立法法修改：基于環境立法視角的解讀

穆治霖

(全國人大環境與資源保護委員會法案室，北京　100805)

立法法修改：基于環境立法視角的解讀

穆治霖

(全國人大環境與資源保護委員會法案室，北京100805)

【摘要】剛剛完成的立法法修改是我國全面推進依法治國的一項重要舉措，將對未來深化改革和法治建設進程產生重大影響。相比于傳統法理學視角，以環境立法為切入點來解讀立法法修改具有較強的理論新意和實踐價值。總的來看，立法法修改對于我國環境立法的主要影響有：人大在環境立法中的主導作用將得到進一步發揮、地方關于環保的立法權將得到進一步擴大、公眾參與環保立法有望取得實質進展、環保法規規章的備案審查將得到進一步加強、環保法規規章的立法權限和程序將得到進一步規范、環境司法解釋的制定與環境立法將得到進一步銜接等六個方面。

【關鍵詞】立法法修改；環境立法；主要影響

中圖分類號：X21

文獻標識碼：碼：A

文章編號：號：1673-288X(2015)05-0138-04

Abstract：The amendment of the Legislative Law just completed is an important measure of promoting the rule by law in China，and it will have a major impact on the future process of deepening reform and the rule by law. Compared to the perspective of traditional Jurisprudence，to analysis this amendment from the perspective of environmental legislation has a strong theoretical novelty and practical value. In a word，there are six affects from the amendment of Legislative Law to environmental legislation in China：the leading role of National People's Congress will be further played in environmental legislation；the local legislative power on environmental protection will be further expanded；public participation in environmental legislation is expected to make substantial progress；the record review of environmental protection laws and regulations will be further strengthened；the legislative powers and procedures of environmental laws and regulations will be further standardized；the environmental judicial interpretation will be further convergence with the environmental legislation.

Keywords：Amendment of the Legislative Law；Environmental Legislation；Main Effect

作者簡介：范玉波，助理研究員，山東大學山東發展研究院博士研究生，研究方向為發展經濟學

2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過了關于修改《中華人民共和國立法法》(以下簡稱“立法法”)的決定。這是立法法自2000年頒布施行以來的首次修改，無論是從修改背景還是意義來看，本次修改都可以稱得上是我國立法史上新的里程碑，必將對未來全面深化改革和法治建設進程產生重大影響。

良法是善治的前提。在全面推進依法治國的大背景下，作為法治源頭的立法對于完善中國特色社會主義法律體系、推進社會主義法治建設具有重要意義；而“重大改革要與法有據”的要求，又使得立法活動直接關乎國家政治制度和改革發展的頂層設計。立法法作為“管法的法”，擔負著保證法律制定的科學、民主的重任，因而其修改無疑這是全面推進依法治國的新起點，將開啟新形勢下我國立法改革的序幕。

作為法律體系中起“支架”作用的重要法律，立法法的修改關乎國家政治制度的頂層設計，因此每一處修改都可謂影響深遠。法理學和立法學等不同法學學科關于此次立法法修改的已有諸多解讀，然而作為我國近年來立法實踐中最為活躍、數量新增最多的環境立法，受本次立法法修改的影響同樣很大，甚至更為突出。以環境立法視角為切入點解讀立法法的此次修改，無疑具有較強的理論新意和實踐價值。總的來看，立法法修改對于我國環境立法的主要影響有：人大在環境立法中的主導作用將得到進一步發揮、地方關于環保的立法權得到進一步擴大、公眾參與環保立法有望取得實質進展、環保法規規章的備案審查將得到進一步加強、環保法規規章的立法權限和程序將得到進一步規范、環境司法解釋的制定與環境立法將得到進一步銜接等六個方面。

