關于推進湖南省農業水價綜合改革的思考

向學建

（湖南省水利廳 長沙市 410007）

湖南是水資源大省，水資源總量為1 689 億m3，居全國第6 位。但隨著經濟社會的發展，存在水多、水少、水臟、水污染和季節性缺水的問題，存在農業灌溉與生態補水之間、水資源短缺與經濟社會發展對水資源不斷增長的需求之間的矛盾。如何加快發展水利事業，實現水資源的優化配置和節約保護，提升水資源利用效率成為湖南經濟社會可持續發展的一項重要課題。

2014年3月習近平總書記提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，為強化水治理、保障水安全指明了方向。2014年10月國家發改委、財政部、水利部、農業部等四部委聯合印發了《深化農業水價綜合改革試點方案》，湖南省岳陽縣、寧鄉縣、瀏陽市、長沙縣、漣源市被列為試點縣。按照1年的試點時間，試點區域要達到5 個方面目標：實行總量控制和定額管理、全面實行終端計量供水、完善農業水價政策、建立精準補貼機制和節水獎勵機制、制定鼓勵社會資金投入水利建設的有關政策。

1 湖南省的主要做法與經驗

（1）加強高位推動，提供組織保障。為了順利推進改革試點工作，湖南省人民政府建立了分管副省長為召集人的聯席會議制度，統一領導湖南省農業水價綜合改革試點工作。各試點項目縣均成立了由縣級人民政府領導為組長的試點改革領導小組。如漣源市成立了由市長為組長，1 名分管改革的市委常委、1 名分管農口的副市長為副組長，水務、發改、財政、物價、審計、農業、農經、農開為成員單位的農業水價綜合改革試點工作領導小組，協調推進試點工作。

（2）精桃細選，提供試點項目。在湖南省前幾年農業水價綜合改革項目示范的基礎上，確定2014年推進農業水價綜合改革選點要求，按照：有水庫水源、有群眾基礎（已建成用水合作組織，群眾要求迫切）、有政府支持（地方縣鄉政府積極重視支持）的原則，由各市州水利部門推薦項目縣項目區，經現場考查和資料比選，推薦了岳陽縣（鐵山灌區）、寧鄉縣（黃材灌區）、瀏陽市（瀏陽灌區）、長沙縣（桐仁橋灌區）、漣源市（山茂灌區）為農業水價綜合改革試點項目區。

（3）積極培訓督導，提供技術支持。試點工作開展以來，湖南省水利廳組織各試點縣積極參加水利部培訓，認真領會試點工作要求。創新農業水價綜合改革培訓，省水利廳財務處首先指導幫助長沙縣編制試點工作方案，再由長沙縣講解方案編制的形式，推動5 個縣試點工作。指導推動各試點縣培訓試點項目區協會骨干和農民，多批次組織發改委、財政廳、農業委到5 個試點縣項目核心區督導試點工作，現場召開農民代表參加的用水戶協會座談會。積極配合水利部現場督導農業水價綜合改革工作，確保了試點改革任務的全面完成。

（4）強化宣傳發動，筑牢群眾基礎。1年來，十分重視宣傳工作，在水利報、湖南日報專題專版報道農業水價改革工作。各試點縣充分利用廣播、電視、網絡等多種渠道，通過樹立宣傳標牌、發放宣傳資料、下鄉宣講和群眾座談等多種方式，廣泛宣傳改革的重大意義、政策法規、措施方案、典型經驗等。如漣源市改革試點期間，共制作安裝大型宣傳標牌2 塊、中小宣傳牌110 余塊，發放宣傳資料4 000 余份，并組織人員下鄉宣講、組織群眾座談30 余次，切實改變了試點區群眾的思想認識，營造了人人關心改革、支持改革、參與改革的良好工作氛圍，有力地推動了各項試點工作的順利開展。

（5）推進網絡計量，提供精準支撐。為實現精準計量和精準補貼，各試點縣改革計量方式，配備光纖+多普勒的現代計量設施，提高了輸、用水效率，節約用水。如長沙縣桐仁橋水庫管理所開發、使用灌區智能遠程自控系統，可分段測流、分點計量，能承擔監測每個村組、協會的水量分配任務，覆蓋到項目區末級渠系、每丘農田，數據實現自動實時傳輸，也可現場采集。實現精準計量，避免過去因計量不準出現爭執的現象。現在只需要一個人值班，就能對全灌區進行操作和調配，既提高了用水效率，又保障了水資源的合理利用。

（6）規范協會建設，提高管理能力。通過培訓學習，加大智力扶持，提高農民用水戶協會工作人員綜合素質。同時，提高基礎設施支持力度，適當支持協會辦公設施及運轉經費，進一步推動用水戶協會與村級組織建設同步，實現同陣地、同辦公，村組干部大部分吸納到各級農民用水戶協會理事會中，提升協會各項工作的支持度和權威性，提高用水戶協會的灌溉自治能力，切實擔負起自建、自管、自用的責任。

