國家生態環境監管執法體制改革方案研究

王金南　秦昌波　蘇潔瓊　田　超

(環境保護部環境規劃院，北京　100012)

國家生態環境監管執法體制改革方案研究

王金南秦昌波蘇潔瓊田超

(環境保護部環境規劃院，北京100012)

【摘要】為了推進落實十八屆三中全會提出的獨立進行環境監管和行政執法的改革要求，本文論述了建立獨立的生態環境監管執法體制的必要性，評述了目前我國生態環境監管執法體制存在的問題。本研究從法律基礎、國家、地方、農村生態環境監察執法體制、聯合執法機制等五方面設計了體制改革的具體內容，并從各層次執法體制改革、建立統一監管執法體系這兩個階段規劃了體制改革的路線圖。

【關鍵詞】環境監管執法體制；改革；獨立；方案

中圖分類號：X21

文獻標識碼：碼：A

文章編號：號：1673-288X(2015)05-0007-04

Abstract：To promote the implementation of the requirement of independent eco-environmental supervision system reform which was proposed in the third plenary session of the 18th National Congress of the Communist Party of China，we discussed the necessity of setting up independent eco-environmental supervision system and analyzed the current situation in existing system.This paper designed the reform scheme from 5 aspects，including the legal basis，eco-environmental supervision & enforcement system of the state，local government and countryside，and the joint enforcement system. Finally this paper planned the roadmap of the reform from two stages，i.e.，eco-environmental supervision & enforcement system reform at each level，establishment of unified eco-environmental supervision & enforcement system.

Keywords：Eco-environmental supervision system；reform；independent；scheme design

作者簡介：俞海，博士，研究員，主要研究方向為環境戰略、生態文明、綠色經濟、環境公共治理

生態環境監管執法不力一直困擾政府部門對環境違法行為的綜合管控。十八屆三中全會有關生態文明建設和“加強食品藥品、安全生產、環境保護、勞動保障、海域海島等重點領域基層執法力量”，“建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法”的改革要求，是改善生態環境保護的監管執法契機。新修訂的《環境保護法》對生態環境監管與執法有了巨大突破，確立了跨行政區域的重點區域、流域的生態環境聯合防治協調機制，明確了環境監察機構的執法地位，強化了環境污染處罰力度，我國生態環境監管執法邁入了新的階段。為了推進落實十八屆三中全會提出的獨立進行環境監管和行政執法的改革要求，本文設計了體制改革具體內容，規劃了體制改革的路線圖。

1獨立的生態環境監管執法體制改革必要性

1.1　建立獨立的生態環境監管執法體制是推進生態文明建設的重要保障

黨的十八屆三中全會全面深化改革決定提出“獨立進行環境監管和行政執法”的戰略要求，為此亟需建立獨立的生態環境監管執法體制，補充完善生態文明制度體系，以制度保障生態環境質量改善，通過執法手段調控經濟發展與環境保護的關系，推進生態文明建設。

1.2　建立獨立的生態環境監管執法體制是強化環境管理的有力支撐

強化生態環境監管執法，是促進建立環境管理長效機制的重要基礎。建立獨立的生態環境監管執法體制，賦予監管執法主體獨立的地位、充分的權能、專業的知識和獨立的責任，能夠有效增強執法主體在環境管理工作中的權威性，提高環境管理行政效能；同時，避免政府不適當的干預，使執法主體能夠嚴格按照法律的規定和程序進行執法，確保行政執法更加公正和有效。

1.3　建立獨立的生態環境監管執法體制改革是滿足公眾環境質量訴求的迫切需要

隨著環境問題的凸顯，公眾對改善環境質量的呼聲增強，對監督政府環保工作和企業履行環境責任的訴求加大。對此，需建立獨立的生態環境監管執法體制，集中力量解決公眾反映強烈、與公眾利益密切相關的突出環境問題，依法保障公眾的環境權益，為公眾環境知情權提供有效信息，以滿足公眾對生態環境監管執法服務增長的需求。

