高校基建項目代建制管理模式應用研究

胡慧芬，陶愛民，樓文嶸，瞿 龍

HU Huifen1，TAO Aimin2，LOU Wenrong3，QU long4

(1.浙江樹人大學，浙江 杭州310015;2.杭州師范大學，浙江 杭州310036;3.浙江省教育廳，浙江 杭州310012;4.浙江五洲工程項目管理有限公司，浙江 杭州310052)

為進一步深化投資體制改革，提高政府投資項目的建設管理水平和投資效益，規范政府投資建設程序，按照“投資、建設、管理、使用”彼此分離、互相制約的原則，根據《國務院關于投資體制改革的決定》文件精神和相關法律、法規，于2005年2月，浙江省發展和改革委員會出臺了《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規定》。本文主要結合實例分析高校基建項目代建制管理模式的優缺點，并針對問題進行分析和對策研究。

1 高校基建項目代建制的分類及特點

所謂“代建制”是指政府投資項目通過招標等方式選擇社會專業化的項目管理單位(簡稱“代建單位”)，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，嚴格控制項目投資、質量和工期，項目建成后交付給使用單位的制度［1］。《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規定》明確了浙江省實行代建制的省級非經營性政府投資項目的范圍，主要包括黨政機關、人大政協、事業單位、人民團體等總投資規模在500 萬元以上的辦公業務用房和培訓與教育中心，以及其他總投資規模在500 萬元以上的公用事業項目。政府投資綜合管理部門負責代建制的指導、協調、綜合監管工作;財政、審計部門對代建制項目的財務活動實施財政管理和監督;使用單位作為項目法人，負責項目代建活動的實施和管理，代建單位負責代建項目建設。據了解，高校基建項目代建制管理模式主要分為全過程代建和階段性代建兩類。

1.1 全過程代建制模式

高校基建項目全過程代建制管理模式是高校經過招投標確定代建單位對整個基建項目從項目建議書批復完成后開始，經可行性研究、設計、施工、竣工驗收，直至保修期結束，實行全過程管理。如諸暨市政府代建的浙江農林大學天目學院、安吉縣政府代建的浙江科技學院安吉校區等。從這兩個項目的實際代建情況來看，主要有以下特點。

1.1.1 建設體制健全，行政執行力強

政府投資建設的高校新校區建設項目，往往由政府成立建設主體，工作人員由政府從各部門抽調組成，集建設主體、管理主體、業主為一體，建設體制健全，法律責任明確，職責分明，責任到位，工作效率高，項目管理所要求的質量、工期、安全都能得到保障。基建項目前期審批階段因政府這個建設主體的特殊性使項目審批時間短、速度快、協調力度大、效果好、工作效率高、執行力強。安吉縣政府代建的浙江科技學院安吉校區建設項目前期工作僅用了7 個月，為項目的順利交付使用打好了基礎。因此，能夠在短期內完成項目的建設，其中，政府代建起了很大的作用。

1.1.2 專業人員配備齊全，專業性強

基建項目管理人員的配備非常重要，這和項目能否順利完工有著直接聯系。由政府代建的高校基建項目，工作人員往往是由政府各部門抽調的管理人員組成，配備齊全，挑選出來的人員政治素質好，工作自覺性高，專業性強，相關待遇有保證，無后顧之憂，一心一意撲在項目上。這就解決了由學校建設部門負責實施建設，參與建設的部分人員是學校臨時聘用的專業技術人員，受學校體制的影響，臨時聘用的人員不能享受在編人員的福利待遇，及在項目建好交付后根據學校情況確定留用或解散，因此人員穩定性較差，工作積極性不高，會直接影響項目的建設實施等問題。

1.1.3 有利于控制工程造價，降低建設成本。

首先，高校基建項目投資決策階段，涉及基建項目的各項經濟、技術指標的確定，項目建設內容和規模等決策問題對于建設工程造價及項目建成投入使用后的經濟效益有著決定性的影響，是建設工程造價控制的重要階段。其次，設計階段是控制工程造價的關鍵階段。全過程代建制模式主要以事前控制為主，事中、事后控制為輔，在總投資控制目標確定的情況下，從設計階段到施工圖設計階段再到招投標進行有效的動態控制，能起到事半功倍的作用;且建設管理費遠遠低于代建費用。因此，全過程代建制管理模式可以做到對前期工程造價進行有效控制，避免了很多高校因輕前期、重施工而造成投資概算編制不科學，甚至還會導致工程造價失控等問題。

1.1.4 建設資金有保障，支付程序規范

實施全過程代建的高校基建項目建設資金列入地方財政年度計劃，建設資金有保障，建設主體能根據工程進度和各階段發生費用進行及時支付，且支付程序由相關部門層層把控，互相制約、相互支撐、相互配合，從而保證建設資金支付流程規范到位、程序合法。

