做好征地補償和移民安置工作的思考
——貫徹《移民安置條例》問題探討

米雪燕

(新疆伊犁河流域開發建設管理局，烏魯木齊 830000)

做好征地補償和移民安置工作的思考
——貫徹《移民安置條例》問題探討

米雪燕

決策思考

(新疆伊犁河流域開發建設管理局，烏魯木齊 830000)

結合某大型水利工程征地移民工作實施，從設計、前期審批等角度，分析了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》存在的問題，著重闡述了設計深度不匹配、安置區調劑土地、政策的時限性等問題，并提出了工作體會和建議，為進一步補充和完善相應的規程規范及相關的實施細則提供參考。

水利水電工程；征地補償；移民安置；思考

0 引 言

新疆某水利工程淹沒影響人口11 466人,耕地2 542.37hm2,草地1 232.53hm2,拆遷各類房屋196 189m2及其他專業設施。受水庫淹沒影響的區域主要為多民族聚居的山區谷地，他們來自不同的民族。這些民族的分布具備了這樣一個特點：小集中、大雜居，農業人口與牧業人口的從業方式比較接近，農業人口即從事種植生產，也從事畜牧業養殖生產，畜牧業養殖生產有便利空間，場地，條件。牧業人口中，種植業收入占相當比重。

該工程水庫淹沒影響補償費中土地補償費和安置補助費補償標準國家按照5倍標準批準，特別是國家《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(以下簡稱“471號令”)的頒布實施，提高了耕地補償補助標準。

筆者結合471號令的實施和新疆移民安置工作實踐,從項目業主單位角度,提出了新疆移民安置工作中遇到的實際問題,以使征地移民設計工作者對國家移民政策法規及其規范實施效果等進一步思考,促使有關部門健全和完善相應的移民安置規范規程以及相關實施細則,更好地做好移民安置工作,實現工程與移民并重,可持續發展。

1 貫徹執行471號令的必要性

主要有以下6點：

1)移民工作的管理體制得以明確，安置工作有了一定的法律地位。

2)無論是土地補償費用，還是安置補助費用的標準，都在得以提高。

3)移民安置工作的具體流程和實施方式都得以規范。

4)后期的扶持政策或制度得到進一步完善。

5)工作的監管力度大大加強。

6)促進了國家水利、水電事業的發展[1]。

2 在貫徹執行中遇到的實際問題

2.1 征地移民規劃設計與主體樞紐其他設計深度不匹配

移民的安置規劃是移民工作開展之前的一個重要環節，涉及的內容：

1)移民的搬遷。

2)移民的安置。

3)費用的兌付，它關系到移民的生產、生活和有關地區國民經濟的恢復和發展以及社會穩定。

從471號令第十條第二款的規定中，我們可以了解到大中型水利水電工程的移民安置規劃工作的具體流程：首先，編制的規劃草案需根據實際的審批權限，報送省、直轄市、自治區，乃至國務院的移民機構，在審核通過之后，由項目的主管部門或相關負責人報送審批或核準部門。工程施工前的移民安置工作就要依據此規劃開展，投資按此來控制。但按照DL/T5064-2007《水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》，在項目可行性研究完成之后，先進行初步設計的優化工作，伴隨出現用地范圍的增加或減少，從而導致實物指標、移民安置規劃、補償費用概算等規劃設計成果的調整，從而引發一系列問題，如：

1)移民的身份須重新認定。

2)征用的土地須重新劃分等，直接導致政府工作量和難度的加大，也導致項目業主在義務履行過程中對設計進行必要的調整。從中可以看出，在項目的可行性研究過程中，移民征地的專業規劃與主體樞紐相關專業的規劃化設計之間，難以做到高度配合。

