂的《傳染病防治法》，雖然明確了政府、疾控機構、醫療機構在傳染病爆發流行中的責任和要求，但對其違反法律條款的處罰卻都是“責令改正、通報批評、行政處分”等內容。還有對違反臨床技術規范和標準的違法行為，無相對應的處罰條款適用。這極大的降低了醫療衛生監督工作力度。故應制訂、完善操作性強的醫療衛生法律法規，真正做到有法可依、違法必究，才能使醫療機構等被監督單位的執業行為規范化，法制化。

參考文獻：

[1]谷政,黃浩,孫梅,等.剖析影響我國衛生監督體系發展的根源及作用機制[J].中國衛生監督雜志，2007，4(6)：58．

[2]財政部,國家計委,衛生部.關于衛生事業補助政策的意見[J].中國醫師雜志，2000，26(12)：126．