呼喚“土壤法”盡快出臺

◎陳能場 （廣東省生態環境與土壤研究所 研究員）

全國人大環資委從1994年起就開始關注土壤污染防治的立法問題。在1995年題為 《土壤環境質量標準的釋義》 的書中，也呼吁加快土壤污染防治立法，但30年已經過去，土壤立法仍在孕育中。這究竟是為什么？

土壤立法30年難產

歷史上一些古文明的消失，與土壤管理不善導致水土流失、土壤退化等有關。土壤作為生態系統中生產者（植物）、消費者 （動物） 和分解者 （微生物） 的根據地，在為人類和動物生產食物和能源的同時，也消化了人類 （動物） 制造的垃圾和排泄物；土壤的過濾作用為人類提供了潔凈的水源。同樣作為生態系統的重要組成部分，與水體和大氣的流動性特點不同，土壤具有相對固定性特征，因此，土壤是人類和國家的安身立命之所。從這個意義上說，有必要對土壤立法賦予單獨的、頂級的法律地位。

長期以來，土壤立法問題并非沒有得到人們的注意和研究。

在政府層面，國家環保總局（現環保部）2005年11月曾發布 《“十一五”全國環境保護法規建設規劃》 ，明確指出土壤污染防治方面的立法還是空白，要抓緊制定 《土壤污染防治法》 。2006年3月，十屆人大四次會議通過的 《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》 提出，要“加強農村環境保護，開展全國土壤污染現狀調查，綜合治理土壤污染”。這都為土壤污染防治立法營造了政策氛圍。

在這30年間，很多研究者也從法律的和國外經驗等角度，為防治土壤污染立法盡心盡力，但這樣一部法律為何千呼萬喚出不來呢？

至今為止，土壤本身的法律地位被嚴重弱化，只在其他法律條款中有著零散、關聯性的描述。這既造成了人們長期對土壤資源和土壤保護的忽視，也是造成目前中國土壤污染困境的一大原因。

土壤問題有“三座大山”

通常人們只認識到土壤是食物、能源等物質生產的場所，關心的也只是土壤的肥力和土壤污染。其實作為生態系統的重要組成部分和人類繁衍的場所，土壤在大氣凈化、水體凈化、污染物處理等方面都具有重要功能。它是水的過濾器、植物生長的基質、種類數以億計生物的家園。

在土壤剖面中，表層土壤最為肥沃，含大量的有機質和養分，土壤微生物也多在表土5厘米的層次里，因此表土流失（土壤侵蝕）是土壤退化的一大原因。

土壤耕作過程中施肥結構的變化（從大量施用有機肥到目前多數施工業化肥）、過量施肥和過量除草劑、農藥的施用、大量農膜的應用等，帶來土壤酸化、土壤微生物功能和土壤物理性質與水分流動等的破壞。

土壤的重金屬污染更為人們所關注，因為它直接影響人的身體健康。在1979年第二次土壤普查的結果中，中國土壤的環境質量尚可。但到了2015年4月17日，國家公布的 《全國土壤污染狀況調查》 數據顯示，全國土壤樣點重金屬的總超標率達16.1%，耕地樣點的超標率高達19.4%。

從上面的分析可以看出，目前我國的土壤問題不單單是污染問題，而是有“三座大山”：土壤流失、土壤退化和土壤污染。

這“三座大山”造成整個土壤植物和作物的生產力下降，土壤微生物結構和功能的失調，直接造成了糧食生產安全問題。因此土壤立法中的土壤保護應該涉及整個土壤生態系統，確保其結構和功能的正常發揮和可持續。

工業大氣排放土壤

作為開放性系統，土壤立法保護應與其他環境立法緊密銜接。土壤是一個開放的生態系統，因此土壤本身既是其他污染源的受體，其本身也可能成為次生污染源。

改革開放后中國工業大氣排放的重金屬量相當大，比如2010年排放到大氣中的鎘多達2100多噸。而就農田的重金屬污染而言，除了動物源有機肥料外，最大污染源就是大氣沉降，來自化肥的重金屬鎘只有大氣沉降量的1/4。這些研究結果打破了“土壤重金屬超標來自磷肥等超量施用”的陳說。這也表明，如果不對大氣、水體等源頭進行有效控制，保護土壤其實是句空話。

全球環境史上，工業革命以來歐洲土壤中的重金屬積累量迅速增加，原因之一就是來自大氣的重金屬沉降。在20世紀90年代，大多數歐洲國家完成了土壤保護立法，對工業中的大氣排放進行有效控制，土壤中來自大氣的重金屬含量迅速減低。由于日本在源頭控制方面極為得力，鎘的使用量從1969年的2253噸降低到1974年的927噸，下降了60%，相當于當時美國鎘使用量的1/6。日本土壤污染治理的成功，也是建立在污染源控制上。

從立法角度來說，土壤污染立法要做到與其他立法和標準緊密銜接和統一，如 《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固廢污染防治法》《肥料法》 等等。

地方標準不必嚴于國標

人為活動是土壤環境質量變化和土壤破壞最大的要因。森林破壞、土壤流失、農業耕作、土壤酸化、工業排放、土壤污染等等，是造成中國土壤問題的主因。在控制污染源的同時，人的素質提高也是土壤保護的一大關鍵。

在歐洲等地區，土壤中肥料、農藥等化學品的投入需要有資質者進行實施。對于工業污染排放，對污染企業和個人的追責極為嚴格。在日本的土壤修復企業，不但企業要取得從業資質，從業者也得通過考試取得資格證書才能入行。如果沒有對農業生產、土壤改良與修復相關的從業者加以培訓、管理和行為約束，土壤立法再嚴，也將流于形式，難以落實。

另外，通常情況下，中國在立法上有下位法要嚴于上位法的慣例，即地方標準要嚴于國家標準。然而由于土壤重金屬高的背景特征，地方土壤環境質量標準不一定要嚴于國家標準，否則很難執行。

還有，土壤立法有必要針對農業生態系統和工業場地等分開立法。土壤根據人類的需要得到種種方面的利用，包括用于糧食和能源物質生產的耕地、林地、草地等，和用于居住和商業等城市用地以及工業生產場地。不同的土地，遭受的污染方式不同，具有不同的污染特征，對人體危害的暴露方式不同，治理的必要性和費用等等也有極大差異，因此，對土壤立法時，有必要針對農業生態系統和工業場地等分開立法，以增強土壤立法的實用性和針對性。

質量標準要與法律匹配

土壤環境質量標準是土壤立法保護的重要判斷依據，也是土壤污染控制和追責的主要依據。土壤標準制定得不合理，土壤立法和執行就會達不到效果甚至遭到扭曲。

中國的土壤環境標準制定于1995年，其作用和缺陷已經得到了高度的討論和總結。2008年雖然發布了新的土壤環境質量標準征求意見稿，但最終不了了之。2015年1月13日，環保部再次發布了新的征求意見稿，目前仍在討論中。

但不管如何，只有客觀和合理的土壤環境質量標準與土壤立法相配套，才能對土壤保護發揮最大效能。我們盼望合理的土壤環境質量標準早日出臺，并期待能與土壤保護立法先后公布，避免1995年后至今有標準無法律的尷尬局面。。

（原載《中國經濟報告》雜志，本刊有刪節。）