新常態下中國綠色增長：機遇和挑戰

張永亮　任子平　俞　海　高國偉

(1.環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京　100029；

2.環境保護部辦公廳，北京　100035；3.中國環境監測總站，北京　100012)

新常態下中國綠色增長：機遇和挑戰

張永亮1任子平2俞海1高國偉3

(1.環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京100029；

2.環境保護部辦公廳，北京100035；3.中國環境監測總站，北京100012)

【摘要】在環境與發展新常態下，中國實現綠色增長既面臨眾多挑戰，也迎來重要機遇。中國應抓住機遇，加速推動綠色增長。一是在國家層面釋放更為明確的推動綠色增長的信號；二是優化區域布局；三是通過技術和制度創新實現全要素生產率的提高；四是大力推動城鎮綠色化、工業智能化、農業生態化進程；五是在涉及綠色增長的關鍵部門加強各項配套政策措施；六是構建有利于綠色增長的財稅金融政策體系；七是大力培育綠色消費市場，加快綠色科技創新和應用；八是促進環境治理體系和能力現代化，推動環境管理轉型；九是發揮社會公眾在推動綠色增長中的力量和主體作用。

【關鍵詞】新常態；綠色增長；機遇和挑戰

在當前環境與發展的新常態下，綠色增長被期望成為破解環境與發展新常態下眾多復雜矛盾和難題的有效途徑。清楚地識別當前中國綠色增長的面臨的機遇和挑戰，有助于政府決策者在國家宏觀發展戰略下更好地選擇和制定促進綠色增長的路徑和政策。

1中國綠色增長的挑戰

1.1　經濟結構與區域發展不平衡

長期以來，中國的經濟增長一直是投資和工業為主導，其特點是重工業優先發展，注重實物投資而非人力資本，資源利用率相對較低。如何在推動綠色產業的同時，加快傳統產業的綠色化，是中國實現綠色增長的關鍵。同時，中國的經濟同樣面臨著城鄉和區域不均衡的問題，中西部地區仍然處于快速工業化階段，缺乏綠色增長的動力和政策支持。此外，中國的經濟發展存在著泡沫化風險，由于綠色增長短期內會對經濟造成影響，要在維持經濟泡沫的前提之下推動綠色增長，決策者需要做出權衡，把握好綠色增長推進的尺度和力度。

1.2　經濟增長存在路徑依賴和慣性

當前中國經濟發展仍然存在著運行效率和資源配置效率較低、投入產出效益差、區域同質化嚴重、市場創新能力弱等諸多問題。"十二五"期間，把鋼鐵作為重點產業發展的省份達26個，石油化工的25個，有色金屬的20個，煤炭資源開發的15個，火電的12個，西部12個省區中有11個把化工、鋼鐵、有色金屬等作為重點產業發展，產業重型化特征仍將繼續強化。各級政府已經形成了對外延擴張發展路徑的依賴，嚴重影響了增長方式的轉變和結構升級。

1.3　環境問題的復雜性和困難性

中國的環境問題在短短的20年間集中出現，呈現出壓縮型、復合型的特點，老的環境問題尚未解決，新的環境問題又接踵而至，在環境污染的同時還伴隨著嚴重的資源浪費和生態破壞。根據國務院關于《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》實施的中期評估報告，中國的環境污染呈現污染源多樣化、污染范圍擴大化、污染影響持久化特征，全國有60%左右的城市空氣質量不能達標，能源消費強度、二氧化碳排放強度、能源消費結構、氮氧化物排放量4個節能環保方面的約束性指標完成進度滯后[1]。同時，中國不僅要解決國內面臨的諸多環境問題，還需要積極應對氣候變化的挑戰并參與全球環境治理，這進一步增加了壓力和困難。

1.4　促進綠色增長的制度設計存在缺陷

中國并沒有形成有利于綠色增長的財稅金融政策體系和有效的資源環境價格調節機制，現有的相關政策措施分散在發展改革、財政、環保、林業、水利等不同部門，部門間的政策往往缺乏統一協調。此外，由于缺乏強有力的制度約束，以GDP為導向的考核和晉升機制導致政府官員往往忽視長期效果而注重短期目標，進一步導致中央政府的政策要求與地方政府具體落實存在分歧，國家關于綠色增長的戰略決策和部署在地方具體實施中存在不足。

1.5　缺少綠色增長的系統規劃和路線圖

中國的綠色轉型有其國情的特殊性和巨大的復雜性。與工業化國家相比，中國的綠色轉型與經濟社會轉型相重疊，盡管資源環境問題是加劇經濟社會轉型的一個原因，但保護資源環境為促進經濟社會轉型提供了機會和手段，復雜性和艱巨性程度很高。因此，中國的發展轉型是經濟社會與資源環境的綜合轉型，綠色增長的任務就是使常規經濟社會轉型的進程綠色化，必然是一個較長的過程。然而，中國并沒有形成制定的綠色增長規劃，也沒有制定綠色增長的長期路線圖，這嚴重影響了綠色增長的系統性和協同性。