2現行生態環境監管執法體制存在的問題

2.1　生態環境監管執法職責部門分割嚴重

我國實行的是環境保護部門對環境實行統一監督管理，相關行政主管部門實行專項監督管理相結合的執法體制。據統計，發展改革、工信、公安、監察、財政、國土資源、住房城鄉建設、交通運輸、水利、農業、金融、商務、衛生、審計、海關、工商、質檢、安監、林業、氣象、海洋、能源等20多個部門具有環境保護監督管理責任。長期以來，環境保護部門的環境監督管理職責集中于環境污染防治的監管，而資源保護與生態監管仍舊由其他行政主管部門實施監督管理，生態保護和環境保護的不統一局面仍未改變。生態保護和污染防治在現實中又往往共生共存、難以分割，制度設計上的劃分導致了生態環境監管的破碎，“執法內耗”反過來又加劇了生態環境的破壞。目前，從各地方政府環保職能的分配來看，環境保護的職能也分散于眾多的職能部門[1]，如水利、農林、漁業、城鄉建設、發展改革等部門。目前尚沒有相應的法律法規規范具體的、切實有效地協調機制，因而難以形成執法的合力；更沒有具體有效的監督機制，環保部門對于地方政府和其他負有環境保護職責的相關部門的監督難以實現。

2.2　生態環境監管執法易受地方政府掣肘

我國地方環保部門的領導體制仍是以地方政府為主、上級環保部門為輔的雙層領導體制，上級環保部門對下級環保部門只是一種松散型的業務指導關系，考察監督關系并未理順，難以實現政令暢通[2]。地方環境保護部門的監管與執法被嚴重削弱，影響了環保部門的權威性和公信力。地方環保部門的人、財、物直接受到地方政府的控制，因而，在環境監管和行政執法中很容易受地方政府的干擾。一些經濟落后地區的地方政府出于財政的壓力，熱衷于“招商引資”，不惜給予相關企業包括大幅度降低環保門檻在內的諸多“隱含優惠條件”，有的地方政府干擾環保部門及其環境監察機構正常的環境監管和行政執法。盡管中共中央組織部曾發布《關于調整環境保護部門干部管理體制有關問題的通知》，授予上級環保部門對下級環保部門人事任免方面的一定建議權和協商權，但這還遠遠不能避免地方保護主義對環境監管和行政執法的干擾。

2.3　生態環境監管執法保障能力普遍低弱

我國生態環境監管執法能力與污染情況呈現“倒金字塔”特征，基層面對污染嚴重需要更多的執法力量，但是監管執法專業設備和人員配備不足，而層級越往上執法能力越強。執法手段落后、執法裝備不足、環境執法信息化水平低的狀況已成為制約環境監管和行政執法的瓶頸。環境執法專業性強，技術要求高，但目前執法隊伍人員素質參差不齊，呈省、市、縣逐級降低的倒掛現象，總體水平有待進一步提高。另外，部分地區環境執法機構執法經費沒保障，靠征收排污費維持運轉，嚴重影響了執法能力和公正性。在現實中還存在更嚴重的現象，作為重點監管對象同時又是當地的納稅大戶，這些污染企業往往受到當地政府的保護[3]，是環境監察機構的“衣食父母”，環境監察機構對這樣的監管對象無法獨立地依法進行環境監管和行政執法。

3獨立的生態環境監管執法體制改革內容

根據國家生態文明建設戰略總體布局，緊密結合國家生態環境治理體系，全面深化生態環境行政體制和監管執法改革，增強生態環境監管執法的獨立性、權威性和有效性。獨立的生態環境監管執法體制改革目標是：建立“職責獨立、機構獨立、程序獨立”的生態環境監管執法體制，設立獨立的國家生態環境監察總局，完善國家區域生態環境監管體制和能力建設，地市下實行生態環境監察垂直機構或派出機構管理體制。

