國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策的缺陷及改進(jìn)措施——以武陵山片區(qū)(湖南)部分縣市區(qū)為例

何偉軍，秦 弢，安 敏

（三峽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 宜昌 443600）

一、背景

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是指國(guó)家劃定的需要重點(diǎn)保護(hù)和限制開發(fā)的區(qū)域，這一區(qū)域關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展、西部地區(qū)與其他地區(qū)的平衡發(fā)展，并且還關(guān)系到國(guó)家與地方的生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定。生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付作為中央對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)唯一的具有直接性、持續(xù)性、集中性的資金補(bǔ)助，自實(shí)施以來(lái)中央日益重視且補(bǔ)償力度逐年加強(qiáng)（2011到2014四年間，中央財(cái)政累計(jì)下?lián)車?guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金共計(jì)1573億元，每年分別為300億、370億、423億、480億）。生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)作出了貢獻(xiàn)，也在一定程度上彌補(bǔ)了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政能力的不足。[1](p58-64)目前，全國(guó)共有451個(gè)縣市區(qū)享受國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。

但作為一項(xiàng)十分重要但實(shí)施較晚的國(guó)家層面的政策，其在實(shí)施過(guò)程中必然存在許多問(wèn)題，本課題通過(guò)結(jié)合實(shí)地調(diào)研分析找出這一政策實(shí)施存在的一些問(wèn)題，并對(duì)這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的建議和對(duì)策。

二、研究對(duì)象

武陵山區(qū)生態(tài)功能區(qū)是國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的重要組成部分。武陵山區(qū)位于長(zhǎng)江中上游，地方生態(tài)環(huán)境良好，同時(shí)也是長(zhǎng)江流域重要生態(tài)安全屏障。此次調(diào)研的武陵山片區(qū)（湖南）中共有14個(gè)縣市區(qū)被納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，其中包括常德市的1縣，張家界市的2縣2區(qū)，懷化市的2縣和湘西土家族苗族自治州的7縣（市、區(qū)）。本次調(diào)研以調(diào)查每個(gè)縣（市、區(qū)）的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付狀況為突破口，全面了解各縣的情況，獲得相關(guān)數(shù)據(jù)資料。同時(shí)根據(jù)實(shí)際情況選擇了部分具有代表性的縣（市、區(qū)）進(jìn)行了深入重點(diǎn)走訪與調(diào)研。

在調(diào)研過(guò)程中，調(diào)研組做了“關(guān)于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的調(diào)查問(wèn)卷”，并獲取了部分縣市區(qū)的“國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核指標(biāo)匯總表”，結(jié)合各縣區(qū)的統(tǒng)計(jì)公報(bào)以及各縣區(qū)“關(guān)于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作的匯報(bào)”，使筆者對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策的實(shí)施狀況有了更深入的認(rèn)識(shí)，并發(fā)現(xiàn)該政策實(shí)施過(guò)程中存在的一些缺陷。

此次調(diào)研，共發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷113份，剔除空白問(wèn)卷9份和不完整問(wèn)卷4份，回收有效問(wèn)卷為100份。調(diào)查對(duì)象主要為各縣市區(qū)相關(guān)政府職能部門工作人員；并在各縣市區(qū)環(huán)保局獲取了14個(gè)縣市區(qū)的“國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核指標(biāo)匯總表”。其中選取最具有代表性的A區(qū)、B縣、C縣做數(shù)據(jù)分析，總結(jié)出國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付政策的缺陷及施行過(guò)程中存在的問(wèn)題，并相應(yīng)地提出改進(jìn)措施。

三、國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付政策存在的問(wèn)題

1.資金安排中存在民生與環(huán)保雙重目標(biāo)且難以兼顧，民生目標(biāo)嚴(yán)重?cái)D壓環(huán)保目標(biāo)。

表1 湖南省部分縣區(qū)獲得的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金總額與針對(duì)雙重目標(biāo)的支出 單位：%

