1990
—2000年美國增加臨時技術勞工的原因分析

徐紅彥，梁茂信

(東北師范大學 美國研究所，吉林 長春 130024)

1990
—2000年美國增加臨時技術勞工的原因分析

徐紅彥，梁茂信

(東北師范大學 美國研究所，吉林 長春 130024)

在20世紀90年代，美國政府審時度勢，頻頻擴充吸引外籍臨時技術勞工的計劃，入境勞工與日俱增，并在2000年后超過每年入境的永久移民。這種變化源于美國信息技術的發展和相關勞工的短缺。由于國會開啟的旨在追加技術移民的政策改革，因各方分歧甚大而無果而終。各項臨時勞工計劃的局限性和美國就業市場臨時勞工就業形式的暴漲，都使H-1B計劃成為最佳的改革選項。

美國；信息技術；外來移民；臨時技術勞工

自戰后以來，特別是在20世紀90年代，隨著信息技術的發展，美國政府確立了縝密而完善的吸引外籍臨時技術勞工的政策體系。它作為當代美國人才吸引戰略中的重要組成部分，為彌補美國就業市場技術勞工的不足，發揮了重要作用。在2003—2012年，先后有近2 000萬外籍臨時技術勞工進入美國就業市場[1]63-66。有鑒于此，美國學者紛紛著書立說，但其成果多屬于應用性研究。國內學界，雖然有些成果略有涉及，但深入分析其歷史原因的成果依然鮮見。本文擬從歷史的視角出發，重點圍繞其與美國就業市場和移民政策改革等方面的變化關系進行分析，以期為我國吸引外來人才提供借鑒。

一、美國臨時技術勞工計劃的調整

窮原竟委，美國政府引進臨時技術勞工的政策可溯至1952年移民法。它規定每年限額中的50%將用于吸引有突出才能的外來人才。此外，它還設立了H類簽證臨時勞工計劃，其中H-1簽證將發放給美國需要的技術勞工，H-2簽證將發放給美國短缺的熟練勞工，H-3簽證將發放給到美國接受技術培訓的勞工。該計劃的設立，一方面標志著戰后美國引進外國臨時技術勞工的開始，另一方面，它與1952年移民法中吸引技術性移民的條款一起，構成了戰后美國人才吸引戰略中的雙軌制度。值得關注的是，在該計劃啟動后，一直到80年代上半期，每年入境的H-1和H-3簽證勞工并不多，其人數不過4萬多人[2]。

H簽證計劃實施后，美國政府審時度勢，不斷推出新的計劃。其中，影響較大之一是1961年調整了允許外國公費留學生和訪問學者入境的J簽證計劃。雖然持J簽證入境者不是可以自由就業的勞工，而是參與美國政府認可的學術或文化交流活動的學者，但因其中許多人是工作多年的科學家、工程師和教授，其勞動成果可以用來創造商業價值，因而也具有勞工計劃的性質。另一個計劃是美國在1970年設立的旨在滿足跨國公司需要的L簽證計劃。它規定，凡申請專業技術崗位者，須在跨國公司工作1年以上，凡申請基層管理崗位者，須在跨國公司的同類崗位上工作3年以上。他們入境后不能自由就業，而是在同一公司工作，因而屬“內部調動”[3]。

在以上各項計劃中，唯H簽證計劃變數最大。一方面，其服務對象非常龐雜，涉及企業、高校、非營利性機構和各級政府部門，因而申請者的職業背景非常龐雜；另一方面，因其勞工在合同期滿后可以更換雇主，招募過程中的舞弊空間較大，因而社會詬病不絕于耳。在這種背景下，美國國會在1990年修訂移民法時對該計劃作出調整：(1)將H-1計劃一分為二，分立H-1A和H-1B簽證計劃。H-1A簽證是吸引美國需要的醫生和護士，H-1B簽證則用來吸引美國急需的高學歷人才，其每年限額6.5萬人。(2)設立O類和P類簽證。O類簽證主要是吸引國際專業機構認可的著名科學家、工程師和教授。P-1簽證主要發放給國際上的著名運動員和影視明星，P-2簽證用于根據互惠交換協議入境的文化人才，而P-3則用于“特別文化表演”的人員[4]。在1990年移民法生效后，美國先后與加拿大、墨西哥和澳大利亞等國家簽訂了自由貿易區協議，形成了“北美自貿區勞工計劃”(TN簽證)、美國與智利和新加坡自貿區勞工計劃(H-1B1簽證)和美國與澳大利亞自貿區勞工計劃(E-3簽證)。入境勞工可在美國工作3年，合同期滿后可續簽3年，但最長不能超過6年。在合同期滿后，若企業愿意繼續聘用，可代理申請永久移民資格。這項規定使臨時技術勞工計劃成為美國吸引永久性技術人才的有效渠道之一。