1.2 階段性代建制模式

高校基建項目階段性代建制管理模式是由建設方(高校)承擔項目立項、土地報批、設計任務書編制、估算材料編制、設計招投標和合同簽訂、建筑方案設計、市政景觀設計、可行性研究材料的編制和項目報批、初步設計協調和報批、功能布局優化調整、材料設備的選擇直至施工圖設計等前期階段的相關工作，而從施工圖審圖、施工監理單位確定、項目施工等直至工程驗收交付使用和保修期間的工作則由代建單位承擔。主要有以下特點。

1.2.1 對遏制腐敗有利

由于高校建設部門僅僅負責前期規劃報批、設計、實施階段相關部門溝通與協調，大大縮減了學校建設部門的工作權限，不直接接觸承包方、材料商，從而大大降低了高校基建管理人員職務犯罪的幾率。代建單位在其權限范圍內，應嚴格按照建設工程相關法律、法規和行業標準規范及承包合同要求，并結合學校基建工程管理制度和管理人員經驗獨立完成項目管理工作，階段性代建模式對高校建設部門起制約作用。同時，代建單位實施具體的工程管理時，哪怕面對眾多的承包商和供應商，但因一方面要受學校相關制度監督和制約，另一方面也受其代理權限的限制，致使在項目管理過程中，一些重要的權力很難得到運用，如資金撥付、工程決算、審計等，因而在一定程度上減少了腐敗行為發生的機會，有利于遏制腐敗。

1.2.2 有利于項目依法依規審批

隨著代建制管理模式在基建項目中應用的逐步完善，高校基建項目委托代建管理，在前期階段可幫忙高校基建部門開展各項審批工作，包括項目建議書、可研、立項、土地、規劃、環保、人防、綠化、消防、初步設計等報告編制以及依規報批工作，還有質檢、安檢備案，辦理圖審、施工許可，組織安排開工前的“三通一平”工作，以及勘查、設計、監理、設備、施工等招標工作，代建公司配備的專業技術人員熟悉工作程序和相關審批制度，雖僅僅是階段性代建，但也能對完成大量的前期工作起到積極又專業化的協助作用。在施工階段，又有較完整的工程變更、簽證的審批制度，對工程施工期間的材料變更、設計變更等事由依據較充分。相對于以往的“自建”模式，代建制管理模式更有利于審批。

1.2.3 完善的建設程序有利于項目建設

代建制項目管理模式有利于各相關部門在制度制訂、工程程序、項目監管等環節加強協作。其中，建立專題會議制度，研究重大事項，協調重要問題，從而加強了代建制管理模式在具體實施過程中的指導、協調和監督管理，財政、住建、監察、審計等相關部門各司其職，共同做好代建制管理模式應用項目的服務和監督管理工作，充分體現了代建制管理模式能夠多方制衡的作用。代建制管理模式能在合同明確的職權范圍內獨立開展工作，嚴格遵守相關部門對項目建設管理的有關制度并自覺服從監管，確保投資、質量、安全和進度等目標的實現［2］。因此，具有較為完善的程序對基建項目建設是有利的。

1.2.4 減少業主單位的工作量和勞動強度

高校基建項目采用階段性代建管理模式有利于減少建設單位的工作量。基建項目無論是前期階段還是施工階段，工作程序均特別繁瑣，基建項目若采用代建制管理模式，則這些繁瑣的工作有專業管理人員負責，期間他們會和設計、監理、施工、材料供應商以及中間機構進行大量的溝通協調工作，且工程的安全、質量、工期均由代建單位負責。這在一定程度上減少了業主單位的工作量，勞動強度大大降低。

2 代建制管理模式應用存在的問題和應對措施

2.1 法律地位尚不明確，應加以明確

高校作為建設主體，在基建項目的管理上法律賦予重大的責任和義務。應用代建制管理模式的目的是希望通過代建方式使高校能夠擺脫專業技術人員和管理人員等人力資源的稀缺所帶來的各種問題，減少責任和義務的承擔。但是，由于代建制在國內基本建設程序中沒有明確的法律地位。因此，客觀上無法得到各級政府和建設相關管理部門的認可，實際操作過程中遇到很多困難，在辦理各種工程建設手續的過程中，其身份難以被有關行政管理部門認可。據了解，在實際應用過程中，曾出現代建單位在建設工程中承擔了民事責任風險而不是行政責任的風險。另外，在基建項目代建過程中因代建取費過低導致代建公司不承擔更多的代建責任，出現扯皮、責任推卸等情況。今后，隨著基建項目代建管理模式應用范圍越來越廣，在法律層面上應結合我國國情和代建制管理模式的操作模式、工作程序、責任追究等方面制定相關法律法規，明確各方的權利和責任，編制和應用代建項目的合同示范文本，有據可依，避免出現推諉扯皮、推卸責任的問題，使代建制管理模式的法律性質問題進一步完善。