3.1　夯實生態環境監管執法的法律基礎

新環保法在生態環境統一監管執法上取得突破，建議在新《環境保護法》的基礎上制定行政法規，出臺《環境監督管理條例》，并對各單行環保法進行修訂。明確和細化“生態保護和污染防治”統籌行政管理體制下的生態環境監管執法體制，明確環保部門的統一獨立開展生態環境監管執法的法律地位，賦予其獨立進行生態環境監管和行政執法的職能。明確中央和地方生態環境監管執法的權責劃分，合理劃分上下級間的事權和執法職能。整合涉及土壤、農田、漁業水域、森林、草原、濕地、荒漠、野生動植物等所有生態保護和污染防治的監督管理內容[4]。確定生態環境監管執法機構依照法律規定獨立行使調查監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉的原則。

3.2　建構明確統一的國家生態環境監察體系

提升環境監察機構的層級，成立歸口環保部管理的副部級國家生態環境監察局。為突出和強化全國統一的生態環境監管，根據法律法規規定或國務院授權，在環保部環境監察局的基礎上成立副部級國家生態環境監察總局，整合不同領域、不同部門的監管力量，解決目前環境執法職能交叉、執法主體分散、多頭執法問題，構建環境保護綜合執法體制。

強化區域生態環境執法協同力度，設立大區生態環境監察分局作為國家生態環境監察局的派出機構。在現有區域環境督查中心和水利、林業等部門區域監管基礎上，按照國家各大區域設立生態環境監察分局。地方政府可根據轄區生態環境監管需要，成立隸屬本級環保部門的區域生態環境督查中心。

完善國家生態環境監察制度，強化對地方政府履責的監督力度。健全“統一監管、分工負責”和“國家監察、地方監管、單位負責”的監管體系。實施國家環境總督查制度，授權區域環境督查機構對地方政府執行國家環境保護政令、履行環境保護責任的監督力度，上級環保部門加大對下級環保部門環境執法工作的稽查力度。

3.3　改革地方生態環境監管執法體制

在“國家-省-地市”三級生態環境監管執法機構實行具有相對獨立性的雙重領導體制。地方各級環保部門執法業務以上級生態環境監管執法機構領導為主，對下級人民政府及同級其他部門的生態環境監管和行政執法工作實施監督檢查。上級環保部門嚴格對下級環保部門生態環境執法工作的進行稽查，糾正地方政府對生態環境執法不當干預行為。地方生態環境監管執法機構對本級環保部門和上一級生態環境監管執法機構負責，生態環境監管執法機構主要負責人經征求本級人民政府意見后由上級環保部門確定，其他人員配備、干部任免等行政管理方面主要由本級環保部門決定。執法業務以上級生態環境監管執法機構領導為主。

整合市級環境監管執法職能，建立城市環境保護綜合執法體系。對地市環境監管執法工作實施頂層設計和宏觀綜合管理，整合各部門生態環境監管執法職能，統一納入城市環境監管執法機構工作職責。

探索市以下垂直環境管理體制下的生態環境監管執法改革。調整市縣兩級環境保護部門的職能，將縣環保局改組為市環保分局，由市環保局垂直管理本轄區環境監管執法工作，包括執法任務制訂、經費保障、人員配備、人事任免等，實行環境監管執法信息市內共享。

3.4　強化農村生態環境監管執法力量

落實農村鄉鎮環境質量監督管理，延伸生態環境監管觸角，將農村生態環境監管工作納入統一監管體系，在農村鄉鎮配備環境監管人員，承擔隱患排查、糾紛調處、協助執法、信息報告、宣傳引導等職責。根據不同地區經濟發展水平和生態環境監管任務的差異，通過以下兩種模式推進農村鄉鎮生態環境監管工作。模式一：在重點鄉鎮或分片設立環保所，作為縣(市、區)環保局的派出機構。縣(市、區)環保局可在經濟較發達、人口較集中、環保監管任務較重的重點鄉鎮或分片設立環保所，監管鄉鎮行政區域，由縣(市、區)環保局垂直管理。工作責任全部明確到各個鄉鎮，實行“集中管理、統一執法”模式。模式二：在鄉鎮政府內部掛環保辦公室或環境監察中隊牌子，縣(市、區)環保局派駐環保專員。在經濟欠發達、人口較少、環保監管任務較輕的農村地區實行環保專員制度，由縣(市、區)環保局派駐鄉鎮環保專管員職從事鄉鎮環保工作。

