招標控制價審查與備案管理概述

張蘇琴

ZHANG Suqin

(杭州市建設工程造價和投資管理辦公室，浙江杭州310005)

2012年3 月，杭州市人民政府辦公廳轉發市建委、市財政局《關于杭州市建設工程招標控制價審查和備案管理辦法(試行)的通知》(以下簡稱《辦法》)，這個通知執行三年以來，杭州市工程量清單計價活動更加規范，招標控制價編制與審核工作認識統一，同時也有效引導了各施工企業合理報價。下面筆者結合工作實踐，談談杭州市在招標控制價審查與備案管理工作中存在的一些問題及建議。

1 招標控制價審查與備案管理的目的

合理確定招標控制價對于引導投標方投標報價、控制項目投資、避免投標方的無序競爭等方面起著至關重要的作用。招標控制價審查從源頭上強化了對投資項目的監督和控制，有效地堵塞了工程控制價不實、項目造價虛高等工程項目招標控制價管理方面的漏洞，降低了政府投資風險，節約了財政資金，并有效預防和抵御了建設領域的各種違紀違規問題。

1.1 推動招標管理制度改革，完善投資管理

傳統招標控制價的編制由中介機構進行預算編制后，招標人一般在中介機構編制的基礎上下浮一定的比例作為招標控制價，但這種做法的真實性、合法性、合理性等缺乏明確的依據。同時，在招投標活動中還存在招投標流于形式、程序不規范、參與招投標的各類人員缺乏責任意識、投標單位惡性競爭等問題，這里面的很多弊端是通過主客觀努力都不能得到很好解決的，從而影響了項目招投標本應該帶來的效益。實行招標控制價審查后，招標控制價審查成為招標投標工作的一種前置程序，招標控制價向社會公開發布，使以往的暗標招標變為明標招標，這對于推動招標管理制度改革，完善投資管理發揮了較大作用，維護了招投標管理的嚴肅性。

1.2 創新源頭治理腐敗途徑，控制項目建設成本

《招投標法》實施以來，對規范建筑市場行為，強化招投標管理起到了積極的作用。但是，由于貫徹《招投標法》的力度普遍不夠，招投標的管理不規范，還存在著不少問題，同時又出現了很多新的問題。實施招標控制價審查后，從制度設計上擠掉預算造價水分，縮小了虛假招標、各種暗箱操作的利益空間，為建設項目構筑了一道預防腐敗的有效防線;同時經過審查的招標控制價既保證了施工方的合理利潤，又有效地控制了建設項目工程成本，提高了政府建設資金的使用效益，并保證了項目招投標應該帶來的效益。

1.3 增強審查獨立客觀的特點，提高工作效率

與工程結算審計這種事后審計不同，招標控制價審查屬事前審查，審查機構接受政府或政府主管部門的委托，根據設計圖紙等資料，按照國家規定的計價依據和材料價格信息，結合市場行情，對中介機構編制的招標控制價進行審查。由于其沒有明確的中標單位，不針對具體利益對象，因此，審查中大大減少了各種干擾，從而使審查的獨立性更強，審查結果的客觀公正性也更強。

1.4 促進招標控制價更加準確，更加貼近市場

從源頭上控制建設項目造價，盡量避免招標工程量清單的錯誤、漏項等，降低工程實施后報價審核的難度，有利于工程進度款的支付，避免超額支付進度款增加結算審核的難度，提高建設工程竣工結算的速度，使之盡早發揮建設項目投資效益。

2 招標控制價審查與備案管理的內容

凡進入市級有形建筑市場招標的國有資金投資建設工程招標控制價的審查和備案管理按照《辦法》要求進行。根據《辦法》分工，市造價投資辦負責本市使用市級做地主體建設資金，市區拼盤資金，并由市級部門建設的工程招標控制價的審核與備案管理。

2.1 招標控制價審查依據

(1)經有關部門審查通過的初步設計文件及經批準的初步設計概算;

(2)工程施工圖文件、經招投標管理部門備案的招標文件;

(3)由造價咨詢單位編制的工程量清單;

(4)由造價咨詢單位編制的工程量清單招標控制價;

(5)建設工程造價咨詢委托合同或招標代理委托合同;

(6)工程量清單計價規范及建設行政主管部門辦法的計價定額和計價風險;

(7)合理預測的施工方案、現場施工條件等。

2.2 招標控制價審查與備案的內容及原則

(1)招標控制價金額是否在批準的初步設計概算范圍內:由于對國有投資項目實行的投資控制概算審批制度，國有資金投資的工程原則上不能超過批準的概算。因此，在建設工程招標發包時，當編制的招標控制價超過批準的概算時，招標人應當將其報原概算審批部門重新審核。