2.2 代建制管理模式的市場化程度不高，應加以改善

在以政府為主導、組建政府專業管理機構模式下所形成的代建制企業大多隸屬于政府部門。雖然根據政府體制改革的要求，“代建制”單位形式上改制成為一個企業，但實質上，政企不分、產權不明、責權不清的現象依然存在。由于代建制企業與相關政府部門的裙帶關系，自然形成一種行業保護主義、地方保護主義，阻礙代建制企業的市場競爭，對代建制企業的長遠發展相當不利。高校基本建設規模和內容的確定往往根據學校遠期發展中各學院各專業需求的不同而設置，這與住宅建筑相比功能相對更復雜，但代建企業認為自身是甲方代表，又有政府部門支持，對于高校的需求不是很重視，他們認為學校部門很難溝通，不愿聽取學校部門意見，與其服務對象的立場、觀點不一致，最終出現建筑物設計功能不能滿足高校的實際需求的現象。因此，目前代建制實際應用市場還處于成長發育階段，代建主體較少，尤其缺少經驗豐富、水平高的代建企業，還未形成良性的市場競爭。政府層面應結合實際出臺相應政策培育扶持一批經驗豐富的代建企業，統一資質認證標準，并優化代建市場準入機制，建立科學合理的評價體系和誠信檔案，嚴格控制要求;且代建單位的選擇也應完全市場化，通過公開招投標選擇社會責任感強、專業水平高，對同類項目有建設經驗的代建單位，保證代建單位的項目管理水平，完善項目建設代理市場，為整個建筑市場把好關，從而提高投資效益。

2.3 交付使用和整改效率有待提高

高校基建項目采用階段性代建制模式時，其工作范圍一定要以合同要約和施工圖為準，代理權限和各節點工作均應有書面依據。在實際代建過程中，有時由于代建單位對建筑物功能的復雜要求、認識度、理解度和高校建設管理部門存在一定差距，若此時遇到建筑工程管理經驗較缺乏的管理人員，則很難考慮到功能的重要性，且一味重視按圖施工，建筑功能的優化與調整就有一定難度。如代建項目交付使用后，對于質保期內的維修響應問題，一旦遇到突發應急事件時，由于存在代建單位這個第三方問題，可能會導致響應不及時，不能滿足師生的快速響應服務要求。或質保期到期的移交工作流程不明確，嚴肅性不夠，造成質保期內和質保期外的責任難界定，存在推現象;或者因交付使用時涉及基建項目的系統圖紙、設備參數、操作手冊等紙質資料移交不全，給后續管理工作帶來很大麻煩;有些報修存有重大安全隱患的，沒有引起相關部門重視，如鍋爐房出現鍋爐回氣、回水現象，如果回氣一氧化碳超標，將會嚴重威脅值班人員的人身安全;有些設備設計缺陷，反映多次沒有整改，如電梯五方通話問題。排灌站灌流泵室，深度有6 m 左右，沒有設計排污泵，以及檢修照明，而且雨水容易流入，容易造成設備損壞等方面因交付使用和整改效率所產生的問題。因此，高校基建項目無論是全過程代建還是階段性代建，都應在雙方簽訂合同時根據學校的實際，對基建項目交付使用后質保期期間的保修問題和整改問題進行明確，以進一步滿足服務對象的需求。

2.4 代建制與監理制度的相似性

根據國家法律法規規定，監理單位在工程建設過程中，應當承擔工程質量、安全、進度、投資控制等方面監督的義務，以及項目的合同管理、信息管理和工作協調責任。而我國目前應用代建制管理模式的基建項目在工程實施過程中代建單位所承擔的權利與義務也和監理單位承擔的類似。這些制度具有同性質的重迭性，導致建設工程的中間管理服務環節過多，不僅造成資源浪費、管理低效等問題，如果不能有效地處理好兩者之間的關系，則可能會對工程建設產生副作用，并在一定程度上阻礙了建筑領域的市場經濟發展步伐。如某高校建設期間經常發生代建與監理之間的矛盾問題，這種矛盾一旦發生勢必對基建項目建設產生很不利的影響。今后，應從法律的層面上進一步明確代建制和監理制度的側重點，細化各方的義務和責任，由建設主管部門出臺符合實際的相關管理辦法。

3 結 語

“代建制”是目前建設市場改革的一項創新，在高校基本建設中應用也正處于試行階段，尚未成熟，其制度還有待深入研究，其效果也需要實踐去進一步驗證。今后，我們應因地制宜，在建設實施過程中出現的種種矛盾和問題，只有通過逐步建立和完善相關政策制度，并在實踐中不斷總結經驗，才能得到解決。基建項目實施代建制管理模式是政府投資體制改革的必然趨勢，是加強政府投資管理的有效手段。進一步推動代建制管理模式的應用走入良性軌道，是我國政府投資體制改革的必然選擇。

［1]張珊珊.高校基建中實施代建制的風險研究［J］. 天津經濟，2013(1):15 -16.

［2]何碰成，佘潔卿.高校基建工程代建制風險分析及其控制［J］.教育財會研究，2013(5):9 -10.