在1993年以后，美國經濟進入了長達118個月的高速增長期。尤其是在信息技術的帶動下，技術人才的需求空前旺盛，H-1B簽證因供不應求而被“透支”現象，在1996-1998年間連年發生[5]181-182。這種現象加劇了美國用人企業的恐慌心理。在企業界的推動下，美國國會在1998年規定，將H-1B簽證的年度限額從6.5萬提高到11.5萬。然而，在該法案實施后，美國技術勞動力的短缺問題未見緩解。1999年6月，當年的H-1B限額已用完。若移民局批準所有申請，2000年限額會旋即告罄。因此，美國國會在2000年頒布了《21世紀美國競爭力法》：(1)在2001—2003年間，H-1B勞工年均限額提高到19.5萬人。之后，再恢復到每年6.5萬限額的水平上。(2)在50人以上的企業中，雇傭H-1B勞工人數不超過15%，26—50人的企業中不超過12人，20人以下的企業不超過7人。(3)凡雇傭H-1B勞工的企業，每雇傭一人，須繳納500美元的簽證費、簽證延期費(500美元)和更換雇主申請簽證費(500美元)。這筆費用將用于美國在校學生的獎學金和勞工在崗培訓[6]935-940。該法案生效后，入境的臨時技術勞工與日俱增。但在2004年9月，當移民局準備依法回歸每年6.5萬限額的時候卻發現，2005年H-1B簽證已被用完[7]。這意味著在接下來的16個月內，美國的公司將會再次受到技術勞工短缺的掣肘。有鑒于此，美國國會在2005年規定：在每年6.5萬限額的基礎上，追加2萬限額，它們將被發放給在美國高校獲得學位的理工科專業的國際留學生[8]33。

毋庸諱言，美國吸引臨時技術勞工的計劃實施后取得了積極成效，每年入境的技術勞工逐年遞增。值得關注的是，在2000年以后，每年入境的臨時技術勞工人數均超過同年入境的永久移民。2002年，入境的臨時技術勞工高達近140萬人，而當年入境的永久移民僅為105.93萬人。在2005年以后，兩者背向發展加速。到2010年，前者超過了230萬，而后者僅為104萬[9]，[1]5，65。這些變化，一方面凸顯了臨時技術勞工對美國經濟發展的意義，另一方面也意味著外籍人口移民美國的方式開始發生變化，其背后所隱含的更加復雜的經濟全球化問題，都值得學界進一步研究。

二、美國就業市場需求的拉力

美國國會之所以在90年代不斷擴大臨時勞工計劃的實施范圍與規模，主要原因在于其經濟的繁榮發展。特別是以計算機為核心的信息與網絡技術的發展，不僅催生了一批新興行業，而且也使傳統產業煥發出新的生機。由于信息與網絡技術的應用涉及美國經濟和社會生活的方方面面，因而它也成為這個時期美國經濟的主要增長點。據統計，在1993—1998年間，美國各地對信息和網絡行業的投資占全美工業投資的50%左右，其對美國經濟增長的貢獻率達到1/3以上[10]。這種非均衡式地投入和產出，導致就業市場上對信息與網絡技術人才的需求異常旺盛。在1990—1995年美國半導體制造業崗位從24.24萬增加到28.5萬，增長了18%。計算機編程服務崗位從15.24萬增加到37.1萬，增長了144%[11]51。再從這個時期美國信息技術的龍頭企業的職員變化看，用“爆炸式地增長”表述并不為過。在1990—1997年間，美國在線公司的職員增長了62.5倍，生產硬盤的瑞德賴特公司為24.8倍，海灣網絡公司為6.7倍，戴爾電腦公司為5.9倍，微軟公司增長近3倍[5]168。如此非同尋常地發展，構成了90年代美國計算機和信息技術發展的縮影。

