關于《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》的初步解讀

周　泓　姜青新

(1.華夏認證中心有限公司，北京　100083；2.北京師范大學，北京　100037)

關于《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》的初步解讀

周泓1姜青新2

(1.華夏認證中心有限公司，北京100083；2.北京師范大學，北京100037)

[摘要]國務院辦公廳2015年8月印發《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》，全面部署推進城市地下綜合管廊建設工作，并成為提高城市綜合承載能力和城鎮化發展質量的重要舉措。

[關鍵詞]城市地下綜合管廊建設；背景與現狀；規劃與政策

中圖分類號：X21

文獻標識碼：碼：A

文章編號：號：1673-288X(2015)05-0058-02

Abstract：In August 2015，the State Council issued the Guidance on Promoting the Construction of Urban Underground Comprehensive Pipe Gallery，a comprehensive deployment of advancing the construction of urban underground pipe work，and has become important action to improve the comprehensive carrying capacity of cities and the quality of urbanization development.

Keywords：the Construction of Urban Underground Comprehensive Pipe Gallery；background and state；planning and policy

作者簡介：謝永明，研究員，中國農工民主黨黨員，農工黨北京市委老齡委主任，歐美同學會加拿大分會理事

通訊作者：劉援，高級工程師，長期從事環境保護與可持續發展和環境國際公約履約工作，如生物多樣性公約、保護臭氧層維也納公約及蒙特利爾議定書等相關技術、政策研究以及環境保護國際合作與咨詢

國務院辦公廳2015年8月印發了《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，部署推進城市地下綜合管廊建設工作。這一工程有望寫入“十三五”規劃，到2020年力爭建成一批具有國際先進水準的地下綜合管廊。至此，改善“地下工程”被政府提上改革日程。本文針對《指導意見》作以下初步解讀，以期為我國城市地下綜合管廊建設提供政策參考和依據。

1城市地下綜合管廊建設的背景

城市地下綜合管廊，是指在城市地下用于集中敷設電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線的公共隧道，是城市基礎設施的重要組成部分。一直以來，中國在城市地下基礎建設過程中存在著地下管線建設規模不足、管理水平不高等問題。隨著近年來大雨內澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件的頻發，“地下”問題已不容忽視。

推進城市地下綜合管廊建設，不僅可以逐步消除“馬路拉鏈”“空中蜘蛛網”等問題，用好地下空間資源，提高城市綜合承載能力，滿足民生之需，還能帶動有效投資，增加公共產品供給，提升新型城鎮化發展品質，打造經濟發展新動力。

2城市地下綜合管廊建設的總體目標

《指導意見》明確，到2020年，建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營，反復開挖地面的“馬路拉鏈”問題明顯改善，管線安全水平和防災抗災能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網式架空線，城市地面景觀明顯好轉。

《指導意見》指出，推進城市地下綜合管廊建設，統籌各類市政管線規劃、建設和管理，解決反復開挖路面、架空線網密集、管線事故頻發等問題，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進城市集約高效和轉型發展，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮化發展質量，有利于增加公共產品有效投資、拉動社會資本投入、打造經濟發展新動力。

3城市地下綜合管廊建設的現狀

1958年，北京建設了中國第一條地下綜合管廊。21世紀初，北京、上海、廣州等城市又推出更多管廊試點。隨后越來越多大中城市開始規劃和探索地下綜合管廊建設。面對經濟增速放緩，地下綜合管廊成為各地看好的拉動經濟增長工程。住建部統計，今年中國共有69個城市啟動地下綜合管廊建設項目約1000公里，總投資約880億元。進入7月，吉林省率先與住建部簽約在全省層面開展城市綜合管廊建設試點，計劃2015至2018年期間完成1000公里地下綜合管廊，總投資1000億元。住建部透露，遼寧、廣東、河南等省也正積極推行全省試點。

此外，中國住建部和財政部確定了在沈陽、哈爾濱等10個城市試點，計劃3年內建設地下綜合管廊389公里，其中今年將開工190公里，總投資351億元。其中，中央政府投資102億元，地方政府投入56億元，拉動社會投資約193億元。

4推進城市地下綜合管廊建設的規劃

中國許多城市擁有不同類別的地下管線，由于各城市發展不均，如統一發展綜合管廊，舊管線線路改遷、后續維護、運營管理等成本及權限未有明確規定，因此許多管線產權方不愿入廊，不少已建成的管廊也難于協調管理。

