加強大湄公河次區域環境保護合作為“一帶一路”戰略提供環保支撐

王 勇 林 臻

(環境保護部環境保護對外合作中心，北京 100035)

1 引 言

發源于中國青藏高原唐古拉山的湄公河，自北向南流經中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南六國，全長4880 公里，是亞洲乃至國際上的一條重要河流。湄公河在中國境內段稱為瀾滄江。自上世紀90年代以來，瀾滄江－湄公河流域國際區域合作引起了國際社會的廣泛關注，相關國家和國際組織開展了廣泛合作，取得了不少有益的成果，有力地推動了該地區經濟社會的發展。

1992年，亞洲開發銀行(以下簡稱“亞行”)在其總部所在地菲律賓馬尼拉舉行了大湄公河次區域六國首次部長級會議，標志著大湄公河次區域經濟合作(GMS)機制的正式啟動。目前，GMS 合作范圍包括中國(云南省和廣西壯族自治區)、柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南，總面積256.86 萬平方公里，總人口約3.26 億。該區域蘊藏著豐富的水資源、生物資源、礦產資源，具有極大的經濟潛能和開發前景。GMS 各國歷史悠久，風景秀麗，民族文化多姿多彩。長期以來，受多種因素影響，經濟和社會發展相對落后。進入新世紀以來，GMS各國都在進行經濟體制改革，調整產業結構，擴大對外開放，加快經濟和社會發展已經成為各國的共同目標。

2002年11月，GMS 首次領導人會議在柬埔寨金邊舉行，批準了《次區域發展未來十年(2002－2012年)戰略框架》，并決定其后每三年在成員國輪流舉行一次GMS 領導人會議。GMS 合作開始上升到領導人層級，由此進入了全面、快速發展的新階段。2005年7月，第二次領導人會議在中國昆明舉行，確立了“相互尊重、平等協商、注重實效、循序漸進”的合作指導原則，批準和簽署了交通與貿易便利化、生物多樣性保護、信息高速公路建設等多項合作倡議和文件，合作由此邁上新臺階。2008年3月，第三次領導人會議在老撾萬象舉行，通過了《2008－ 2012年次區域發展萬象行動計劃》，簽署了電力貿易路線圖、經濟走廊均衡與可持續發展等合作文件，合作進一步拓展和深化。在推動GMS合作的過程中，三年一次的領導人會議在確立合作目標、引導合作方向、提出重大舉措等方面發揮了至關重要的作用。

近二十年來，在亞行和各成員國的共同努力下，GMS 合作穩步推進，成果豐碩，為消除貧困，促進GMS 各國經濟社會發展發揮了積極作用。合作注重以項目為主導，確定了交通、能源、電信、環境、農業、人力資源開發、旅游、貿易便利化與投資九大重點領域，并積極為成員國提供資金支持和技術援助。

中國歷來重視參與大湄公河次區域合作，通過倡導并推動“大湄公河次區域核心環境與生物多樣性走廊計劃”(CEP－BCI)項目的開發實施，積極參與大湄公河次區域環境合作，不斷推進與次區域各國的睦鄰友好關系。

本文擬在初步總結我國參與GMS 環保合作基本情況和主要成果基礎上，提出我國進一步開展大湄公河次區域環境保護合作的思路與政策建議。

2 我國參與GMS 環保合作背景、基本情況及主要成果進展總結(2011－2014年)

2.1 項目背景

大湄公河次區域(GMS)合作始于1995年，此項合作由亞洲開發銀行主導和牽頭并提供融資渠道以及贈款。同年，由亞洲開發銀行組織的環境工作組成立，每年召開兩次會議，具體協調次區域環境合作的開展，合作成果向大湄公河次區域(GMS)環境部長會議報告。

在2011－2014年4年期間，隨著CEP－BCI 項目一期的開展與順利完成、項目二期的批準與總體行動框架的通過、項目實施活動的具體細化、二期項目資金分配方案的落實、大湄公河次區域環境工作組第17、18、19、20 次年會和第6、7、8、9 次半年會的召開，以及二期項目實施協議的最終敲定，中國政府繼續進一步大力推進大湄公河次區域環境合作，并在各種協調機制中發揮著積極作用，取得了豐碩的成果。