1影響之一：人大在環境立法中的主導作用得到進一步發揮，有利于逐步淡化部門色彩

長期以來，包括環境立法在內的我國立法活動受行政部門影響很大。按照立法法的規定，包括國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會等在內的9類主體均可以向全國人大及其常委會提出法律案，由主席團或委員長會議決定列入會議議程。然而過去的實踐中，國務院是向全國人大常委會提出法律草案的最主要來源，其程序一般是由國務院相關部門提出法律草案，提交國務院法制辦協調并進行立法技術處理，經國務院常務會議通過后提請全國人大常委會審議。以環境法為例，據統計，在現行30部環境資源法律的共計52次制定或修改活動中，由國務院有關部門牽頭主導起草的多達36次，約占總立法活動數量的70%[1]。由于立法的過程就是權力和利益的分配與平衡的過程，趨利性的天然存在決定了無論任何主體只要允許自己起草法律，總會盡最大可能維護和體現自己的利益，減少甚至免除自己的義務和責任，行政部門也不例外。也就是說，以政府部門主導的立法，極易造成只強調部門權力和利益的現象，不可避免存在部門利益保護傾向。這種模式存在明顯的缺陷與不足，致使“部門利益法制化”已成為我國立法工作的一大痼疾。

必須認識到，立法是憲法賦予人大及其常委會的一項重要職權。黨的十八屆四中全會決定明確提出，要健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制。因此，為了將“主導作用”落實，從源頭上預防立法中的部門利益，本次立法法修改進一步擴大了人大專門委員會、立法工作機構起草或者組織起草法律草案的比重，以增強立法的全局性。具體而言，本次立法法修改重點從三個方面進行了補充和完善：

一是全國人大及其常委會通過立法規劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排。如第五十一條和第五十二條規定：全國人大及其常委會加強對立法工作的組織協調，充分發揮在立法工作中的主導作用。全國人大常委會通過立法規劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排。編制立法規劃和年度立法計劃，應當認真研究代表議案和建議，廣泛征集意見，科學論證評估，根據經濟社會發展和民主法治建設的需要，確定立法項目，提高立法的及時性、針對性和系統性。立法規劃和年度立法計劃由委員長會議通過并向社會公布。全國人大常委會工作機構負責編制立法規劃和擬訂年度立法計劃，并按照全國人大常委會的要求，督促立法規劃和年度立法計劃的落實。

二是加強和改進法律起草機制。如第五十三條規定，全國人大有關的專門委員會、常委會工作機構可以提前參與有關方面的法律草案起草工作；涉及綜合性、全局性、基礎性等事項的法律草案，可以由全國人大有關的專門委員會或者常委會工作機構組織起草。

三是更多發揮人大代表在立法中的作用。如第十六條和第二十八條規定，全國人大常委會審議法律案，應當通過多種形式征求代表的意見，并將有關情況予以反饋；全國人大專門委員會和常委會工作機構進行立法調研可以邀請有關的代表參加；全國人大常委會會議審議法律案，應當邀請有關的全國人大代表列席。

由此我們可以看出，以全國人大環境與資源保護委員會為代表的全國人大專門委員會和法工委將在未來的環境立法中更多地發揮主導作用。而實際上，十二屆全國人大常委會五年立法規劃中，由全國人大環資委負責提出草案的立法項目就有五個之多，即：野生動物保護法(修改)、深海海底資源勘探開發法、土壤污染防治法、核安全法和循環經濟促進法(修改)，足見人大在立法活動中主導作用的加強，這必將有力地突破“部門利益法制化”的痼疾。當然，發揮人大主導立法的作用意味著人大要承擔更重大的責任，還要有足夠的立法力量。正如李林教授所提醒的，“主導立法需要什么樣的保障，主導立法如何不被架空，如何使立法權不被弱化和稀釋，這不但涉及立法法的修改，更是涉及未來立法機關人、財、物等資源配置和制度安排的現實問題，應當引起重視。”[2]

2影響之二：地方環保立法權得到進一步擴大，有利于增強本地法規規章的針對性

據統計，目前我國設區的市共284個。按照此前立法法的規定，享有地方立法權的僅有49個，即27個省、自治區的人民政府所在地的市，4個經濟特區所在地的市和18個經國務院批準的較大的市，尚沒有地方立法權的有235個。而實踐中，由于各地情況千差萬別，特別是在城鄉建設管理、環境保護事務方面，很難按照統一標準執行相關法律規定。在國家立法層面，也常常因為地方意見不相一致而難以做出統一規范。