各城市政府按照先規劃、后建設的原則，編制地下綜合管廊建設專項規劃，預留和控制地下空間；老城區要結合舊城更新、道路改造、河道治理等統籌安排管廊建設。已建管廊區域，所有管線必須入廊；管廊以外區域不得新建管線。

《指導意見》從統籌規劃、有序建設、嚴格管理和支持政策等四方面，提出了十項具體措施。一是編制專項規劃。建立建設項目儲備制度，明確五年項目滾動規劃和年度建設計劃。二是完善標準規范。抓緊制定和完善地下綜合管廊建設和抗震防災等方面的國家標準。三是劃定建設區域。從2015年起，城市新區、各類園區、成片開發區域的新建道路要根據功能需求，同步建設地下綜合管廊；老城區要結合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發等，因地制宜、統籌安排地下綜合管廊建設。四是明確實施主體。鼓勵由企業投資建設和運營管理地下綜合管廊。五是確保質量安全。嚴格履行法定的項目建設程序，落實工程建設各方質量安全主體責任。六是明確入廊要求。已建設地下綜合管廊的區域，該區域內的所有管線必須入廊，既有管線應根據實際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。七是實行有償使用。入廊管線單位應向地下綜合管廊建設運營單位交納入廊費和日常維護費。八是提高管理水平。管廊建設運營單位與入廊管線單位要分工明確，各司其職，相互配合，做好突發事件處置和應急管理等工作。九是加大政府投入。中央財政要積極引導地下綜合管廊建設，地方各級人民政府要進一步加大地下綜合管廊建設資金投入。十是完善融資支持。鼓勵相關金融機構積極加大對地下綜合管廊建設的信貸支持力度，將地下綜合管廊建設列入專項金融債支持范圍，支持符合條件的地下綜合管廊建設運營企業發行企業債券和項目收益票據。

5城市地下綜合管廊建設的政策支持

中央財政將發揮中央資金“四兩撥千斤”的作用，積極引導地下綜合管廊建設。2015年，財政部會同住房城鄉建設部確定了10個試點城市，中央財政投入34億元，計劃三年內投入102億元以上引導地方建設試點，拉動社會資本投資約176億元，地方政府投資70億元。今后，中央財政將繼續通過現有渠道統籌安排資金予以支持。地方各級人民政府也要進一步加大地下綜合管廊建設資金投入。省級人民政府要加強地下綜合管廊建設資金的統籌，城市人民政府要優先安排地下綜合管廊項目，并納入地方政府采購范圍。有條件的城市人民政府可對地下綜合管廊項目給予貸款貼息。

《指導意見》提出將地下綜合管廊建設作為國家重點支持的民生工程，充分發揮開發性金融作用，鼓勵相關金融機構積極加大對地下綜合管廊建設的信貸支持力度。鼓勵銀行業金融機構在風險可控、商業可持續的前提下，為地下綜合管廊項目提供中長期信貸支持，積極開展特許經營權、收費權和購買服務協議預期收益等擔保創新類貸款業務，加大對地下綜合管廊項目的支持力度。將地下綜合管廊建設列入專項金融債支持范圍予以長期投資。支持符合條件的地下綜合管廊建設運營企業發行企業債券和項目收益票據，專項用于地下綜合管廊建設項目。

城市人民政府是地下綜合管廊建設管理工作的責任主體，要加強組織領導，明確主管部門，建立協調機制，扎實推進具體工作；要將地下綜合管廊建設納入政府績效考核體系，建立有效的督查制度，定期對地下綜合管廊建設工作進行督促檢查。住房城鄉建設部要會同有關部門建立推進地下綜合管廊建設工作協調機制，組織設立地下綜合管廊專家委員會；抓好地下綜合管廊試點工作，盡快形成一批可復制、可推廣的示范項目，經驗成熟后有效推開，并加強對全國地下綜合管廊建設管理工作的指導和監督檢查。各管線行業主管部門、管理單位等要各司其職，密切配合，共同有序推動地下綜合管廊建設。中央企業、省屬企業要配合城市人民政府做好所屬管線入地入廊工作。

Interpretation of Guidance on Promoting the Construction of Urban

Underground Comprehensive Pipe Gallery

ZHOU Hong1JIANG Qingxin2

(1.China Certification Center Co.，Ltd.，Beijing 100083；2.Beijing Normal University，Beijing 100875)

引用文獻格式：謝永明等.建立“活水城市”促進生態健康和可持續發展[J].環境與可持續發展，2015，40(5)：60-63.