2.2 CEP－BCI 項目一期進展及主要成果

2005年，“大湄公河次區域核心環境與生物多樣性走廊計劃”項目一期開始實施，項目于2011 下半年順利結束。生物多樣性保護走廊規劃是大湄公河次區域核心環境項目中的旗艦領域。我國積極參與推動了第一期核心環境項目－“生物多樣性走廊計劃(CEP－ BCI)(2006－2011)”。該項目主要是通過選定試點區域建立生物多樣性保護走廊，恢復和維持現有國家自然公園和野生生物保護區之間的聯系，聯通被分割的野生動物棲息地，促進廊道區域內的生態保護和恢復以及生態扶貧開發，最終實現人與自然可持續的和諧發展。中國積極推動該項目與合作機制化建設，并將云南省西雙版納和香格里拉德欽地區、廣西靖西列為項目執行的重點區域。一期項目開展期間，大湄公河次區域各國在生物多樣性走廊項目建設中密切合作交流，在各方的不懈努力下一期項目已順利完成，取得了一系列的成就:

首先，從項目的內容講，通過項目的實施，在生多走廊規劃與建設、環境和社會規劃及其保障方法等方面，提高了次區域國家的能力，特別是在生多走廊規劃和建設等方面進行了成功實踐，積累了寶貴的經驗，為二期項目實施打下了堅實基礎。

其次，從項目的國內影響上講，在項目實施中，中方在大湄公河次區域6 國中率先建立國家項目管理辦公室(NSU)，為其他GMS 5 國在二期項目中建立NSU 提供了樣板和經驗。云南、廣西也在一期實施中分別取得了重要進展，制定出生物多樣性廊道建設規劃，建立了試驗示范區，編制了相關重要規劃，環境保護和參與區域合作能力得到大大加強。

最后，也是非常關鍵的一點，從項目的國際影響上講，縱觀近二十年來的GMS 環境合作，自2005年一期項目實施以來的9年，是對中方負面報道最少、成果最為顯著的9年，中國的積極參與和對項目的大力支持，起到良好的增信釋疑作用，加強了中國與各國的關系，減少了外交壓力，為維護周邊穩定做出了貢獻。同時，我方在大湄公河次區域走廊項目的實施過程中，進一步樹立和強化了區域內主導地位。

2.3 CEP－BCI 項目二期啟動與進展

2011年底二期項目得到批準，內容涉及環境規劃和戰略環評、跨界生物多樣性保護和扶貧、氣候變化適應和低碳發展戰略、可持續環境管理機構和財政保障4大領域，包含幾十個不同專題的子項，這是亞行歷史上最大的區域技援項目。2012年5月，二期項目的總體設計方案與行動框架最終經GMS 各國與亞行批準通過，二期項目全面進入實施準備階段。

2013年以來，國家項目實施機構與省級實施機構在一期項目成果的基礎上，根據國家的政治外交戰略、經批準的二期項目總體行動框架以及自身的需求，對生物多樣性保護和環境管理能力建設、生物多樣性景觀保護、廊道的建設和維護、野生動植物棲息地恢復及廊道當地的生計改善等方面制定出了具體的實施行動計劃，并完成了項目一期終期報告的提交及項目二期實施協議協商談判工作并最終將實施協議定稿(項目二期實施協議已于2014年1月下旬簽訂)。

