關于重金屬污染防治考核有關問題的思考

陳　亮　李　歡

(1.湖南省環境保護科學研究院，長沙　410004；2.長沙環境保護職業技術學院，長沙　410004)

關于重金屬污染防治考核有關問題的思考

陳亮1李歡2

(1.湖南省環境保護科學研究院，長沙410004；2.長沙環境保護職業技術學院，長沙410004)

[摘要]《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》是我國第一個“十二五”專項規劃。規劃的實施與考核對重金屬污染防治工作起了積極的推動作用，本文在分析現行考核規則存在的問題的基礎上，就完善考核機制，加快推進重金屬污染防治工作提出了建議與對策，以此推進考核制度的改革，助力重金屬污染防治工作的加快推進。

[關鍵詞]重金屬污染；防治；考核

中圖分類號：X21

文獻標識碼：碼：A

文章編號：號：1673-288X(2015)05-0050-03

Abstract：The Twelfth Five-year Plan for the Prevention and Control of Heavy Metal Pollution is the first “five-year” special planning in our country.The implementation of the planning and assessment of heavy metal pollution prevention and control work played a positive role in promoting.This paper analyzes the problems existing in the current assessment rules.Suggestions and countermeasures are put forward for accelerate the heavy metal pollution prevention and control work to promote the reform of the appraisal system，accelerate the heavy metal pollution prevention and control work.

Keywords：Heavy metal pollution；pollution control；assess

作者簡介：田石強，高級工程師，研究方向為環境規劃與管理

通訊作者：石廣明，博士，研究方向為環境系統分析，環境規劃與管理

引言

2011年3月，國務院批復了《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》，為確保各項規劃目標任務的順利實現。2012年，環保部又制定了《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃實施考核辦法》、《重點重金屬污染物排放量指標考核細則》。且自2012年起每年對各省重金屬污染防治規劃實施情況進行考核。通過連續幾年的實施，全國重金屬污染防治工作穩步推進，關停淘汰了一批企業，實施完成了一批治理項目，重金屬污染狀況得到遏制。規劃及考核規則對扎實開展重金屬污染綜合防治工作起了積極的效果。但有如下方面的問題值得探討。

1我國重金屬污染防治考核機制情況

根據《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃實施考核辦法》、《重點重金屬污染物排放量指標考核細則》[1]，考核主要側重規劃任務落實和工作推動情況，包含排放量、環境質量、重點項目、環境管理、風險防范等5個方面10項指標。

排放量目標，重金屬污染防治的目標，即到2015年，重點區域重點重金屬污染物排放量比2007年減少15%，非重點區域重點重金屬污染物排放量不超過2007年水平。

包括城鎮集中式地表水飲用水水源重點重金屬污染物達標率、地表水國控斷面重點重金屬污染物達標率、重點區域水和大氣環境質量指標達標率等。

重點項目指標，即列入《規劃》的重點項目完成率。包括重金屬污染源綜合治理項目、落后產能淘汰項目、民生應急保障項目、技術示范項目、清潔生產項目、基礎能力建設項目和解決歷史遺留問題試點項目等七種類型。

管理指標，包括重點企業達標排放率、強制性清潔生產審核率指標。對納入重點監控企業名單的重點企業考核達標排放率及清潔生產審核率。

環境影響評價制度執行情況，考核涉重金屬項目環境影響評價制度執行情況，為扣分項。

風險防范指標，涉重金屬事件發生率，包括涉重金屬突發環境事件和涉重金屬突發公共衛生事件發生情況。

核結果分為優秀、良好、合格與不合格。環保部會同有關部門向國務院報告考核結果，并向社會公告。對未通過考核的，環保部將暫停該地區涉及重點重金屬污染物排放的建設項目環評審批；對未通過考核且在限期內整改不到位或因工作不力造成重大社會影響的地區，報請任免機關或者監察機關按照相關規定依法追究有關責任人員的責任。同時，考核結果作為中央補助資金安排的參考依據之一，對考核結果為優秀的地區，財政部、發展改革委會同環境保護部優先加大對該地區重金屬污染綜合防治工作的支持力度。

2考核規則存在的主要問題

2.1　考核規則過于繁雜

目前，考核涉及涉重金屬產品宏觀產量、企業關停淘汰、污染源治理、重點項目、國控斷面環境質量、集中式飲用水水源地環境質量、清潔生產審核、監督性監測、涉重金屬項目環評審批、污染事故等，涉及面廣，涉及部門多。對于基層工作來講是一項龐雜的工作任務。且考核表格復雜，需要的支撐材料很多。如：減排量表格就分為淘汰退出、污染源治理、清潔生產改造、污染治理新建、污染治理改擴建等。支撐材料如：淘汰落后產能減排項目需準備政府的淘汰關閉文件、工信部門確認關停的公示文件、破產文件、吊銷營業執照、排污許可證、生產許可證等文件、停水停電證明、環境監察紀錄、污染源普查數據、關閉淘汰前后影像圖片等永久性關停的有效證明材料。過于注重考核形式與考核過程，工作量巨大，過于繁瑣。