表2 湖南省部分縣區(qū)轉(zhuǎn)移支付在提高基本公共服務(wù)方面的考核

提高當(dāng)?shù)卣幕竟卜?wù)能力和引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣訌?qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)是中國(guó)實(shí)施國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的雙重目標(biāo)。[2](p151-155)

通過(guò)分析所得數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)武陵山片區(qū)（湖南）部分縣市區(qū)的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的使用存在雙重目標(biāo)難以兼顧的問(wèn)題。詳見表1、表2、表3。

表1顯示，2013年三個(gè)縣（區(qū)）將生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金主要用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和基本公共服務(wù)。但由于支出比例缺乏明確規(guī)定，因此政府在生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金的使用上，往往具有很大的自主性。如A區(qū)、C縣將70%以上的資金用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，分別是用于基本公共服務(wù)的2.9和2.2倍；而B縣則將70%左右的轉(zhuǎn)移支付資金用于基本公共服務(wù)支出，是用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金的2.3倍。

表2為2012-2013年三個(gè)縣（區(qū)）在獲得生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金后，基本公共服務(wù)方面指標(biāo)的變化情況。我們發(fā)現(xiàn)隨著生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金的增長(zhǎng)，各公共服務(wù)考核指標(biāo)大都略有上升。特別是A區(qū)、C縣每萬(wàn)人擁有的床位數(shù)分別增長(zhǎng)了26%、15%，增長(zhǎng)幅度較大。整體來(lái)看，B縣的公共服務(wù)各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)值都有上升，基本公共服務(wù)水平在上升；A區(qū)、C縣基本公共服務(wù)水平也有較大改善。

表3為2012-2013年間三個(gè)縣（區(qū)）在生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況的績(jī)效考核。由表三可見2012-2013年期間，三個(gè)縣（區(qū)）自然生態(tài)環(huán)境指標(biāo)幾乎沒(méi)有變化。以A區(qū)為例，自該區(qū)獲得生態(tài)補(bǔ)償資金以來(lái)，草地、水域濕地、未利用土地比例均為發(fā)生明顯改變。而身屬國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的三個(gè)縣（區(qū)）的環(huán)境狀態(tài)指標(biāo)總體上卻呈現(xiàn)下降趨勢(shì)：A區(qū)環(huán)境狀態(tài)變差明顯，優(yōu)良以上空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率下降了13%；B縣COD排放強(qiáng)度增大，優(yōu)良以上空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率下降；C縣固體排放強(qiáng)度有所增大。

綜上我們可以看出，A區(qū)、C縣都將生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的絕大部分用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，B縣亦投入30%的轉(zhuǎn)移支付資金用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，不僅收效甚微，有的地方甚至出現(xiàn)了環(huán)境狀態(tài)指標(biāo)下降的情況；而以上三個(gè)縣（區(qū)）將生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金用于公共服務(wù)時(shí)卻可較大程度地改善民生，提高當(dāng)?shù)厝嗣裆钏健Ｓ捎谏鷳B(tài)環(huán)境具有明顯的公共物品的屬性，地方政府普遍具有搭便車的心理，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺少激勵(lì)，地方政府自然就會(huì)減少對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境這種公共物品的供給。而一定的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金在兩者之間的分配必然會(huì)造成此消彼長(zhǎng)，相比較容易顯現(xiàn)成效的民生目標(biāo)而言，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的改善要付出巨大的成本，且時(shí)間周期較長(zhǎng)，造成政府短期內(nèi)實(shí)際上更傾向于實(shí)現(xiàn)民生目標(biāo)。因此，在國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的資金分配中，就會(huì)出現(xiàn)民生目標(biāo)對(duì)生態(tài)目標(biāo)的擠壓，出現(xiàn)嚴(yán)重的“重民生，輕環(huán)保”。

2.國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金來(lái)源渠道單一、嚴(yán)重不足且分配不合理。