大湄公河次區域六國山水相連，次區域經濟、社會、環境相互融合，實現次區域可持續發展，一直是次區域國家對話與合作的主旋律。作為推動次區域可持續發展的堅定支持者和實踐者，中國政府高度重視與次區域各國的合作，經過2011年至2014年過去4年的不懈努力，參與次區域環境合作的云南省與廣西壯族自治區生態環境質量總體保持穩定，環境管理能力有所提高，為生態保護和環境可持續發展做出了積極貢獻。在GMS各國與亞行的共同努力下，通過大湄公河次區域核心環境項目，特別是生物多樣性走廊建設項目的實施，中國參與次區域環境合作地區在生態建設、能力發展、環境意識等方面取得了明顯的成績，并通過不斷引入國際上先進的環保理念與經驗，逐步在項目示范地區形成了布局較為合理的自然保護區網絡體系，有效提高了公眾的生物多樣性保護意識。以CEP－BCI 項目為依托，深度推動我國與GMS 各國的合作，增進互信和友誼，使我國發展更多惠及周邊國家，實現共同發展的同時，為我國發展爭取良好的周邊環境，成為推進和落實周邊外交戰略的重要平臺和窗口。

3 未來我國參與GMS 環境合作的思路和建議

3.1 思路與設想

3.1.1 確保二期項目的順利實施，并主動出擊，充分利用現有資源和平臺積極引導和團結GMS 國家

目前，GMS 核心環境項目是我國參與GMS 環境合作的核心與最主要的平臺，是我國參與GMS 經濟合作的重要組成部分，項目實施的成效直接關系到我國在本地區的形象與影響力能否進一步提升和擴大，以及能否起到一個示范作用，使我國能更好地主導本地區開展各項合作。因此，我們應在未來的工作中首先采取各種措施保障二期項目的順利開展和實施，這是未來繼續開展各項環境合作的前提。此外，我們應利用好本項目平臺，并結合東盟中心、南盟培訓項目，擴大GMS 合作渠道，加大對次區域的資金技術投入，借助中方成熟的技術和資金優勢，用技術和資金積極引導及團結GMS國家。這樣不僅能鞏固我國在次區域的主導地位，還能進一步團結GMS 各國，形成更大的影響力。

3.1.2 考慮建設新的環境旗艦項目

鑒于過去我國GMS 環境合作項目的核心內容大多是單一性的課題，如生物多樣性保護、戰略環評等，此類單一型課題的項目也許不久后將逐漸不能適應我國未來GMS 環境合作的需要以及未來環境保護的新趨勢。因此未來我國GMS 環境合作的旗艦項目可考慮由單一型課題向復合型、綜合型課題轉變，如生物多樣性保護與農村扶貧開發、城鎮化與綠色產業鏈的開發、海陸生物多樣性廊道同步建設等等，此類復合型課題可考慮納入未來我國GMS 環境合作旗艦項目內容中。

3.2 積極參與GMS 環保合作的相關建議

3.2.1 建立穩定的技術支持體系，加強對次區域的科研及數據采集分析，并盡快著手建立次區域環保研究支持智囊團，做好次區域生物多樣性等相關研究與技術儲備

進行多國參與的國際合作，技術及科研支持尤為重要。在以往的次區域環保合作項目中，我國一直難以形成一個穩定的科研技術支持專家隊伍，缺乏對次區域生態環境的全面研究及數據積累。這種情況，一方面會使我們難以在技術及科研上提出自己的見解，且對于自己的政策主張沒有足夠的數據及科研支持，缺少說服力，容易受制于人;另一方面也不利于長期的知識和經驗的積累。

建議在今后的次區域環保合作中，中國應著力打造一個大湄公河次區域環保項目支持智囊團，建立穩定的技術支持體系，加強對次區域的科研及數據采集分析，緊跟當今國際科學研究的前沿與潮流，并根據環保的新趨勢開創性的發展新的環保科研領域，這一方面可以保證項目的順利實施，另一方面可以使我國在技術及科研學術上逐漸起到國際主導作用，使我國的政策主張得到新的強有力的支持。

3.2.2 加強對次區域國際動態的關注

以往我們對次區域各國及周邊地區的動態信息的接收與了解顯得較為滯后與遲鈍，各級相關部門及項目辦應積極參與EOC 組織的各種活動，同時注意收集國外相關的最新信息，根據形勢的變化，及時做出調整或采取相應的對策。