2.2　采用宏觀產量測算新增排放量與實際排放存在較大差距

考核根據統計或行業主管部門的涉重金屬產品宏觀產量測算新增排放量。一是受統計口徑影響存在錯報情況。由于行業門類繁雜，部分基層統計人員對產品門類不清容易錯報，如將氧化鋅、硫酸鋅產品報為電解鋅；將皮革制衣報為制革等。二是存在貿易宏觀產量問題。目前，部分企業并未進行實際生產，單從事有色金屬貿易，或是部分生產部分貿易，這部分貿易產品在源產地已計算新增量，但在貿易地仍有產量報出，重復計算新增排放量。三是存在部分行業缺乏排污系數，缺少相關產排污系數，采用就近行業門類產排污系數測算與實際情況出入較大。

2.3　重點區域環境質量考核未考慮環境質量改善情況，單純采用達標與否考核，不符合客觀實際

部分重點區域由于生產歷史長，遺留污染嚴重，新老污染交織，但環境質量改善是一個漸變式過程，不能一蹴而就。但考核僅從達標率來考慮，而不考慮污染嚴重區域環境質量改善情況，將各省處于同一起跑線，只考核是否達標，不考核改善情況，難以體現地方實際開展的工作，對原本重金屬環境質量不好的區域不利，而對原重金屬污染較輕的省份有利。在一個“十二五”周期內，不考核環境質量改善，單單考核達標情況，不符合客觀實際。

2.4　重點企業強制性清潔生產審核周期過短，推進難度大

強制性清潔生產審核缺乏監管手段和激勵措施，企業積極性不高，清潔生產審核工作缺乏抓手難以推動。此外部分企業為了應付環保部門的督查，委托咨詢機構編制了清潔生產審核報告，也組織了專家進行論證和評審，但清潔生產審核報告中提出的清潔生產方案難以落實。環保部門也沒有切實可行的手段對清潔生產方案的落實情況進行監管，導致目前清潔生產審核工作流于形式，其環境效益難以發揮。且每兩年一輪的清潔生產審核，周期太短。清潔生產審核方案尤其是中高費方案的實施，如果嚴格的走可研立項、環評審批的程序，加上建設時間，基本2年勉強能實施完第一輪審核，在環境績效還未充分體現的情況下又要啟動開展第二輪清潔審核工作。

3關于優化考核規則的幾點建議

3.1　適當簡化考核規則，重點考核環境質量改善情況

考核規則涉及面廣，情況復雜，幾近面面俱到，建議簡化考核辦法，簡化繁雜的考核表格及相關支撐準備工作，并重點考核環境質量改善情況。一是由于全國各省重金屬污染狀況不一，復雜難度亦有所不同，應重點考慮各地開展工作的難度和實際開展工作情況予以綜合考慮，環境質量明顯改善地區應適當加分予以獎勵，避免出現治理任務輕的地區毋需開展治理得分依然較高，治理任務重的地區即便開展了大量工作而得分低的現象。另一方面建議加大對地方政府環境質量改善情況考核力度。進一步明晰各級政府的環境保護目標責任，切實將環境保護中“地方人民政府對環境質量負責”的要求落到實處，加大對地方政府環境質量改善情況考核力度，并將考核結果作為對地方政府績效考核的重要內容。

3.2　修訂排放量計算方法

目前，企業的排放量按照新增量、削減量進行核算，每個企業將根據宏觀產量變化情況核算新增量，根據污染治理工程完成情況計算削減量，未建立重金屬污染物排放數據庫，未系統整理具體企業每年的排放量，形成當年重金屬排放量數據庫，人為割裂了企業自身排放情況。建議一是不用宏觀產量數據核定新增排放量。由于采取宏觀產量數據核算新增排放量存在較多與實際不符的情況，建議立足環保自身，嚴格監管涉重金屬企業審批、試生產、排污許可證的審核與發放，從嚴控制新增污染，根據生產企業實際核算新增排放量。二是進一步科學合理核算重金屬排放量，按照監督性監測數據，一年4次，累計計算排放量。三是建立污染源數據庫，并進行年度更新，為重金屬污染防治工作夯實基礎。