由于信息技術就業市場的潛力巨大、工薪和福利條件之誘人，各類人才趨之若鶩，其中不僅有許多非計算機專業的大學畢業生，而且還有不少未受過正規學歷教育的勞工。例如，在1998年，全美計算機與信息科學行業的就業人員達到64.12萬人以上，其中有1.6%的人沒有大學學歷。在有學位的63.10萬人中，勞工專業背景為計算機和信息技術的占25.8%，工商管理專業占13.97%，社會科學專業占12.34%，應用數學占5.17%，心理學占3.82%，經濟學占3.54%，教育學占3.76%、政治學占2.84%，物理學占2.20%[5]180-181。這種窘境的出現，一方面是因為信息技術的發展超出了就業市場的供給能力；另一方面是因為美國高校理工科專業的畢業生不升反降，導致計算機人才需求數量與每年畢業生總數背道而馳。例如，在1990—1996年間，美國高校獲得學士以上學位的人數增長了16%，但技術類專業的畢業生下降了5.1%，其中工科專業減少了3.1%，工程技術專業下降了16%，計算機科學下降0.6%，數學為9%，物理學為5%[11]57。美國大學理工科專業畢業生的減少，其原因之一是高校生源急劇萎縮。到90年代末，美國有3/4的高中畢業生在數理化考試中不及格。更糟糕的是，“許多高中生甚至放棄了努力”，因為他們厭倦了日復一日的題海練習。越來越多的學生選擇了那些就業路子寬、工薪高的法律、金融和國際貿易等專業。到高中畢業時，對理工科專業感興趣的學生少之又少，結果導致美國學歷教育的人才培養鏈上出現了斷層[12]6,8。

由于本土人才的匱乏，美國各地屢屢出現企業搶奪人才的場景。1997年到馬薩諸塞理工學院招聘畢業生的公司數量“超過了當年畢業生的數量。”[6]945。同年，微軟公司向美國各地200多所高校派遣了近百名招聘人員，他們通過設點宣傳，或參加畢業生就業洽談會等方式招攬人才。但是，該公司最終招聘的勞工人數不到預期的50%[12]17-18。面對這種形勢，美國各家智庫在其報告中不厭其煩地指出，如果政府對技術勞工短缺的問題聽之任之，可能會削弱美國的技術發明、競爭力和經濟增長。令人更加緊迫的是，1996年美國商業部的一份報告中指出，在未來10年間，美國技術勞工短缺的現象還會持續。其中計算機系統分析、計算機科學家和工程師崗位的增幅將超過一倍以上[12]126-127。與此同時，美國參議院司法委員會主席奧倫·哈奇也警告說，多方面的證據顯示：“在全球市場上，技術勞工不足已經成為制約美國企業發展和競爭力的主要障礙。”如果聯邦政府無動于衷，美國的高科技產業將面臨著“真正的危機”[12]1,4-5。社會上的呼吁和國會資深議員的表態，表明國會采取立法行動已勢在必行。

三、移民政策的局限性與改革的困境

正當美國社會各界圍繞如何解決技術勞工短缺問題而議論紛紛的時候，1990年移民法實施后所暴露出的問題及相關機構的改革建議，使移民政策改革問題也成為社會各界爭論的焦點。由于臨時勞工計劃孕育于移民政策之中，并伴隨其變遷而不斷完善，加上移民政策對人才吸引問題重視不足而備受社會各界批評，所以，通過改革移民政策，增加人才吸引限額，就成為當時解決技術勞工短缺的政策選項之一。