3.5　建立生態環境的聯合執法機制

打破區域行政界線，建立跨區域、跨流域的環境聯合執法工作制度。打破行政區劃下各地區各自為政的局面，建立各地區環境執法主體之間全面、集中、統一的聯合執法長效機制，協作配合、共同執法，聯合查處跨行政區域的污染糾紛和環境違法行為。成立大區督察中心，確定區域內聯合環境執法監督檢查、協同查處跨界環境違法行為的合作事項，協調區域環保執法工作，全面督察區域內重大環境污染與生態破壞案件，幫助地方開展跨省區域重大環境糾紛的協調。設置區域性和流域性的執法機構，著重解決好跨省市區域和流域污染糾紛問題，對上、下游各地區廢水排放企業進行互相督查，對污染事件協商解決。統一區域內環境監察執法尺度，建立統一的環保行政案件辦理制度，規范環境執法程序、執法文書，加強環境監察執法信息的連通性。

強化部門間協調聯動，建立會同其他相關部門的聯合環境執法機制。環境保護是一項社會系統工程，涉及眾多的領域和方面，單靠環保部門“包打天下”是解決不了問題的，必須廣泛動員聯合各方力量一起來干。對此，探索部門間聯合執法、交叉執法、點單執法等執法機制創新，推進打擊環境污染犯罪隊伍的專業化。聯合環保、公安、工商、衛生、林業、工商、金融、電力、司法等部門建設橫向聯合執法體系，將環境執法關口前移，形成高效執法合力[5]。協調各部門嚴厲打擊環境違法行為，對未經環保部門批復同意的企業，供電部門不得供電、建設部門不得辦理建設許可證、國土部門不得核發土地使用證、安全部門不得核發安全生產許可證、工商部門不得核發營業執照、銀行不得授予信貸，建立部門聯動的長效機制，采取必要的限水、限電、限貸、限運措施，通過綜合運用法律、經濟、行政、司法等多種手段共同解決環境執法中發現的問題，改變環保部門勢單力薄、權利有限的現象。

統籌陸海環境執法，建立環保部門與海洋部門間的協調合作機制。為加快構建統籌陸海生態環境保護的體制機制，環境部門與海洋部門在各自職責范圍內開展工作的同時，成立陸海環境執法協調合作小組，就海洋環境保護聯合執法監督檢查、陸源入海污染行為聯合執法等方面開展合作，通過聯合執法解決陸上污水排放超標超量、海上生態建設違規等問題，從源頭解決海洋環境污染、海洋生態破壞等問題[6]。加強地方環保局與海監機構之間環境執法的協調聯動機制，拓寬互聯互通的溝通渠道，加強信息通報，實現定期會商。在海洋環境突發事件的執法監察和處理上協同合作，加強應急演練，提高對海洋環境違法事件的反應速度與處置能力。

4生態環境監管執法體制改革路線圖

在開展國家、區域和地方生態環境監管執法體制改革的基礎上，穩步推進獨立的生態環境監管執法體制。

4.1　第一階段(2015-2017)：“分進”推進各層次執法體制改革

國家層面，提升生態環境監察機構層級，在環保部掛牌成立國家生態環境監察局，實施國家環境總督查制度。

區域層面，設立大區生態環境監察分局，整合相關部門區域執法力量，推進區域環境監管執法一體化。

地方層面，探索市以下垂直環境管理體制下的生態環境監管執法改革，實施市轄區生態環境監管執法垂直管理。

農村層面，因地制宜，建立鄉鎮(片區)環保派出機構，或派駐環保專員，直屬縣(市、區)環保局，實行“集中管理、統一執法”模式。

4.2　第二階段(2017-2020)：“合擊”形成統一監管執法體系

全面完成市以下垂直環境管理體制下的生態環境監管執法改革。形成“市環保局-縣環保分局-環保所(專員)”的三級環保垂直管理體系，完成市級環境監察機構對轄區生態環境執法力量的垂直管理。