圖1

縱觀國(guó)家對(duì)于生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付方式來(lái)看，可以看得出補(bǔ)償?shù)姆绞绞且灾醒胴?cái)政的轉(zhuǎn)移支付為主，少部分是由省財(cái)政部門進(jìn)行補(bǔ)償，當(dāng)然像武陵山片區(qū)這樣的不發(fā)達(dá)地區(qū)，補(bǔ)償?shù)馁Y金主要是由中央財(cái)政補(bǔ)發(fā)，資金來(lái)源渠道單一。

通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷，在了解“國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助金額是否合理”時(shí)，根據(jù)問(wèn)卷結(jié)果如圖1，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助金額滿意的僅占到被調(diào)查人員的三成，考慮到被調(diào)查者大都為相關(guān)政府部門工作人員，可以得出“生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的資金嚴(yán)重不足，難以滿足地方政府的需要”的結(jié)論。

表4 武陵山片區(qū)（湖南）部分縣市區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值及獲得的轉(zhuǎn)移支付資金

武陵山生態(tài)功能區(qū)作為長(zhǎng)江流域重要生態(tài)安全屏障，從生態(tài)建設(shè)需要長(zhǎng)期投入的角度來(lái)看，多層次、多渠道、全方位籌措資金才是解決問(wèn)題的根本。但目前無(wú)論是作為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的A區(qū)、B縣、還是C縣，其生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金均依賴中央財(cái)政下?lián)苓@一唯一渠道，鮮有其他的來(lái)源或途徑，這就從客觀上造成了資金的嚴(yán)重不足。

由表4可以看出，2013年，A區(qū)經(jīng)濟(jì)總量最大，但是在生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付中，財(cái)政實(shí)力相對(duì)較為雄厚的A區(qū)獲得的轉(zhuǎn)移支付資金與經(jīng)濟(jì)總量較小的B縣并沒(méi)有出現(xiàn)太大差距，甚至比經(jīng)濟(jì)總量最小的C縣還多。同時(shí)三個(gè)縣區(qū)之間的差異較小，沒(méi)能實(shí)現(xiàn)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金向財(cái)力較弱和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差地區(qū)傾斜的政策目標(biāo)。

在調(diào)查問(wèn)卷問(wèn)題“您認(rèn)為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付是否向財(cái)力較弱縣域和生態(tài)環(huán)境較差的縣域傾斜”的問(wèn)題中，調(diào)查結(jié)果如下圖2。

圖2

50%以上的人認(rèn)為“國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付向財(cái)力較弱縣域和生態(tài)環(huán)境較差的縣域傾斜力度不夠”。

根據(jù)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的分配辦法，采用規(guī)范的公式化方式進(jìn)行分配。用公式表示：某省（區(qū)、市）國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)補(bǔ)助數(shù)=∑該省（區(qū)、市）納入轉(zhuǎn)移支付范圍的市縣政府標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口×補(bǔ)助系數(shù)+納入轉(zhuǎn)移支付范圍的市縣政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)特殊支出+禁止開發(fā)區(qū)補(bǔ)助+省級(jí)引導(dǎo)性補(bǔ)助

資金分配公式中標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口決定了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的金額看似合理，但仔細(xì)分析該公式，發(fā)現(xiàn)該省限制開發(fā)等國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所屬縣標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口是支付補(bǔ)償額度確定的核心，這種以均衡性轉(zhuǎn)移支付式安排的資金補(bǔ)助具有“以標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口為基礎(chǔ)”的基本導(dǎo)向，也就是說(shuō)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所屬縣標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口在很大程度上直接影響所在縣域獲取轉(zhuǎn)移支付的額度。這就導(dǎo)致了資金在各個(gè)縣域之間分配的不均衡，造成了同時(shí)出現(xiàn)“錢多事少”（環(huán)保壓力小但生態(tài)補(bǔ)償資金過(guò)飽）和“事多錢少”（環(huán)保壓力大但生態(tài)補(bǔ)償資金嚴(yán)重不足）。