1.6　綠色增長面臨巨大的短期成本

經濟發展的綠色轉型需要綠色投資進行拉動，這意味著要將大量資金投向收益周期較長綠色產業領域，并對傳統產業進行綠色化改造，進而帶來工業企業采用節能環保技術及相關設備的增量投資等直接成本，以及國民經濟損失、高耗能和高污染工業行業就業崗位減少等間接成本。同時，節能減排的直接和間接收益短期內則難以體現。巨大的短期成本會讓各級政府和企業缺乏推動綠色增長的動力和決心，相關政策的實施也將受到既得利益者如地方政府、傳統行業的阻礙。

1.7　綠色消費市場的培育尚不成熟

與發達國家相比，中國的綠色消費市場仍不完善，公眾綠色消費觀念仍有待普及。引導綠色消費的稅費減免和補貼政策仍不完善，缺乏綠色消費的價格激勵機制。同時，綠色產品的監測監督、產品營銷和市場流通體系仍未形成。

1.8　綠色科技創新與應用不足

中國在綠色技術研發領域的投資仍然不足，企業在傳統產業清潔生產、新能源和環保技術上與發達國家仍然存在較大差距。例如，在風電領域，一些高端組件如風電渦輪機仍然依靠進口，或者依賴國外技術生產制造。新能源發展的研究基礎薄弱，技術人員十分缺乏。此外，由于研發領域投資的不足和高級研究人員的缺乏，中國在環境技術領域的發展也一直落后于發達國家[2]。

1.9　新一輪城鎮化的環境風險

中國長期以來經濟活動造成的生態破壞和環境污染問題尚未解決，又將面臨未來工業化和城鎮化等帶來的生態環境風險。中國的綠色增長需要應對過去低水平城鎮化造成的環境污染存量影響、未來城鎮化進程中的直接增量影響和工業化的間接增量影響三重環境風險。

1.10　環境保護制度體系落后于綠色增長的需要和要求

在體制上，環保部門長期處于弱勢地位，環保執法受地方政府GDP增長導向的干擾；中央對地方政府環保工作監督缺乏體制上的安排；各部門之間環保職能配置不合理，其他有關部門未能配置和履行應有的環保職能。在機制上，對黨和政府決策者的監督考核體系中環保要求長期以來未得到應有重視；部分環保制度設計不合理，造成執法成本高、違法成本低；基層環保執法缺乏強制手段，難以執行到位；公眾有序參與環保、維護自身權益和監督政府、企業遵守環保法規的機制尚未建立。在指導思想上，長期存在經濟發展收益大于環境破壞成本、當前經濟收益重于未來環境成本的錯誤思想，使得環境保護滯后于經濟發展[3]。

2中國綠色增長的機遇

2.1　中國具備了綠色增長的政治意愿

中國具備強烈的、推動綠色增長的政治意愿。2012年召開的中國共產黨的第十八次代表大會提出了“五位一體”的戰略布局，明確指出要將生態文明融入經濟、社會、政治和文化領域。十八屆三中和四中全會進一步提出了加快生態文明體制改革的戰略部署和依法治國的具體要求，這為從整體上扭轉各個層面、各個部門的經濟發展理念，為推動環境主流化到經濟領域提供了強大動力。

2.2　公眾環境意識的提高為綠色增長提供了廣泛社會基礎

近年來，中國公眾的環境意識明顯提升，優良的環境質量越來越成為城鄉居民的普遍追求。公眾開始越來越多的參與到環境與發展政策的制定、對政府和企業環境行為的監督，以及環境信息披露和重大項目的環境影響評價過程之中。同時，日益提升的環境意識和生活水平的提高也促使公眾開始關注綠色消費和綠色出行，這些都為中國的綠色增長提供了堅實的社會基礎。

2.3　促進綠色增長的制度環境正在形成

十八屆三中全會和四中全會明確了綠色增長的路徑和制度保障，綠色增長的制度環境正在形成。其中，三中全會提出要進一步發揮市場的決定性作用，加快生態文明制度建設，推動生態文明體制改革。根據三中全會的要求，自然資源資產負債表、政府環境審計、綠色財稅和金融等一系列有利于綠色增長的制度正在研究和制定當中。四中全會提出了依法治國的方略和要求，綠色增長的法制環境在未來一段時期將會得到進一步完善。

2.4　中國的經濟和產業轉型正在加快

中國的經濟和產業轉型正在加快，中國經濟正在朝著有利于綠色增長的結構演化。針對部門的分析可以看出，能源、林業等部門已經取得了綠色增長的積極進展，環保產業部門已經日益成為新興的重要產業，工業部門中低消耗、低污染、低排放的產業比重也在不斷提高。中國“走出去”的全球戰略將為中國經濟和產業轉型創造和提供更為廣闊的國際空間。