(2)資質資格方面:招標控制價是否由具有相應資質的工程造價咨詢企業編制;招標控制價是否加蓋編制單位執業印章、編制人資格印章并簽字;編制單位出具的工程造價成果文件，是否按照有關規定簽署。

(3)工程量清單格式是否符合《建設工程工程量清單計價規范》《杭州市建設工程工程量清單計價實施細則》和政府行業主管部門的相關規定。工程量清單的準確性和完整性由招標人負責。

(4)編制依據方面:依據的招標文件、施工圖設計文件等相關資料，是否完整、真實、有效，程序是否合法。

(5)工程量方面:編制的工程量，采用的計價依據、計價程序、取費標準(包括規費)以及有關的價格調整規定等是否準確;編制的工程量清單綜合內容是否合理，項目特征的描述是否滿足工程量清單組價的要求等。

(6)綜合單價的審核:綜合單價子項的選用是否正確，有否重復組價，有些項目的消耗量是否合理，人、材、機價格是否符合建設行業主管部門的文件規定以及編制期的材料價格水平。

(7)其他項目的審核:暫定金額、暫估價、計日工是否結合該工程情況列項，總承包服務費是否按標準計取;對材料暫估單價和專業工程暫估價的合理性進行審核，以防投標單位由于材料暫估價和專業工程暫估價過低而影響以后投標單位用此來達到抬高工程造價的目的。

3 招標控制價審查與備案中存在的問題分析

經過三年的招標控制價審查和備案實際工作，發現存在以下問題:

3.1 項目前期準備不足，招標控制價突破概算現象時有發生

目前，在進入市級有形建筑市場進行交易的建設工程項目中，大部分項目的招標控制價都能控制在項目批準的概算內，但也有不少項目突破批復概算。一旦突破概算，將直接影響項目招投標進度，甚至開工日期。部分項目建設由于前期準備緊張、勘察設計深度不足及初步設計簡單粗糙，導致項目概算內容不全、投資額不足，從而在后續施工圖階段極易引起招標控制價突破批準的概算。

3.2 建設單位投資控制意識薄弱、責任缺位

部分建設單位在項目建設過程中片面追求項目形象、建設進度，在施工圖階段隨意變更、增加工程內容，而內設造價管理部門又缺乏專業技術人才支撐，部分職責過度依賴中介機構，投資控制浮于形式;部分建設單位在編制審核招標文件時，單位內部各個部門各自負責，沒有統一部門核查，造成同一個問題在招標文件的不同條款內重復出現，甚至發生同一個問題的要求前后不一致的情況。

3.3 工程量清單和招標控制價編制質量較差

中介機構專業人員水平參差不齊，工程量清單和招標控制價等成果質量問題較多。

首先，招標文件編制深度不夠或不夠完善、漏洞大，工程量清單子目漏項、數量計算錯誤，項目特征及內容描述不清，綜合單價組價不完整，相關稅費計取不合理等，均會導致控制價超出概算。如杭州市某保障房項目，中介機構報送備案的招標控制價為22585.8 萬元，建設行政主管部門批復的概算為21001.35萬元(招標范圍內建安工程費用)，控制價超出概算1584.45 萬元。事后在審查中發現其存在以下幾個主要問題:工程量清單中，地下室鉆孔灌注樁鋼筋籠工程量和地下室底板的模板工程量遠遠超過圖紙工程量，控制價金額多計算700 多萬元;土方價格的調整不符合市場水平，控制價多計造價近500 萬元;降水措施與設計要求不符，控制價多計造價近150 余萬元;由于材料價格編制期的取定錯誤造成多計材料價格500 萬元。審核后認為合理的招標控制價金額應為20978.33 萬元，且在批準的概算范圍內。該項目中介機構編制清單及招標控制價由于存在質量問題，招標控制價誤差率達7.6%。

其次，制定切實可行的施工技術和施工方案，客觀、公正的編制措施費用。由于招標控制價編制時間緊，工作量大，造成招標控制價內措施項目費用計取混亂，隨意性強。這就要求招標控制價編制人具有一定的施工現場實際工作經驗，能夠合理預見擬定的施工方案及措施等，從而編制措施項目費用。

再次，招標控制價未對風險范圍、幅度及計算方法進行說明，違反清單計價規范的相關規定。《建設工程工程量清單計價規范》規定:采用工程量清單計價的工程，應在招標文件中明確風險內容及范圍(幅度)，不得采用無限風險、所有風險或類似語句規定風險內容及其范圍(幅度)。但在實踐中，風險內容及范圍在招標文件和招標控制價內均沒有體現，但在對于投標人的報價中均要求投標人在報價中要考慮一定的風險，這里就出現了對風險預測不對等的現象。如果甲乙雙方在合同簽訂中再沒有約定風險的合理分擔條款，就會對為工程結算留下較大的隱患。