3.補(bǔ)償政策不明確，考核管理不科學(xué)。

一方面，國(guó)家轉(zhuǎn)移支付只規(guī)定了應(yīng)補(bǔ)助的數(shù)額，中央和地方的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策中均沒(méi)有明確規(guī)定雙重目標(biāo)的資金分配比例和使用去向。[3](p27-31)在決定各地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，沒(méi)有根據(jù)各地環(huán)境情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)狀態(tài)的不同，適當(dāng)考慮人口規(guī)模、可居住面積、海拔、溫度等成本差異確定轉(zhuǎn)移支付資金的分配，補(bǔ)償政策不明確。

另一方面，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督考評(píng)和激勵(lì)約束，是根據(jù)各年《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》的規(guī)定執(zhí)行的，從實(shí)施該政策以來(lái)，每年都只有小幅調(diào)整，以2012年為例：

表5 2012 年國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)督考評(píng)與激勵(lì)約束

分析可得，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督主要為環(huán)保指標(biāo)，激勵(lì)約束方面也主要為環(huán)保指標(biāo)，在上面筆者分析出轉(zhuǎn)移支付資金的大小卻是由標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口決定，標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口很大部分與民生指標(biāo)有關(guān)，這就造成了政策執(zhí)行與設(shè)計(jì)之間的矛盾，這正是由于該政策考核管理不科學(xué)造成的。

4.政策宣傳力度較小，公眾缺乏認(rèn)知度和參與度。

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付作為當(dāng)前唯一的直接針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的補(bǔ)償政策。該政策的實(shí)施對(duì)于提高當(dāng)?shù)卣竟卜?wù)能力和引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣訌?qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重大意義。其所涉及的利益主體包括中央政府、地方政府以及所在地的居民。地方政府和所在地的居民作為該項(xiàng)政策的直接實(shí)施者和受益者，其認(rèn)知和參與程度在很大程度上決定該政策實(shí)際效果。

根據(jù)調(diào)查問(wèn)卷“財(cái)政部于2009年開始對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的試點(diǎn)工作，您是否了解這一政策？”分析結(jié)果如下圖3。

圖3

在訪談的有效的100份問(wèn)卷中，僅有49%的人（且受訪對(duì)象為政府工作人員）表示對(duì)“國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的試點(diǎn)工作”這一政策有一定的了解或說(shuō)很了解，而超過(guò)一半的人均表示了一定程度上的不了解，這一數(shù)據(jù)客觀上說(shuō)明該政策在武陵山片區(qū)實(shí)施的情況并不樂(lè)觀。調(diào)研過(guò)程中，我們隨機(jī)采訪了一些當(dāng)?shù)氐木用瘢蠖鄶?shù)居民對(duì)于該項(xiàng)政策含義是什么、政策的價(jià)值等內(nèi)容都不甚了解，更不用說(shuō)讓居民行使這項(xiàng)權(quán)利，并且確保能積極地參與到國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)這個(gè)實(shí)踐中來(lái)。公眾的參與是建立維護(hù)生態(tài)功能區(qū)的生力軍，認(rèn)知度的缺失讓利益參與者不能夠完全掌握自身的權(quán)利和義務(wù)。

同時(shí)，由于政策宣傳力度較小，公眾缺乏認(rèn)知度和參與度，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)很少參與，無(wú)法引導(dǎo)和吸引社會(huì)資本參與到相關(guān)的環(huán)境整治項(xiàng)目中去，造成地方政府在保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境時(shí)只能實(shí)行“單兵作戰(zhàn)”；而社會(huì)普遍對(duì)政策的不了解，使之參與度缺乏，政策的施行效果大打折扣，民眾和輿論監(jiān)督作用也得不到發(fā)揮。

四、關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付政策的建議

1.在制度設(shè)計(jì)的過(guò)程中，統(tǒng)籌“民生目標(biāo)”和“環(huán)保目標(biāo)”協(xié)調(diào)發(fā)展。

