新城鎮化、“單獨二孩”政策與學校布局調整新走向

劉 善 槐

(教育部人文社會科學重點研究基地東北師范大學農村教育研究所，吉林 長春 130024)

新城鎮化、“單獨二孩”政策與學校布局調整新走向

劉 善 槐

(教育部人文社會科學重點研究基地東北師范大學農村教育研究所，吉林 長春 130024)

我國當前的人口變動趨勢給教育帶來了新挑戰：新城鎮化使農村學齡人口“過疏”而城鎮學齡人口“過密”，“單獨二孩”政策使城鎮地區戶籍學齡人口具有穩定的增長預期，新增學齡人口對教育資源有新的需求。這促使學校布局調整的重心發生轉移，焦點地區將由偏遠農村地區逐漸過渡到大中型城市，教育階段將由義務教育延伸至學前和高中教育階段，基本方式將由撤并逐漸轉變為新建和改擴建。為此，應科學預測學齡人口數量和分布的變化趨勢，提前做好學校布局規劃并支持規范民辦教育發展。

新城鎮化；“單獨二孩”政策；學校布局調整

人口的自然變動、遷移變動和結構變動對教育具有直接的影響，正確認識人口發展的現狀和趨勢是教育科學決策的基礎和前提[1]。學齡人口的空間分布是學校布局最為核心的影響因素，而學齡人口的空間分布由兩個變量共同決定：一是生育率的自然變化；二是人口的遷移方向。農村學校布局調整是在農村學齡人口下降和農村人口外流兩個外因驅動下主動或被動開展的，經過十多年的探索、反思和改進，已經逐步走向科學化、民主化和規范化，而城鎮地區的學校布局調整才剛剛開始。在新城鎮化的大背景下，城鎮教育資源需要承受外來學齡人口不斷增加和“單獨二孩”政策實施后出生率逐漸提升的雙重挑戰。由于人口的變化方向不同，城鎮學校布局的調整模式、標準和方法與農村地區必然會有本質的區別。因此，研究在學齡人口不斷增加和聚集的情況下如何進行學校布局調整是新城鎮化需要直面的新課題。

一、新城鎮化背景下的人口變動趨勢對教育帶來的新挑戰

在新城鎮化的大背景下，人口的遷移速度和規模空前，而在逐漸寬松的戶籍和生育政策下，城鎮的戶籍人口也有增加的趨勢，人口增加和聚集的變動特征使城鎮學校系統特別是大型城市的學校系統面臨前所未有的挑戰。

第一，新城鎮化使農村學齡人口“過疏”而城鎮學齡人口“過密”，城鎮需不斷增加公辦教育資源。在城鎮化的過程中，社會的生產中心、文化中心和生活中心日益集中在城市，導致大量農村人口流動到城市，從而出現“城市過密”和“農村過疏”問題[2]。農村學齡人口的過疏化使農村地區涌現了大量小規模學校。在當前的教育投入制度下，辦學效益隨著學校規模的變小而遞減，為了提升規模效益，全國農村地區開展了以撤并為主的學校布局調整，農村義務教育學校急劇減少。我國農村地區的學校布局調整取得了一定的成效，提升了教育資源的利用效率，但也產生了一系列的問題，主要體現為：部分群體利益受損，學生的身心健康、農民的經濟利益以及教師的個人權益未能得到保障；布局調整的風險逐漸顯現，某些地方安全事故頻發，輟學率有所反彈，群體沖突現象有所顯現等[3]。2012年，國務院辦公廳發布了《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》，農村學校布局調整開始逐漸走向科學化、民主化和規范化，農村地區“一刀切”式的、以節約辦學成本為目的的學校布局調整得以終止。與之同時，農村流出的學齡人口不斷涌入城市。2003年，《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》提出“堅持以流入地政府管理為主、以公辦中小學為主，保障進城務工人員就業農民子女接受義務教育”，該政策明確了流入地政府的責任，保障了隨遷子女在流入地的就學權益。隨著該政策的逐漸落實，隨遷子女的數量逐年遞增，據全國中小學生學籍管理系統的實時統計數據，到2014年7月，全國義務教育階段的隨遷子女已經達到1 991.57萬人，這也就意味著在城市5個義務教育階段學生中有1.5個是隨遷子女。這給城市教育帶來了巨大的壓力，包括教育財政、師資配備、校舍和教學用地等方面的壓力。許多城市在早期學校建設規劃中并未把隨遷子女納入其中，最終導致沒有地方新建校舍，城市中心區的學校只能不斷擴大學校規模和班級規模，有的學校在擴容的要求下只能把原有的功能室改為教室，我們的調查發現，有些幼兒園班級規模已經突破40人，小學班級規模已經突破50人。為了能夠容納足夠多的隨遷子女，城市不得不在城鄉結合區大量興建學校。面對不斷增加的隨遷子女，如何調配城市教育資源使“兩為主”政策得以落實是城市需要直面的問題。