完善“國家-省-地市”三級具有相對獨立性的雙重領導體制。強化區域生態環境執法聯動，由大區生態環境監察分局、省級生態環境監察機構(或派出機構)分別協調省以下、市以下環境監察力量進行跨省界聯合執法、交叉執法工作。

在完成“國家-省-地市”三級生態環境監管執法機構雙重領導體制改革和市以下垂直管理體制改革的基礎上，最終形成國家、區域、地方明確統一的生態環境監管執法體系。

參考文獻：

[1]馮錦彩.論中國環境執法制度的完善——以中美環境執法制度比較為視角[J].環境保護，2009 (6)：11-13.

[2]陸新元，陳善榮，陸軍.我國環境執法障礙的成因分析與對策措施[J].環境保護，2006 (10)：22-27.

[3]侯佳儒，王倩.突破環境執法困境推進生態文明建設[J].環境經濟，2013 (1)：33-36.

[4]王金南，吳舜澤，葛察忠.關于進一步強化國家環境統一監管體制的思考[R].重要環境決策參考，2007，3(2).

[5]錢水苗，潘竟貴.跨行政區域環境聯合執法機制的探索與思考 [C].生態文明與環境資源法--2009 年全國環境資源法學研討會 (年會) 論文集，2009.

[6]王金南，葛察忠.中國水環境管理體制重構框架，見《中國環境政策》(第二卷)，北京：中國環境科學出版社，2006.

A Reform Design of Independent Eco-environmental

Supervision and Enforcement System for China

WANG JinnanQIN ChangboSU JieqiongTIAN Chao

(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012)

《環境與可持續發展》簡介

環境保護部主管和環境保護部環境與經濟政策研究中心主辦的《環境與可持續發展》(原《環境科學動態》，CCSCI來源期刊，全國中文核心期刊)于1976年創刊，現已加入“中國學術期刊(光盤版)全文收錄期刊”、“中國期刊全文數據庫(CJFD)全文收錄期刊”、“萬方數據-數字化期刊群全文收錄期刊”、“中國學術期刊綜合評價數據庫(CAJCED)統計源期刊”、“中文科技期刊數據庫(全文版)收錄期刊”。

2011年6月第三期本刊改版并定位為“國家級政策指導性學術期刊”，依據從環境保護的視角報道可持續發展理論與實踐辦刊宗旨，創新設置“理論戰略探索”、“政策專題研究”、“法律法規研討”、“典型案例解析”、“研究動態瞭望”、“研究成果報道”、“生態文明之窗”等欄目。本刊底蘊深厚尤其自2011年改版以來一直發揮集中選題的宣傳優勢，提前發布選題，開展征稿組稿，期刊學術質量顯著提高。據知網《中國學術期刊影響因子年報(自然科學與工程技術(2014版)》，我刊學術影響因子顯著大幅度提高。由2011年0.831和2012年1.030，提高到2013年逼近2.000大關，為1.971，名列環境保護部主管期刊第一名。在全國收錄環境科學類66種期刊中排位第6名，其中2012年位列全國第18名，2011年第29名，2010年第33名。

2015年本刊緊緊圍繞中共中央國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》要求，以全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局為統領，重點以深化生態文明體制改革和加快建立生態文明制度體系，建設美麗中國為議題，策劃選題。2015年擬重點選題：生態文明制度體系、大氣環境質量管理、機動車污染防治、水污染防治、土壤污染與修復、環境外交、環境與健康、農村環境保護、環境風險防范與應急管理、固體廢棄物環境管理、環境產業、污染減排重點以及環境與貧困等。請各界人士能予以關注并不吝賜稿，同時歡迎相關單位及課題組協辦專欄或者?？?。

引用文獻格式：俞海等.生態文明國際宣傳：現狀、問題及路徑[J].環境與可持續發展，2015，40(5)：11-14.