武陵山生態(tài)功能區(qū)跨湖北、湖南、重慶、貴州四省市，集革命老區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)于一體，是跨省交界面大、少數(shù)民族聚集多、貧困人口分布廣的連片特困地區(qū)，民生狀況亟待改善。正因?yàn)槿绱耍撋鷳B(tài)功能區(qū)的發(fā)展絕不能走“先污染，再發(fā)展，后治理”的路子。我們要從一開始就統(tǒng)籌好生態(tài)功能區(qū)的民生事業(yè)與環(huán)保事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。為了從根本上減少“重民生、輕環(huán)保”的現(xiàn)象，我們可以從制度設(shè)計(jì)上做一定的調(diào)整。

一是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償資金監(jiān)管委員會(huì)，由財(cái)政、環(huán)保、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源等多個(gè)相關(guān)職能部門組成，實(shí)行專款專用。一方面“生態(tài)委”可以通過(guò)聯(lián)席會(huì)議的方式，使資金的使用狀況透明化，從而完成監(jiān)管；另一方面“生態(tài)委”可以協(xié)調(diào)各責(zé)任單位共同擔(dān)負(fù)起民生和環(huán)保的雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，實(shí)行相關(guān)資源最大化的整合。同時(shí)，“生態(tài)委”亦可以聘請(qǐng)相關(guān)社會(huì)人士（如專家學(xué)者）作咨詢或者顧問(wèn)，增加決策的合理性和科學(xué)性，做到資金使用過(guò)程的“全監(jiān)管”。

二是改變武陵山生態(tài)功能區(qū)的傳統(tǒng)的政績(jī)考核方式，引入“綠色GDP”的考核，即把生態(tài)環(huán)保建設(shè)成果也納入到考核主體因素之中。[4](p106-111)在通過(guò)對(duì)不同區(qū)域的實(shí)際調(diào)查，在政績(jī)考核體系制定中“因地制宜”地確立民生事業(yè)和環(huán)保事業(yè)的考核比例。

三是政府要實(shí)行一定的激勵(lì)措施，鼓勵(lì)地方多發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過(guò)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)優(yōu)惠政策的頒布，來(lái)確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提速的同時(shí)也能帶動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的提檔升級(jí)。

2.加大生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付力度，拓寬資金來(lái)源渠道。

加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的力度。生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金一般由中央財(cái)政直接下達(dá)，要加強(qiáng)支付力度，就必須從調(diào)整財(cái)政政策入手。如改善稅收返還政策，考慮貧困現(xiàn)狀，加大返還力度；適當(dāng)?shù)靥岣咿D(zhuǎn)移支付的系數(shù)，配合計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的精細(xì)化，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度；擬定更多的優(yōu)質(zhì)綠色項(xiàng)目，配合優(yōu)惠的方針政策，放寬一定的補(bǔ)償和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從而確保項(xiàng)目的實(shí)施效果更利于地區(qū)的發(fā)展。

而對(duì)于拓寬資金渠道，一是地方政府要增加“政策”供給。對(duì)于武陵山生態(tài)功能區(qū)體系的建設(shè)，不能單純依靠中央的大政方針，由于該地區(qū)的特殊性，各地方政府、各部門要因地制宜地制定出符合本地發(fā)展的一系列的“刺激政策”，如建立明確的生態(tài)考核獎(jiǎng)懲體系、在招商引資中增加對(duì)綠色企業(yè)、環(huán)保企業(yè)的優(yōu)惠條件等。對(duì)涉及到跨區(qū)域和跨流域的地區(qū)，需要綜合考量功能區(qū)建設(shè)的收益范圍，涉及到的政府和部門共同對(duì)其負(fù)責(zé)和監(jiān)督，確保各方利益都能夠受到保護(hù)。二是拓寬社會(huì)融資渠道。對(duì)于有利于生態(tài)恢復(fù)工程的項(xiàng)目，比如資源回收工程、綠色植物水果蔬菜生態(tài)園，沼氣，秸稈煤，環(huán)保磚等等，給予大力的支持和國(guó)家補(bǔ)貼，并鼓勵(lì)地方企業(yè)積極參與。通過(guò)建立生態(tài)補(bǔ)償基金，向社會(huì)融集資本，營(yíng)造良好的發(fā)展氛圍，創(chuàng)造社會(huì)資本盈利與政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的雙贏局面。