第二，“單獨二孩”政策使城鎮地區學齡人口具有穩定的增長預期，新增戶籍學齡人口對優質教育資源有新的需求。2013年11月15日，十八屆三中全會提出“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”，“單獨二孩”政策開始進入實施階段，全國大部分省份在2014年初已制定出具體政策或給出具體的時間表，浙江省成為首個實施“單獨二孩”政策的省份。這也就意味著城鎮學齡人口有新的增量。研究結果表明，全國一孩育齡婦女有2 051萬，符合新政策可能生育的育齡婦女在1 411萬左右，超過一半為非農業戶口[4]。翟振武根據國家衛計委前期開展的調研情況測算，“單獨二孩”政策實施后將影響1 500萬至2 000萬個家庭，這些已育第一個孩子的夫婦，大約有60%愿意生育第二個孩子，第一年將新增100萬人，第二年新增200萬，第三年新增300萬，第四、五年后將出現生育堆積釋放期，形成一個生育高峰，新增兒童達到1 000萬左右[5]。這些新生兒3年后要上幼兒園，6年后要上小學，目前城鎮各學區內幼兒和基礎教育容量能否滿足新增學齡兒童的就學需求成為教育部門面對的首要問題。如果在某一階段出現“扎堆出生”，在某些區域出現聚集效應，那么新生兒童對城市的教育容量特別是優質教育資源容量將帶來前所未有的挑戰。與隨遷子女分布于城中村和城郊不同的是，戶籍學齡兒童大多數分布于城市中心區，按照就近入學的原則，所在學區必須為其提供學位。我國城市區域內幼兒和基礎教育資源分布不均衡，優質教育資源嚴重不足并且只分布于某些區域。而對于滿足二孩政策的育齡婦女而言，小孩出生后能否接受到優質的教育是其選擇是否生第二胎的重要參考因素，這也就意味著在其他條件相同的情況下，優質教育資源集中的區域其生育意愿要高于教育資源薄弱區域。因此，“單獨二孩”政策后新增的學齡人口將對城市優質教育資源產生壓力，如何擴大和布局優質教育資源，是城鎮特別是大中型城市必須面對的嚴峻問題。

二、當前我國學校布局調整正在逐步轉向

隨著新城鎮化的進一步推進，我國學齡人口的分布在不斷發生變化，為了使教育資源的布局與學齡人口的分布相一致，學校布局調整的焦點地區、涉及的教育階段和調整方式必然要發生轉變。

第一，學校布局調整的焦點地區將由偏遠農村地區逐漸過渡到大中型城市。近十年來，中國農村經歷了歷史上力度最大的學校布局調整，城鎮化發展為其提供了戰略預期[6]。在人口的出口端，隨著農村勞動力的逐漸轉移，學齡人口不斷自然減少，學校數量已壓縮到一定程度，而國家關于農村學校布局調整的政策也在逐步完善，最終使農村學校布局調整的步伐放緩。在人口的入口端，由于能夠提供更多的就業機會和更高的勞動報酬，大中城市有大量勞動力不斷涌入，而隨著這些勞動力的常住化，越來越多的“二代移民”跟隨父母來到城市，也有一部分在城市出生，逐漸增多的外來生源正挑戰著城市教育承載力的極限。2014年3月16日出臺的《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》提出要實施差別化落戶政策，全面放開建制鎮和小城市落戶政策，有序放開城區人口50萬—100萬的城市落戶限制，合理放開城區人口100萬—300萬的大城市落戶限制，合理確定城區人口300萬—500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模。但落戶政策對人口的流動趨勢僅有部分影響，勞動人口的流動具有很大的不確定性，只要城市能夠提供就業機會，有部分農村勞動力即使未能落戶城市也會選擇在城市工作和生活，也有部分農民因其子女在城市能夠接受到比農村更高質量的義務教育而選擇到城市生活，從而使隨遷子女的規模難于控制。由于農村一直以來實施的是較為寬松的人口政策，并且農村某些地區超生現象也較為嚴重，滿足“單獨二孩”政策育齡婦女的數量占農村育齡婦女總數的比例不大。因此，“單獨二孩”政策對農村生育率的影響并不大。而“單獨二孩”政策影響的最大群體是公職人員，公職人員主要分布在城市，城市中容易出現“扎堆出生”的問題。為了保證學齡人口的就學和升學，城市必須要進行大規模的布局調整，學校布局調整的重心由農村逐漸轉移到城鎮。