追本溯源，在1990年移民法實施后，其中的“就業移民”條款作為引進技術人才的主要渠道，在實踐上卻難如人意。在1993—1998年間，就業移民的人數及其所占年度入境移民的比例從16.26%下降到12%[13]。這不僅沒有達到1990年移民法規定的比例，而且其走勢與美國經濟發展背道而馳。由于移民法中旨在解決美國公民和合法外僑與其外籍雙親、配偶和未成年子女異國分居的家庭團聚限額占總限額的70%以上，入境移民中的低學歷勞工居多，所以，該條款也成為當時美國社會各界的眾矢之的。

當時最先發難的機構，是依據1990年移民法成立的“移民政策改革委員會”。其實，國會決定成立該委員會，目的是要調研1990年移民法實施后所暴露出的問題，然后再由國會對癥下藥，補苴罅漏。但在該委員會向國會提交的報告中，提出了一套全新的移民政策改革方案：(1)將每年入境移民規模削減至55萬，家庭團聚移民從48萬減少至40萬，就業移民從14萬減少到10萬，難民從9萬多減少到5萬，取消多樣性計劃之下的5萬移民限額。(2)大量非熟練勞工入境，“不符合國家利益”，國會應制定終止其入境的立法。(3)鼓勵美國企業雇傭外籍優秀人才。但凡雇傭外籍勞工的企業，應交納一定的管理費，用以資助美國勞工的技術培訓。(4)加強執法，打擊非法入境的移民[14]xii,xxi-xxv,20,24。

由于上述方案只是壓縮了每年各項條款中的限額，沒有在結構上改變原有的輕視人才吸引問題的弊端，因而在面世后，引起了美國社會各界的激烈反應。一些學者痛批移民政策偏袒了一部分美國公民的家庭團聚而犧牲了經濟發展對人才需要的國家利益，因而它已“成為一項無賴政策。”[15]此時的國會也不時地傳來改革的呼聲，認為只有通過吸引更多的技術勞工，美國才能保持其“在經濟、技術和軍事領域的優勢”[8]1。所以，通過改革移民政策，保證技術勞工供給，是“當今美國工業面臨的第一號問題。”[11]3-4

然而，長期困擾美國的非法移民問題此時卻再次泛濫。人們在呼吁加強邊界安全的同時，也要求國會加快立法步伐，限制外來移民享受各種福利。在1986年美國國會頒布了旨在禁止非法入境、赦免境內非法移民的法律之后，到1991年有300多萬人獲得赦免，其中半數以上居住在加州[16]。加州政府認為，由于這些被赦免的非法移民享受了加州政府提供的各種福利保障，引起了加州政府福利支出的增加。為此，加州政府采取了兩項措施，一是狀告聯邦政府，認為它在赦免非法移民后，并沒有對非法移民所在地區予以相應的財政補償；二是在1994年1月舉行公民表決，通過了具有加州憲法性質的“187號”決議，禁止非法移民享受州政府提供的各種社會服務。在此時的美墨邊界，試圖非法入境的外籍人與日俱增。每年因偷越國境而被扣押的外籍人從1991年的119.7萬上升到1997年的153.6萬的高度[17]。此時，美國國內究竟有多少非法移民，無人知曉，但各方的猜測是接近1 000萬人。一些媒體在批評美國政府無所作為的同時，發出了“向非法移民問題開戰”的倡議。美國國會經過激烈的辯論后于1996年規定：(1)禁止非法移民享受美國的各種福利。(2)成立新的調查局，加強對外籍人非法定居和就業的打擊力度。(3)擴大邊境執法隊伍，建立非法入境者信息庫，徹底堵死非法入境的途徑。