2.5　綠色增長已經成為全球環境與發展的趨勢和潮流

2008年金融危機以來，發展綠色經濟和綠色產業、推動綠色增長成為全球環境與發展領域的一種趨勢和潮流。發達國家尤其重視綠色產業發展，旨在通過技術創新，尋求新的發展機會。在大力發展綠色經濟的世界潮流下，中國的綠色增長將面臨巨大機遇。同時，中國也面臨著國際履約和應對氣候變化的壓力，這同樣也將成為促進國內經濟綠色轉型的重要動力。

2.6　新型城鎮化和工業化將加快推動技術創新和資源能源集約利用

城鎮化既造成了環境問題，但也可以成為解決環境問題的手段。尤其是在新一輪的城鎮化及與其相伴的工業化、農業現代化進程中，大量的、高密度生活在城市的人口，帶來了更高的生產效率和規模經濟效益，在理論上可以通過更少的資源投入獲得更高的產出。通過采取綠色化的城鎮發展模式，可以在提升城市可持續發展能力的同時，提高城鎮化效率、保護自然資源，并且來帶來可觀的環境與社會效益。

2.7　環境治理體系現代化和治理能力的提高將為綠色增長提供基礎保障

中國的環境管理正在圍繞生態文明建設和環境治理現代化的戰略目標進行包括體制機制、管理模式和配套政策的整體改革。這一改革將進一步厘清不同部門間的生態環境保護監管職能、將現行的以污染控制為導向的環境管理轉向以環境質量為導向的環境管理模式。新修訂的環境保護法和未來的環境管理改革將進一步提升國家對環境與經濟、環境與社會的治理能力，強有力的制度約束和環境監管將為環境主流化到經濟領域提供基礎保障。

3小結和建議

2016-2020年是中國進入實現全面小康社會目標的最后一個五年規劃期，工業化進入中后期，城鎮化進入快速發展期，經濟增速進入換擋期，結構調整進入攻堅期，生態環境狀況又不斷顯示正處在高度危險的臨界期。然而，這一時期同樣是中國推動綠色增長的最佳窗口機遇期。一是在國家層面釋放更為明確的推動綠色增長的信號，制定中長期綠色增長規劃和路線圖；二是優化區域布局，明確不同區域綠色增長的優先領域，嚴守生態保護紅線；三是努力調整經濟結構，改變發展方式，通過技術和制度創新實現全要素生產率的提高；四是大力推動城鎮綠色化、工業智能化、農業生態化進程；五是在能源、農業、制造業、新興環保產業以及消費等涉及綠色增長的關鍵部門加強各項配套政策措施，加大推動綠色增長的政策和投資力度；六是構建有利于綠色增長的財稅金融政策體系和有效的資源環境價格調節機制；七是大力培育綠色消費市場，加快綠色科技創新和應用；八是促進環境治理體系和能力現代化，推動環境管理轉型，提高環境可持續性，為綠色增長創造機會；九是發揮社會公眾在推動綠色增長中的力量和主體作用。

參考文獻：

[1]國務院.國務院關于《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》實施的中期評估報告[R].2013.

[2]聯合國環境規劃署.中國綠色長征[R].2013.

[3]中國環境與發展國際合作委員會.生態文明建設背景下的環境保護制度體系創新研究課題組報告[R].2014.

致謝：本文是由全球綠色增長研究所(GGGI)資助的《中國綠色增長機遇識別》課題的部分研究成果，在此表示感謝。

引用文獻格式：張永亮等.新常態下中國綠色增長：機遇和挑戰[J].環境與可持續發展，2015，40(1)：11-13.

China′s Green Growth in the Context of New Normal：Opportunities and Challenges

ZHANG Yongliang1REN Ziping2YU Hai1GAO Guowei3

(1.Policy Research Center for Environment and Economy，Beijing 100029；

2.General Office of Ministry of Environmental Protection，Beijing 100035；3.China Environmental Monitoring Center，Beijing 100012)

Abstract：In the context of the new normal of environment and development，China′s green growth not only faces many challenges，but also ushered in an important opportunity. China needs to seize the opportunity and promote the green growth. The first is to send a clearer policy signal by developing a roadmap；the second is to optimize the regional distribution；the third is to improve the total factor productivity based on the innovation of technologies and institutions；the fourth is to promote the process of green urbanization，intelligent industrialization，and ecological agriculture；the fifth is to accelerate the establishment and improvement of policies and mechanisms of green growth；the sixth is to establish a financial and taxation policy system for green growth；the seventh is to foster the green market and to build a green consumption system，accelerate the innovation and application of green technology；the eighth is to improve the policy system for environmental management modernization and transformation；the ninth is to enhance the role of public in promoting green growth.

Keywords：New normal；Green Growth；Opportunities and challenges

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2015)01-0011-03

通訊作者：俞海，博士，研究員，主要研究方向為環境戰略、環境經濟、環境公共治理

作者簡介：張永亮，博士，助理研究員，主要研究方向為環境戰略、環境政策分析