第二，學校布局調整的教育階段將由義務教育延伸至學前和高中教育階段。在農村地區，學校布局調整關注的教育階段是小學和初中。農村的公辦園數量原本就不足，大量的兒童只能到家庭小作坊式的幼兒園就讀，其核心問題是如何擴大公辦園的數量和保證民辦園的教育質量，而并不涉及學校布局調整問題。我國各縣城通常會有1到3所普通高中，農村學生通常到縣城上高中，而高中生年齡較大，自理能力較強，通常會選擇住宿，交通距離對其上學的影響較弱，農村學校布局調整也未涉及。城市中的學校布局調整涉及從學前教育到高中教育各個環節。學齡人口的上升首先受到沖擊就是學前教育，在許多老城區，幼兒園位于各種高樓大廈中間，很難有空間擴展，而在許多新城區，有一些新開發的樓盤和住宅性建筑并未配套或配足相應的教育用地，最終均難于滿足新增學齡人口的入學需要，如何對幼兒園進行空間布局是城市面臨的首要問題。隨著學齡人口年齡的增長，學校布局的問題逐漸延伸至義務教育和高中教育階段。2012年8月30日，國務院辦公廳轉發了教育部等部門《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》，文件要求各地因地制宜制定隨遷子女升學考試具體政策，多地積極響應，相繼出臺具體的異地高考方案以及相應的異地中考方案，這也就意味著滿足條件的隨遷子女能夠和當地學生一起參加普通高中的升學選拔。基于保證學生義務教育后的高中升學率不降低的要求，城市必須為達到升學條件的隨遷子女提供進入普通高中的機會，這需要城市興建大量的普通高中，而建多少高中，建什么樣的高中，在哪里建高中均是學校布局的核心問題。

第三，學校布局調整的基本方式將由撤并逐漸轉變為新建和改擴建。農村地區和城鎮地區所面對的學校布局調整的問題形態不同，農村地區面對是教育資源總量有限與學校布點過于分散之間的矛盾，而城鎮地區面對是城市教育資源承載力有限與學齡人口總量增速過快、分布過于集中之間的矛盾。為了應對這些矛盾，農村地區和城鎮地區所采用的學校布局調整方式也是不同的。農村地區以學校撤并和部分撤并為主，這種方式對學生最為直接的影響是上學距離增加，為了解決由學校撤并衍生出來的問題，農村地區興建了大量的寄宿制學校。而基于規避校車風險帶來的安全責任的考慮，僅有很少一部分地區使用了校車。而對城鎮而言，布局調整的方向較為明確，新建和改擴建是其必然的選擇。有些地方現有容量已超標嚴重，公辦城市學校為了擴容，把學校的功能室全部改成教室，運動場等學生活動空間也全部建成教學樓。由于城市中心區土地資源非常有限，有些地方在城郊興建大量學校，由于城市交通較為便利，學校可以利用校車把城區的學生接送到郊區上學。

三、對策建議

學校布局調整是一項公共價值的選擇過程[7]。與農村地區的學校布局調整一樣，城鎮的學校布局調整決策也需要面對公共決策共性的問題，應兼顧工具理性與價值理性，決策的過程應有科學化、民主化和道義化多重價值觀照，以科學理性的方式來實現布局調整的效用最優，以滿意度最大化的方式來實現程序民主，以底線公平的方式來保護弱勢群體的教育權益。學校布局調整要符合規律之理、價值之理和現實之理[8]。面對新城鎮化及新的人口政策帶來的學齡人口的變動，為了避免學齡人口增加后隨遷子女在公辦學校就讀的比例下降以及總體教育質量的下降，各部門應加強協作，提前布局規劃，不斷推進城鎮內部的教育均衡化發展，繼續擴大城鎮優質教育資源的覆蓋面，全面提升城鎮學校的教育質量，共同保證新增學齡人口的就學升學需求。