3.3　建議適當延長清潔生產審核周期

目前，涉重金屬企業需實施每2年一輪的清潔生產審核，但受經濟下行影響，企業生產不正常，清潔生產審核推進工作難度較大，尤其是中高費方案實施難度很大。眾多企業生產前景尚不明晰，難以開展實質性的清潔生產改造，且涉及工藝改造需較復雜的建設程序，建議出臺強制性清潔生產審核推進有關細則，出臺有關管理規章及獎懲措施，并適當延長清潔生產審核周期，切實發揮清潔生產作用從源頭控制污染物產生，真正做到節能、減排、增效。

3.4　建立常態化環保核查制度

建議涉重金屬行業環保核查與建設項目環境影響評價、排放污染物許可證制度一樣，成為常態的環保監管手段，效仿重點行業清潔生產審核制度，對涉重金屬企業開展每兩年或三年一輪環保核查制度，通過環境影響評價是企業的“準生證”，取得排污許可是企業的“身份證”，通過環保核查是企業進入市場的“健康證”。通過環保核查不斷規范企業在生產經營全過程中遵守環保法律法規、履行社會責任、開展污染防治以及日常環境管理等各種環境行為表現。并與發改委、證監會、工信部、商務部等有關部門形成聯動，多個部門的有效聯動，采取綜合協同措施，將涉重金屬企業環保核查與貸款融資、工商年檢、生產許可、安全許可、用電核準、土地審批、稅務審批、排污許可、行業準入、評先創優、認證、鑒定等聯動起來，加強環境信息公開和社會監督，調動涉重行業治污積極性。

4深入推進重金屬污染防治工作的幾點思考

重金屬污染物由于其不可降解性，威脅著人民群眾的生命健康，按照《規劃》“源頭預防、過程阻斷、清潔生產、末端治理”的綜合防控理念，重金屬污染防治工作應更重視源頭管控，減少重金屬污染物的產生，控制歷史遺留污染風險隱患。

4.1　深化涉重行業產業結構調整，從源頭控制污染產生

正確的經濟政策就是正確的環境政策，環境問題是貫穿于生產、分配、流通和消費的再生產全過程。要降低能耗，改善環境，唯一的出路就是改變經濟結構，涉重金屬行業產業結構調整是開展重金屬污染綜合防治工作的前提與重點，從源頭控制污染產生，比開展末端治理要實際、有效得多。但如何深化涉重行業產業結構調整，是我們當前面臨的主要問題。

4.2　進一步強化環境監管，鞏固治理成果

2013年，最高人民法院、最高人民檢察院發布了《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，體現了從嚴打擊環境污染犯罪的立法精神，對于涉重企業具有極大的威懾作用，但 “天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，兩高司法解釋的出臺，對各級環保、公安、檢察、法院等部門提出了新的、更高的要求，如何充分釋放“利器”威懾力，嚴打環境污染犯罪，成為我們及有關部門需要重要研究的課題，切實避免“邊污染，邊治理”現象出現。

4.3　加快歷史遺留污染治理實施進度

在完成涉重金屬產業結構調整，控制污染源頭的基礎上，要逐步加快歷史遺留污染治理進度，歷史遺留污染尤其是遺留廢渣已成為影響環境質量的重大環境安全隱患，應切實摸清家底，建立污染檔案，逐步消化，防范風險。

重金屬污染防治工作關系到居民的生產生活，和老百姓生活息息相關，考核不是目的，我們應進一步優化考核辦法，借助考核之力，加速推進重金屬污染防治工作，切實改變重金屬污染狀況，提升重金屬污染重點區域環境質量。

參考文獻：

[1]關于印發《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃實施考核辦法》及《重點重金屬污染物排放量指標考核細則》的通知.

[2]李歡，鐘瓊，潘瓊，等.沉積物重金屬環境地球化學特征研究方法進展[J].環境與可持續發展，2014，39(3)：180-182.

[3]潘瓊.土壤重金屬污染現狀調查與評價[J].環境與可持續發展，2013，38(6)：47-49.

[4]張建偉，魏金春.重金屬污染防治立法論綱[J].環境與可持續發展，2014，39(1)：60-62.

[5]狄一安.我國重金屬環境標準發展對策[J].環境與可持續發展，2013，38(6)：34-37.

Study about Assessment of Heavy Metal Pollution Prevention and Control

CHEN Liang1LI Huan2

(1.Hunan Environmental Protection Science Research Institute，Changsha，Hunan 410004，China；

2.Changsha Environmental Protection College，Changsha，Hunan 410004，China)

項目資助：國家自然科學青年基金項目(41301638)，環境保護公益性行業科研專項(201509019)，湖南省環科院青年人才基金項目

引用文獻格式：田石強等.湖南省火電企業污染物排放影子價格研究[J].環境與可持續發展，2015，40(5)：53-57.