3.4 現行中介機構收費制度不夠合理，中介服務“偷工減料”

按現行建設行業的收費模式，各類勘察、設計、監理、咨詢、招標代理等中介機構的收費等都是以工程項目的標的金額作為收費基數，按照費率來收取中介服務費用，由此導致各類中介機構在開展工程項目服務過程中，為盲目追逐自身經濟利益，逐層放大招標工程量清單數量，并提高工程價格。

3.5 行政處罰缺乏有力依據

在實際操作過程中，除財政性資金項目較為明確清晰外，其他自籌類建設項目的資金來源紛繁復雜，各類建設項目批準文件中對做地主體的資金性質均無準確表達，部分建設單位和招標代理單位也對項目資金來源含糊不清。由于上位法缺乏處罰標準和依據，對個別應納入招標控制價審查和備案但實際未報審查和備案的項目的建設單位，均無法采取行之有效的處罰措施。

3.6 招標控制價備案和審查范圍尚有缺角

根據《辦法》規定，目前實行建設工程招標控制價備案和審查統一管理的建設工程，是指房屋建筑和市政基礎設施工程，市政基礎設施工程包含園林工程。由于歷史原因及體制關系，目前園林綠化工程未納入杭州市招標辦統一監管平臺，一直由市綠化管理站單獨負責招投標監管，其分管的園林綠化工程均未在市造價投資辦進行招標控制價備案。由于行政體制關系，業務對接存在困難，招標控制價備案和審查范圍還尚存缺角。

4 對策及建議

4.1 嚴格基本建設程序，加大項目技術前期工作力度

要進一步嚴格基本建設程序，提升國有投資項目建設單位對工程造價控制，特別是提高項目前期造價控制的責任意識，加強對項目勘察、設計等單位的檢查和指導。各類圖審機構要嚴格審查涉及結構安全、保證使用功能等方面的圖紙內容，并對設計深度、圖紙完整性、可實施性、經濟性等方面嚴格把關，從源頭上把控造價。

4.2 加強監督檢查力度，規范中介機構執業行為

在逐步擴大事前審查范圍的同時，進一步加強對招標控制價成果定期抽查力度，一旦控制價誤差超出允許范圍，應及時按照信用評價管理辦法的規定，對編制機構進行通報批評，并進行信用扣分，同時對于招標代理機構在項目報審過程中出現的弄虛作假行為，要嚴格按照相關規定進行處罰。

4.3 密切配合，充分發揮聯動機制作用

發改、建設、財政、審計等管理部門及各區政府應密切配合加強聯系，財政、審計部門發現的中介機構執業質量問題要及時書面反饋建設行政主管部門，便于建設行政主管部門對相關責任主體進行處罰。同時各管理部門還應齊抓共管，形成合力，加強對建設單位落實內控管理工作的監督、指導和服務工作，并在適當條件下擴大招標控制價備案和審查范圍。

4.4 完善信息平臺，加強備案數據分析和利用

要建立完善工程造價指標分析模型，利用信息技術手段加大對招標控制價備案數據的分析和處理。同時，在統計和動態發布建設工程要素的市場交易信息基礎上，逐步建立和完善各類、各層級造價指標體系，為引導投標單位合理報價和規范市場行為提供依據，也為管理部門及時掌握建筑市場狀況、正確處理市場糾紛等提供基礎性資料。

4.5 強化造價從業人員的學習和繼續教育

建議主管部門將造價人員的培訓和再教育，作為一項長期堅持的工作。每年都定期開展對從業人員的教育培訓和考試認證。以教育培訓、考試考核、業務研討、論文選優等多種方式，激發工程建設造價從業人員的愛崗敬業精神，提高專業人員的業務素質。同時，對工作質量差的造價從業人員，造價管理部門在其年度考核中可以據實考核為不合格，不合格的人員自然不能通過續期登記，從而在制度上建立造價從業人員必須與時俱進學習的硬性指標。通過開展這些有益的活動，使造價隊伍的整體素質有明顯提高，工程建設造價行業的影響力不斷增強，在建設事業中發揮日益重要的作用。

招標控制價作為預防某些投標人高價圍標的有效手段，是對擬建工程投標報價的最高限定價。合理的招標控制價不僅能夠保護招標人的利益不受到損失，還能保證工程招標成功以及工程建設的順利進行。因此，作為工程造價管理部門必須做好招標控制價的審查和備案工作，以此促進工程造價行業健康持續發展。