2.2 關于移民工作與區域協調發展問題

471號令第27條規定，在大中型水利水電工程開始之前，項目法人要完成以下任務：

1)必須根據移民安置規劃的具體內容，與移民區、安置區有關的省、直轄市或自治區，乃至市、縣級人民政府簽訂相關協議。

2)與移民區、安置區有關的省、直轄市、自治區，乃至市、縣人民政府應與下一級有移民或安置任務的政府簽訂相關協議。移民安置協議到底是跟省一級簽訂還是和縣(市)一級簽訂沒有具體明確。新疆以往的操作模式是工程在哪個地區就同哪一級地方政府簽訂協議，例如在伊犁州范圍的項目一律同伊犁州人民政府簽訂移民補償協議，在實際的操作中會遇到地方政府利用移民安置綁架工程建設，搭便車搞超規模、超標準的基礎設施，將移民脫貧致富的地方經濟發展的責任轉嫁給項目業主，造成項目推進進度慢，省級監督力度不足等現象。同時，在新疆兵地分家，兵團自行負責其轄區范圍內的一切事務，在伊犁州范圍內工程涉及兵團的征地移民工作伊犁州政府插不上手，在遇到兵地糾紛時，缺少上層監督管理單位對地方和兵團利益的協調。

2.3 對于農村集體土地調劑(流轉)的標準缺失

在DL/T5064—2007《水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》中明確指出，移民得以安置之后，它們必須具備與當地居民基本相當的農業生產資料(如土地等)。

為了使移民的生活有所保障，甚至遠遠超過原來的生活水平，在移民安置點選擇的時候往往會有以下考慮：

1)自然環境是否優越，是否具有豐富的可開發土地資源。

2)交通條件是否優良。

3)耕園地資源是否充足等。

考慮到以上條件的安置點，移民們往往都會欣然接受。

但這一過程中，容易引發工程區與安置區征收耕地價格之間的矛盾[2]。需要注意的是，在生產的安置規劃過程中提到的土地調劑，只是一種簡單的經營權轉換，而不屬于土地征收的范圍。從471號令中可以看出，它在征收耕地方面有了一定的標準，具體為：耕地補償補助費用=前3年產值×16倍。據調查資料顯示，漫天要價者畢竟在少數，大多居民都會結合類似項目的相關標準及務農收入、補貼等來確定一個心理價位，它要高于建設地區的補償、補助標準。

2.4 新疆農牧結合和生產格局造成移民牧業收入損失

受新疆水利樞紐工程淹沒影響的區域主要為多民族聚居的山區谷地，除了農民之外，還有牧民。受影響的農、牧業生產方式之間，并不存在明顯的差異。

對農業人口而言，大力發展種植業固然重要，但同時也會發展畜牧業。在他們的收入中，畜牧養殖業所占的比例也不低，達到40%～50%；至于牧業人口，他們除了畜牧業外，也注重種植業的發展，在他們的收入中，種植業同樣占據了一定的比例。隨草而居的生活方式，讓牧民們習慣了草場，對季節變化的感應能力也要比普通人高許多[3]。

水庫淹沒給牧民帶來的影響，往往只是部分飼料或某季草場被毀，至于范圍之外的其他季節草場則不受影響。正因如此，要實現異地外遷的安置難度較大。

此外，缺少固定的草場，導致對牧民的依賴程度過高；沒有相應的草場補償費。因此，在安置農業移民過程中，牧業生產資料絲毫無存，他們的牲畜將無法合理安置。

再者，移民搬遷的過程其實是生產格局發生轉變的過程，在這一過程中勢必導致許多產業鏈的斷裂。所以，移民的收入結構往往會存在很大的缺失，導致異地安置的難度進一步加大[4]。

2.5 耕地補償標準低于地方補償標準

依據471號令，永久征收耕地的土地補償費和安置補助費倍數之和為16倍，新疆維吾爾自治區2011年頒布的《關于公布實施自治區征地統一年產值標準的通知》(新國土資發[2011]19號)，征地補償倍數一律執行年產值的25倍，國家投資的項目審查依據按照471號令即16倍執行，確實存在國家水利工程征地補償和自治區征地補償政策不一致的情況，不利于工程實施和征地移民社會穩定,造成補償標準執行難的被動局面。