第一，建立學齡兒童變化的動態數據采集系統，科學預測學齡人口數量和分布的變化趨勢。各地“單獨二孩”政策實施后新增學齡人口的總量受兩個變量的影響：一是滿足該政策的育齡婦女總量，這取決于地方的人口基數和此前生育政策的落實情況；二是育齡婦女的生育意愿，這受育齡婦女家庭經濟條件，在當地撫養孩子的成本，看管孩子的時間、精力，孩子出生后的教育成本和家庭的生育觀念等因素的影響，由于各地的生育觀念有差別，生育意愿會體現出區域性差異。各地應通過全面調查掌握區域內生育意愿的基本參數，而由于影響生育意愿的因素會隨時間發生變化，個體的生育意愿也會隨之變化，因此需要建立調查的動態跟蹤系統，定期收集數據，實時監測育齡婦女生育意愿和新增戶籍學齡人口的變化狀況。城市學齡人口變化的另一個影響因素是外來隨遷子女的遷入狀況，各地外來隨遷子女的數量已遠超本地新增的學齡兒童，因此，流入地政府應該加強與流出地政府開展合作，利用學齡人口監測系統對隨遷子女學籍變動狀況實行實時登記，跟蹤隨遷子女的流向，利用科學的統計模型預測其分布形態的變化趨勢。同時，流入地政府也應該對隨遷子女進行有序引導，避免其頻繁流動帶來的教育資源的浪費，把不可控性因素降到最低。各城市利用縱向動態數據，可以獲得新增學齡人口數量的連續變化曲線和值域區間、人口的聚集特征和聚集趨勢，由此能夠分析當前學校布局與未來人口對學校規模、數量、地理分布需求之間的差距，為進一步布局規劃提供數據支持。

第二，提前做好學校布局規劃，為新增學齡人口預留足額的學位。學校布局調整本質上是一個多目標動態規劃問題，規劃的目標是學校數量、規模、位置及教育資源配置能夠滿足學齡人口分布；影響的因素是學齡人口的總量、空間分布及其變化趨勢；約束的條件是可利用的教育經費總量有限，所有中小學的覆蓋面積總和應等于或大于此區域的面積，以及學校周圍應有適宜的自然環境和人文環境等。城市學校布局調整面臨的首要問題是城市中是否有足夠的教育用地。目前土地資源已經逐漸成為城市中的稀缺資源，而隨著拆遷成本的上升，為了建多所學校進行大面積的拆遷以重新規劃通常是地方財政難于承受的。因此，政府應提前規劃并嚴格監管，要求新開發的樓盤配套足夠的教育用地。城市學校布局調整面臨的關鍵問題是師資配置，由于合格教師的培養需要一個時間周期，并且如果擴大師范生的培養規模，師范院校也需要增加師資、辦學條件等教育資源。因此，流入地政府應提前與一些師范學校溝通，及時把自己的教師需求狀況反饋給這些學校，避免需要降低標準來配足教師。城市學校布局調整面臨的核心矛盾是隨著學校數量的增加和質量的提升，外來隨遷子女越來越多，城市能夠提供的學位總是少于隨遷子女的需求。以廣州市天河區為例，我們的調查顯示，2013年進城務工人員隨遷子女59 276人，如果全部進入公辦學校，按每校1 000人測算，至少需要新建學校59所，用于預征地、基本建設和教師工資等費用需要380億左右，而全區可支配財政收入僅有五六十億元。因此，城市也應該根據自身的承載能力來設定恰當的入學門檻，適當控制學齡人口的規模，既能夠保證當地常住人口子女的就學需求且保證教育質量不下降，也能夠避免因區域間、城鄉間累積的教育差距太大而使大量的學生選擇教育移民從而對城市教育系統帶來的沖擊。