在1996年法案生效后，美國國會并未立即著手移民政策的改革問題，而是繼續加強對管理移民事務的聯邦機構進行調整，目的是要徹底解決非法入境的問題。所以，國會經過兩年多的調查和醞釀，在1999年頒布了《移民改組與改進法》，將隸屬于司法部的移民與歸化局一分為二，設立了移民服務局和移民執法局。前者負責簽證、入籍和難民入境的審批問題，后者主要負責邊境巡防、遣返或驅逐境內的非法移民[18]。到此時為止，雖然外籍人非法入境的問題得到一定程度的遏制，但關于美國國內非法移民的去留、吸引人才與家庭團聚條款的關系等問題，依然未拿出萬全之策。由于企業繼續施壓，要求增加技術勞工限額；需要農業勞動力的西部農場主要求以相對寬松的條件，赦免境內非法移民，以墨西哥裔為代表的少數民族反對任何旨在削減家庭團聚限額的主張。凡此種種，都表明任何一項移民法條款的背后，是不同利益集團之間盤根錯節的利益訴求。在國會跌宕起伏的政治交鋒中，因各方固執己見，結果使20世紀90年代中期開始的以增加技術勞工為話題的移民政策改革卻變得遙遙無期了，通過移民政策改革來增加技術勞工供給的政策選項已不復存在。

四、H-1B簽證計劃：美國的最佳選擇

在20世紀90年代，美國國會之所以頻繁調整H-1B簽證計劃，是因為在所有的臨時勞工計劃中，它是最合適的選項。從當時美國的臨時技術勞工計劃看，大部分都有很強的針對性和專項性，應用范圍比較狹窄。例如，北美自貿區勞工計劃、美國與智利和新加坡自貿區勞工計劃和美國與澳大利亞自貿區勞工計劃，都不適用于未與美國達成同類協議的國家。至于“國際文化交流計劃”和注重民族特性的“特別文化計劃”，其入境者不屬于當時美國就業市場急需的人才類型。在剩余的其他計劃中，例如，為外籍勞工提供技術培訓的計劃、據國際條約到美國進行商業和投資活動的計劃、跨國公司的勞工計劃以及宗教職業工作者計劃[1]65，其入境勞工要么是因為官方協議的限制而不能在就業市場上自由流動，要么是計劃本身和勞工技術的局限性而缺乏社會推廣價值。相比之下，唯有H-1B勞工計劃具有廣泛的社會推廣價值：(1)該計劃未設行業限制，其入境勞工可以滿足任何企業的用人需求。(2)在各項勞工計劃中，該計劃是設有限額上限的計劃之一。美國國會這樣做的目的，就是為了保護美國就業市場的有序運作和本土勞工的就業權益。(3)在雇傭方法、程序和具體環節上，該計劃的靈活性程度較高。所以，美國國會在修改H-1B計劃的同時，進一步細化了雇傭環節上的規范性，避免其對美國勞工在工作條件、工資水平和福利等方面產生消極影響。

在更深層的意義上，H-1B簽證計劃在美國就業市場上有著賴以生存的社會基礎。首先，在1973年石油危機引發的經濟危機之后，美國的“臨時勞工就業經歷了爆炸性的增長”。到1995年，美國17歲以上的勞工中，35%是臨時勞工(或短期合同工)[19]259。美國臨時勞工人數的暴漲，源于美國企業生產的技術升級。為應對國際市場的激烈競爭，各地企業加快了生產的智能化進程，結果不僅導致大量傳統就業崗位消失，而且還出現了有的美國學者描述的情景：“先進的信息技術和機械手正在替換工程師、建筑師、經理、會計、律師、甚至醫生過去所承擔的任務。”[20]在這種背景下，數以百萬計的美國勞工，因此而失業或處于就業不足的狀態。為保證生產效益的最大化，不少企業將其勞工隊伍，按照生產崗位及其技術的重要性，分為核心與非核心職員。核心職員掌握著企業生產與管理環節上的核心技術，并在一線生產活動中發揮著不可替代的作用，是“企業的半固定性資產”[21]。他們的職務提升快，流動性強，工資水平高，工作環境好，是企業和工會組織保護的重點對象。而非核心職員則是那些就業不穩定的臨時勞工，其中包括半日工、合同工、自主就業者和外派工等等非全日就業的勞工。