（7）創新實踐機制，實現節水增效。各試點縣結合各地實情，創新并積極實踐新機制，有效完成改革目標：建立終端水價制度，由發改（物價）部門批復項目區水價；建立水權分配機制、精準補貼與節水獎勵機制；指導登記注冊用水戶協會，并能發揮作用；完善末級渠系和建設計量水設施，由地方人民政府或其授權部門對末級渠系等進行產權登記，明確工程產權；創新了建管模式，農民用水戶協會直接參與建設與管理。通過改革：降低了工程管護費用和農業水費，試點項目區水費收繳率達到96.1%。其中：瀏陽市從68.5%提高到93.5%，漣源市從20%提高到90%，岳陽縣從60%提高到100%，寧鄉縣從55%提高到98%，長沙縣從80%提高到99%。項目區畝均節水82 m3；畝均糧食增產60 kg。

（8）完善末級渠系，夯實節水基礎。結合大中型灌區續建配套、節水改造、小農水重點縣項目，因地制宜改造、防滲處理和新建核心項目區末級渠系渠系（管道）263.07 km、新建和改造量水設施178 處。通過建設，達到節水、節肥、節能、省工、增效等效果。試點項目區水利工程完好率提高到86%，恢復和改善了灌溉面積2 773 hm2（41 600 畝），減少了輸水損失，末級渠系水利用系數提高到0.8 以上。

2 存在的問題

通過1年的努力，湖南省的農業水價綜合改革試點工作完成了各項改革目標，取得了一定成效，但是，推動這項工作的潛力還很大，還存在一定問題，主要體現在以下幾個方面：

（1）農田水利工程老化破損嚴重。近年來大型灌區續建配套與節水改造工程建設，主干工程基礎得到了有力夯實，而末級渠系多年來一直缺乏投入，導致渠系破爛不堪，水流不暢，滲漏嚴重，水利用率低，農民用水戶協會的管理維護成本過高。水價改革試點項目也只是解決了試點項目區的部分渠系問題，末級渠系節水改造任務還相當艱巨，還需大量的資金投入。

（2）灌區內國有水利工程水費征收困難重重。由于灌區渠系不配套，主要建筑物老化嚴重，失修損毀嚴重，灌溉面積銳減，灌區經濟效益較差，特別是末級渠系普遍缺少基本的計量設施, 無法實行計量收費,水費征收工作越來越難以開展，加之灌區基本是補源灌區，無法合理確定補源范圍，而只能依靠行政手段，造成農民用水權力和義務不對稱，水費征收困難重重。

（3）農民用水戶協會發展不平衡。雖然試點項目區都對農民用水戶協會進行了規范化建設，有單獨的辦公室，各種規章制度全部上墻，入會有申請，有登記。但是，還有一部分用水戶協會法制觀念淡薄，組織松散，部分制度或辦法流于形式，管理環節上存在漏洞，加上協會管理人員素質普遍偏低，政策水平也較差，自我管理、自我服務、自我發展的自律意識不強，造成了協會發展的不平衡。

（4）水資源浪費嚴重。湖南省很多地方農業用水長期以來都是無償或低價，由于計量手段落后，渠系配套設施差，水費一直普遍采取按畝計收。這種粗放型管理，大水漫灌，水自然損耗率高，必然造成水資源的極大浪費。特別是農業稅取消、國家實行種糧補貼等政策的實施，農業供水的商品屬性日趨淡化，認為收取水費是加重了農民負擔。有的地方人大代表、政協委員提出議案和建議，要求取消農業水費，湖南省個別地方此前取消了農業水費，實行政府補貼。由于缺乏價格杠桿的調劑，長期是大水漫灌，造成水資源的大量浪費，不利于農業節水。

（5）投資渠道單一。水利投入一直靠政府，社會資本參與不足，資金投資渠道單一，沒有形成社會辦水利、全民辦水利的局面。

3 推廣農業水價綜合改革的建議

（1）要穩步推進農業水價綜合改革。盡管1年來的農業水價改革試點形成了可復制、易推廣的經驗，但目前，農業水價綜合改革的資金量少，項目點太少，面太窄，且沒有獨立的專項資金引導，要在短時間內全面實施農業水價改革，難度還是很大。要通過設立專項加大資金投入，逐年擴大試點范圍，力爭3～5年內實現全覆蓋。

（2）要加大對農民用水合作組織扶持力度。農民用水合作組織是非營利性的群眾性社團組織，沒有經濟收益，其自身發展和壯大還需要較長的時間，這樣的組織在目前農村很難可持續發展。因此，在今后較長的一段時間內，政府要進一步加大政策支持、資金扶持，大力推行由農民用水合作組織為建設單位的小型農田水利建設，自建自管，內部消化協調水事糾紛，減少中間環節。

（3）要建立灌排工程運行管理經費補貼制度。節約用水、降低農民水費支出、保障灌排工程良性運行是農業水價改革的三大主要目標。在降低農戶水費支出的情況下, 如何通過發揮水價經濟杠桿作用促進節約用水, 如何保障灌排工程良性運行的費用,是迫切需要解決的難題?，F行農業水價標準低，水費難以維持灌排工程正常運行。各級財政適當補助農業灌排工程運行管理費用可以確保灌排工程良性運行。

（4）要大力扭轉“重建輕管”的局面。要加大對水利工程的建后管理工作力度，保障工程管理運行經費，逐步推行社會購買服務機制。

（5）要加強組織領導，形成合力。農業水價綜合改革是一項系統工程，不僅是水利部門一家的事情，涉及多個部門、必須建立高效順暢的工作機制，形成工作合力。同時，在類似其他涉水項目實施時，應結合農業水價綜合改革模式，整體推進農業水價綜合改革。