3.2.3 加強各國以及各機制之間的溝通與協調

目前，在大湄公河次區域內，除了由亞行和GMS各國主導的GMS 經濟合作機制外，還有如湄公河委員會、東盟—湄公河流域開發合作機制、中、老、緬、泰毗鄰地區經濟四角機制等多個區域合作機制，這些機制有些是由區域內國家自發創立的，有些則是由區域外國家，如美日等牽頭或投資設立的，各機制間的利益關系、戰略動機、背景等比較錯綜復雜，如何平衡各方利益，摸清各方的戰略意圖，需要加強各機制間的溝通和協調，甚至是設立各方都能接受的游戲規則，有效協調各機制之間的關系，避免各種機制功能上的重疊，對各國的行為進行協調和監督，減少猜疑，使各國的決策和行動更加科學化，最終為我國創造一個更為有利的周邊外部環境。

3.2.4 積極引導和鼓勵民營資本參與對GMS 環保領域的投資

積極鼓勵民營資本參與投資，努力拓展投資渠道，是有效規避我國在大規模建設投資時的風險，并能積極引導GMS 各國參與次區域合作的一個有效途徑。目前，大湄公河次區域的項目投資主要來源于亞洲開發銀行以及政府開發援助，非政府組織和企業的參與仍然非常有限，投資規模遠遠小于經濟發展需求。因此，應大力吸引私人投資，努力拓展投資渠道，特別是充分調動私營企業參與大湄公河次區域投資的積極性，這不但可以規避國家投資的風險，而且可以促進國內企業對外直接投資的增長，通過技術及資金的輸出，進一步增強我國在本地區的影響力，鞏固主導地位。

3.2.5 強化地方合作

加強和促進國內參與GMS 經濟合作相關省區間的相互協作、信息共享和對話交流，建立相關長效機制，推動相關省區經濟的整體發展，減少并消除貧困，實現共同發展。

3.2.6 搭建大湄公河次區域環保議題的國內外宣傳平臺，探索宣傳模式，加強宣傳力度

以CEP－BCI 項目為依托的GMS 環境合作成為實現六國共同可持續發展和落實我國當前周邊外交戰略的重要平臺和窗口。因此搭建大湄公河次區域環保議題的國內外宣傳平臺，探索宣傳模式，加強宣傳力度，促進國內外先進的環境保護理念、信息、技術以及管理經驗的交流、傳播與分享成為當務之急。

次區域環保議題的國內外宣傳平臺旨在充分利用GMS CEP－ BCI 項目，建立合作伙伴，整合國內外資源、信息與技術，建立技術與智囊網絡，開展協同創新，為我國“走出去”戰略尤其國際環保融資平臺建設打造平臺和窗口，以期深度推動我國與GMS 各國的多方合作，增進互信和友誼，使我國發展更多惠及周邊國家。

4 展望:以大湄公河次區域生物多樣性合作為契機加強環保合作為“一帶一路”戰略提供環保支撐

隨著“一帶一路”重大戰略的實施，尤其進入新世紀以來，GMS 各國都在進行經濟體制改革，調整產業結構，擴大對外開放，加快經濟和社會發展已經成為各國的共同目標。我國應充分抓住我國周邊外交戰略的良好機遇，搭建次區域環境國際合作平臺，加大與GMS 各國環保合作力度，深入推動綠色金融和綠色絲路建設，為落實我國周邊外交戰略做出貢獻。從國際層面看，以此打造環境保護領域南南合作的典范;從國家、地方政府層面看，起到環境保護能力建設示范作用;從企業層面看，引導企業“走出去”過程中有效防范環境風險，并為企業環保融資的國際化提供窗口和平臺;從公眾、高校學生層面看，提高公民環境意識和生態文明水平，推進并實現次區域公民+教育+環境+文化=公民生態文明外交戰略。總之，我國應以大湄公河次區域生物多樣性合作為契機加強GMS 區域環保國際合作，為“一帶一路”重大戰略的實施提供環保支撐和環保合作示范。

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