3 完善471號令，做好征地補償和移民安置工作的建議

3.1 盡快結合各地實際，出臺實施細則

水利水電工程建設征地移民安置工作具有以下5個特點：

1)政策性相對較強。

2)所涉及的范圍相對較廣。

3)內在的關系并不簡單。

4)所造成的影響巨大而深遠。

5)具備較高的系統性，但在471號令及相關規定中并未將實際的工作盡量細化，導致許多工作缺乏一定的可操作性，因此影響相關方的認識。對此，我們必須盡早出臺471號令的相關細則，最終為水利水電的建設事業朝著健康的方向發展[5]。

3.2 提高設計人員認識和設計水平

作為移民安置規劃工作的一個重要前提，對建設征地處理范圍的明確不僅重要而且很有必要，其調整過程必將影響到以下工作：

1)補償費用的概算。

2)移民安置規劃。

3)實物指標的調整，其重要性可見一斑。正因如此，在施工用地范圍的調整過程中應慎之又慎。471號令出臺后，對設計人員提出了更高要求，在可研階段加深與用地范圍相關的設計深度[6]。

3.3 結合471號令，結合地方實際，制定符合地方發展的移民安置管理辦法

新疆省級移民管理部門啟動水利水電工程移民安置協議工作以來，打破了以往的操作模式，加強了自治區級監督管理力度，明顯感覺到從上至下推動移民安置工作的成效顯著，能有效協調兵地矛盾，切實保證移民合法權益，地方移民干部工作主動性增強，有效權衡利益關系，達到水庫移民工作和區域發展“雙贏”。

3.4 補償標準不能一刀切，應結合地方實際

在現有條件下，新建工程建設征地補償標準，既要執行471號令的規定，又要針對土地補償費和安置補助費不能使移民保持原有生活水平而需提高補償標準的實際，根據各地人民政府公布的統一年產值和片區綜合地價來合理確定征地補償費用，建議通過增列其他費用等方式妥善處理該部分投資。

3.5 移民收入損失應進行量化補償

水庫淹沒造成的損失，不僅表現在基本實物方面，還包括移民收入，在處理過程中，都應得到補償。需要支撐文件和實施方案和指導意見，作為設計單位編制移民安置規劃報告時，納入此部分投資的依據，使移民得到的補償更趨公平、公證、合理。

4 結 論

移民安置確實是一項復雜而龐大的工程，涉及到政府和被征遷個人兩個主體，同時涉及到保障工程實施的相關政策、移民安置的相關措施、補償等；作為管理者的政府是移民工程順利實施的關鍵主體，應完善更加具有可操作性的工程移民管理辦法，努力協調好各方面關系，探索出移民“因地制宜、以民為本”的新思路，保障移民的生活、生產，從而推動工程區經濟社會協調發展。

[1]施國慶.非自愿移民: 沖突與和諧[J].江蘇社會科學，2005(05)：23-26.

[2]孫緒民，周森林.論我國失地農民的可持續生計[J].理論探討，2007(05)：96-98.

[3]朱東愷,施國慶，潘玉巧.我國水利水電工程移民利益補償機制改革思路及建議[J].中國軟科學，2006(01)：33-39.

[4]陳阿江.非自愿移民的自愿安置—市場經濟條件下中國農村水庫移民安置策略研究[J].學海，2006(01)：109-116.

[5]朱東愷，施國慶，張 彬.水利水電工程移民問題的經濟學研究現狀與展望[J].中國軟科學，2005(03)：60-65.

[6]施國慶,鄭瑞強,毛春梅.評析《大中型水利水電工程建設征地補償與移民安置條例》[J].水利經濟,2007(04):77-79,86.

1007-7596(2015)01-0184-03

2014-11-21

米雪燕(1982-)，女，回族，新疆昌吉人，工程師，從事大中型水利水電工程征地移民工作。

D

B