3.優(yōu)化地方均衡性轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計(jì)和考核。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式主要包括縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付制度。[5](p47-49)在我國(guó)大部分地區(qū)普遍使用的是縱向轉(zhuǎn)移支付，因?yàn)樗话闶怯芍醒胴?cái)政部門根據(jù)上報(bào)的地方情況，再通過(guò)撥款的形式給予地方提供資金的支持。但是由于縱向轉(zhuǎn)移支付會(huì)帶來(lái)資金管理上的問(wèn)題，無(wú)法確保資金的合理到位分配，所以部分區(qū)域已經(jīng)試運(yùn)行橫向轉(zhuǎn)移支付，但是由于經(jīng)驗(yàn)不足，問(wèn)題也會(huì)隨之出現(xiàn)。

制定明確的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付相關(guān)法律監(jiān)督體制，透明化縱橫向轉(zhuǎn)移支付資金的分配和使用，明確相關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，這樣才有利于后期的懲罰與激勵(lì)措施的實(shí)施。通過(guò)采用縱橫向轉(zhuǎn)移支付方式并用的手段解決密切聯(lián)系的相鄰區(qū)域和流域之間的補(bǔ)償問(wèn)題，而且需要加大縱橫轉(zhuǎn)移支付的透明化工作，更大地促進(jìn)資金的使用效率，這樣不僅有利于解決區(qū)域沖突也是一種激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建，更好地利于生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)。所以需要政府部門花更大的心思和精力去構(gòu)建一套透明合適的管理模式體系，協(xié)調(diào)縱橫轉(zhuǎn)移支付體制。

4.確立生態(tài)補(bǔ)償主體和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)宣傳力度與民眾參與程度。

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的資金是直接撥款到地方政府手中，但在生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，有時(shí)會(huì)犧牲部分居民利益，便產(chǎn)生了“生態(tài)移民”等類似問(wèn)題。然而現(xiàn)行體制還難以對(duì)居民實(shí)施補(bǔ)貼，這勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生一種犧牲卻得不到補(bǔ)償?shù)男睦怼?/p>

要切實(shí)做好對(duì)“生態(tài)移民”的補(bǔ)償工作。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需考量區(qū)域的環(huán)境情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)狀態(tài)的不同，生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)給居民帶來(lái)的損失也會(huì)有不同，要適當(dāng)考慮人口規(guī)模、可居住面積、海拔、溫度等成本差異。地方政府還應(yīng)按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與每個(gè)利益主體主動(dòng)進(jìn)行溝通，避免因溝通不利產(chǎn)生巨大的管理成本。

加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償權(quán)益的知識(shí)宣傳，一方面可以在群眾心中確立其環(huán)境保護(hù)的重要性，一方面也可以讓更多的人構(gòu)建維護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)益意識(shí)。提高公眾的參與度，就是讓居民獲得更多的“權(quán)利”，有了“權(quán)利”的概念，才能使民眾真正關(guān)心生態(tài)建設(shè)，參與生態(tài)建設(shè)。政府也才能根據(jù)民眾的訴求制定出更符合大多數(shù)人利益的政策。

[1]李國(guó)平,李瀟,汪海洲.國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償效果分析[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué),2013,（05）.

[2]李國(guó)平,汪海洲,劉倩.國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的雙重目標(biāo)與績(jī)效評(píng)價(jià)[J].西北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）,2014,（01）.

[3]李國(guó)平,劉倩,張文彬.國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付與縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量——基于陜西省縣級(jí)數(shù)據(jù)的實(shí)證研究[J].西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2014,（02）.

[4]張冬梅.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題與對(duì)策[J].云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）,2012,（05）.

[5]宋小寧.我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付研究——基于巴西的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].價(jià)格理論與實(shí)踐,2012,（07）.