其次，按照美國的法律規定，凡每年雇傭勞工工作時間少于1000小時的企業，可免交養老退休金和醫療保險金。所以，雇傭臨時工，可以為企業節省勞動力交易費、管理費、醫療保險和養老金等福利支出，這些費用占到企業勞動雇傭成本中的30%到40%。也是因為這種原因，全美各地增加雇傭臨時勞工的方式很快流行起來[19]264。按照這種邏輯，雇傭外籍合同勞工，可以為美國企業節省一筆不菲的養老金、醫療保險金和事業救濟金等費用。

再次，隨著就業市場上臨時勞工的增多，一種具有中介性質的“臨時幫助機構”應運而生。它們根據市場需要雇傭臨時工，然后再按照顧客需要派遣勞工履約。它們也向受聘勞工提供一定的技術培訓，發放工資，代繳收入所得稅。許多勞工在受聘中發現，他們可以通過“臨時幫助機構”在工資方面與雇主討價還價，又能在一定程度上保證自己的各種福利權利不受損害。更重要的是，對于用人企業而言，這種就業方式有效地解決了員工不足的企業用人需求。企業在無需雇傭并養活一支龐大的勞動力隊伍的條件下，有效地降低了勞動成本，同時，企業可以在確保勞工技術質量的條件下，根據自身需求增減雇傭人數。因此，臨時勞工被有的美國學者稱為“現代勞動儲備大軍”[19]347，其存在為H-1B勞工計劃的生存和發展提供了肥沃的土壤。

最后，自20世紀90年代起，一些“臨時幫助機構”參與了H-1B勞工計劃的實施與運作。其中最突出的例子是來自印度的H-1B勞工。印度一直是向美國提供技術勞工最多的國家，它在90年代每年向美國輸送的H-1B勞工占總數的50%以上。因為美國較高的工資水平、優越的工作環境以及發達的教育條件，對印度勞工有不可抗拒的誘惑力。對于美國企業而言，印度技術勞工通曉英語，對工資和工作條件不甚挑剔。所以，美國的中介機構委托印度的代理招募勞工。它們以廉價工資與印度技術勞工簽約，然后由美國的委托公司代理申請H-1B簽證。實際上，在進入美國的印度臨時技術勞工中，許多人都有曾在印度的美資公司就業的經歷。還有一些美國公司通過轉包合同的方式，將數據庫建設、客服信息、電信營銷和網上銀行與金融信貸管理等方面的開發業務，委托給印度的公司。所以，許多印度技術勞工在赴美上崗前，已掌握了豐富的工作經驗和嫻熟的專業技術[22]。更重要的是，美國企業在雇傭H-1B勞工過程中的經驗，為美國政府擴大H-1B計劃奠定了堅實的基礎。

綜上所述，90年代美國經濟發展、移民政策改革的失敗以及美國就業市場運作機制等多種因素，推動美國政府擴大臨時技術勞工規模，有效地緩解了美國國內技術人才不足的矛盾。更重要的是，臨時勞工作為一種人力資源的開發和利用方式，反映了其作為經濟全球化發展中的一個重要層面，具有不可替代性的作用。

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An Analysis of Rapid Increase in Temporary Professional Workers in the U.S. in the 1990s

XU Hong-yan，LIANG Mao-xin

(Institute of American Studies，Northeast Normal University，Changchun 130024，China)

During the 1990s，U.S. government frequently enacted legislations to increase temporary professional workers and their numbers surpassed that of immigrants every year since 2000.These changes were due to rapid development in information technology which resulted in serious shortage of professional workers. Immigration reform，as one of the initiatives，ended up in failure because of differences among each interest group. The limitation of various temporary programs，rise of temporary employment in the U.S. labor market and the practices of H-1B for decades，all worked together to make the H-1B become the only choice for policy reform.

the United States；Information Technology；Immigration；Temporary Professional Workers

2014-12-24

中央高校基本科研業務費專項資金資助課題。

徐紅彥(1980-)，女，吉林長春人，東北師范大學美國研究所博士研究生；梁茂信(1959-)，男，陜西合陽人，東北師范大學美國研究所教授，歷史學博士。

K712.6

A

1001-6201(2015)04-0106-06

[責任編輯：王亞范]

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.04.019