第三，支持規范民辦教育發展，擴大新增學齡人口就學的選擇空間。受限于城市經費和土地等公共教育資源的有限性，引進社會資源辦教育以保證新增學齡人口的就學需要不失為一種很好的選擇。與公辦學校相比，民辦學校在招生、教師招聘和管理制度等方面具有公辦學校無法比擬的靈活性。我們對廣東省的某些城市的調查發現，民辦學校已經撐起了義務教育的“半邊天”，廣州天河區127所義務教育學校中有47所是民辦學校，東莞市488所義務教育學校中有235所是民辦學校，深圳市370所義務教育學校中有240所是民辦學校。在城市中民辦學校通常有兩種類型：一類辦學條件好、收費高，這類學校以招收本地和外地家庭經濟條件較好的學生為主，其教育質量通常要高于普通公辦學校；另一類辦學條件較差、收費較低，以招收外來務工人員隨遷子女為主，教育質量要低于城市普通公辦學校。城市中的民辦學校在發展過程中也存在一些問題，政府對某些學校收費管控過死而政府經費支持力度又較小，使民辦學校沒有盈利的空間，只能采用不斷降低成本的運行方式辦學，最終導致教育質量的下降。此外，政府對民辦學校的教育質量監控缺位，使某些民辦學校為了追求經濟效益而不斷地降低成本，讓學生的教育利益受損。為了使民辦教育健康發展，首先，政府可采用購買學位、專項經費支持、辦學獎勵等多種方式加強與民辦學校合作，這樣的話既節約了政府的辦學成本，降低了學生的學費，保證民辦學校的教育質量，還提升了民辦學校的辦學積極性。其次，政府應根據民辦學校的辦學成本合理確定其收費標準，既保證社會資本的收益率，又能使其收費在學生的可承受范圍之內。再次，教育部門應該加強對民辦學校監管，對所有民辦學校進行標準化評估，對投入水平、辦學條件、師資和管理等方面進行規范，對教育質量進行跟蹤監測，使民辦學校能夠健康發展。

最后，教育部門應建立隨遷子女民辦校的淘汰機制。為了避免民辦校過度追求經濟收益而忽視教育質量，教育部門應在特定周期內根據其硬件設施和師資配置狀況、管理水平和學生的學業成績等對學校的辦學水平進行全面客觀的測評。若學校的硬件設施不達標，應督促其在特定期限內增加投入進行整改；若學校的師資水平不達標，應監督其制定吻合市場規律的教師待遇標準以提升教師崗位的吸引力，提高應聘教師的學歷水平和教學能力并保證每個教師具備資格，解聘不合格教師；若學生的學業成績不達標，應幫助學校對學生的基礎知識水平、課程體系、課堂教學等方面進行全面的診斷分析，使學校能夠進行有針對性地改革和提升。同時，教育部門應為民辦校的發展提供教育資源上的幫助，可讓其共享城市公辦學校的辦學和管理經驗，指導其制定學校發展規劃，為教師提供與公辦學校教師一致的培訓機會和網絡課程資源。對于經歷一個評估周期后仍不達標的學校，教育部門應終止其辦學資格。

[1] 石人炳.人口變動對教育的影響[M].北京：中國經濟出版社，2005：253.

[2] 田毅鵬，韓丹.城市化與“村落終結”[J].吉林大學社會科學學報，2011(2)：11.

[3] 劉善槐.我國農村地區學校撤并的問題與對策研究——基于東中西六地的調查分析[J].湖南師范大學教育科學學報，2011(5)：53.

[4] 張麗萍，王廣州.“單獨二孩”政策目標人群及相關問題分析[J].社會學研究，2014(1)：25.

[5] 常晶.“單獨二孩”放開，教育壓力山大[N].中國教育報，2014-04-10(5).

[6] 鄔志輝，史寧中.農村學校布局調整的十年走勢與政策議題[J].教育研究，2011(7)：22-23.

[7] 劉善槐.科學化·民主化·道義化——論農村學校布局調整決策模型的三重向度[J].教育研究，2012(9)：91-94.

[8] 楊清溪，王燕敏.基礎教育學校布局調整的合理性審視[J].東北師大學報：哲學社會科學版，2014(6)：196-197.

New Urbanization，Selective Two-child Policy and New Trends of School Layout and Adjustment

LIU Shan-huai

(Institute of Rural Education，Northeast Normal University，Changchun 130024，China)

The current population trend is bringing new challenges to education： The new urbanization of the rural school-age population is too dense and the urban school-age population is too close，selective two-child policy makes school-age population expect to have steady growth in urban areas，new-age population has a new demand for educational resources. This prompted center of gravity of school layout and adjustment shift： focus areas gradual transited from remote rural areas to large and medium sized cities，education stages extended from compulsory education stage to pre-school and high-school education stage，basic way change from merging school gradually into building，renovating or expanding school. So we should predict the trends and distribution of the school-age population scientifically，do the school layout plan ahead，support and regulate private education.

New Urbanization；Selective Two-child Policy；School Layout and Adjustment

2014-07-11

國家社會科學基金青年項目(14CSH067)。

劉善槐(1981-)，男，江西南康人，教育部人文社會科學重點研究基地東北師范大學農村教育研究所副教授，博士。

G40

A

1001-6201(2015)04-0187-05

[責任編輯：何宏儉]

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.04.035