黨的十八屆四中全會決定提出，明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權。為落實好黨中央的精神，本次立法法修改既要依法賦予所有設區的市地方立法權，以適應地方的實際需要，又要相應明確其地方立法權限和范圍，避免重復立法，維護國家法制統一。為此，第七十二條規定，設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。但同時，立法法也明確了地方立法的權限范圍，即設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。同時，考慮到設區的市數量較多，地區差異較大，這一工作需要本著積極穩妥的精神予以推進，第七十二條第四款規定，由省、自治區的人大常委會綜合考慮本省、自治區所轄的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定其他設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，并報全國人大常委會和國務院備案。

此外，本次修改還針對廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關市屬地級市但不設區的特殊情況賦予了其相應的地方立法權。根據上述的這些規定可以大膽展望，我國地方環境立法將迎來一次新的高峰，影響環保法律執行的地域性差別問題將隨著地方法規規章針對性的增強而得到有效緩解。

3影響之三：立法體制進一步科學化、民主化，公眾參與環保立法有望取得實質進展

深入推進科學立法、民主立法是提高立法質量的根本途徑。環境保護由于直接涉及公眾切身利益，更是迫切需要在立法過程中重視和采納公眾意見。黨的十八屆三中、四中全會對深入推進科學立法、民主立法提出了一系列要求。因此，進一步完善立法體制，保證立法活動的科學性和民主性，是本次立法法修改的應有之義。具體而言，此次修改主要從以下三個方面進行了完善：

一是將提高立法質量明確為立法的一項基本要求，在總則第一條立法目的中作出規定。

二是拓寬公民有序參與立法的途徑，開展立法協商，完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度。如第三十六條、三十七條、五十三條規定：法律案有關問題具有較強的專業性或者需要進行可行性評價的，可以召開論證會，聽取專家、有關部門等方面的意見，論證情況應當向常委會報告；法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整的，可以召開聽證會，聽取基層和有關群體代表、有關部門、人民團體、社會組織和有關專家等方面的意見，聽證情況應當向常委會報告；常委會工作機構應當將法律草案發送相關領域的全國人民代表大會代表，地方人大常委員會，有關部門、組織和專家征求意見；列入常委會會議議程的法律案，應當在常委會會議后將法律草案及有關起草、修改的說明等向社會公布，征求意見，但是經委員長會議決定不予公布的除外；向社會公布征求意見的時間一般不少于二十日，征求意見的情況應當向社會通報；專業性較強的法律草案，可以吸收相關領域的專家學者參與起草工作，或者委托有關專家學者、教學科研單位和社會組織起草。

三是健全審議和表決機制。如第四十一條和四十三條規定：調整事項較為單一，各方面的意見比較一致的法律案，可以經一次人大常委會會議審議通過；對審議中個別意見分歧較大的重要條款設立單獨表決制度；對多部法律中涉及同類事項的個別條款進行修改，一并提出法律案的，可以合并表決，也可以逐個表決。其中關于單獨表決的規定是：法律草案表決稿交付常委會會議表決前，委員長會議根據常委會會議審議的情況，可以決定將個別意見分歧較大的重要條款提請常委會會議單獨表決。單獨表決的條款經常委會會議表決后，委員長會議可以決定將法律草案表決稿交付表決，也可以對法律草案表決稿暫不付表決，交法律委員會和有關的專門委員會進一步審議。

此外，本次立法法修改還增加了法律通過前評估、法律清理、制定配套規定、立法后評估等一系列推進科學立法的措施。這些措施都將進一步促進立法的科學化和民主化，推動公眾參與立法取得實質性進展。

4影響之四：環保法規規章的備案審查得到進一步加強，有利于解決相互交叉矛盾問題

法律法規備案審查是保證憲法法律有效實施、維護國家法制統一的重要制度。在我國過去的立法實踐中，法律法規的備案審查工作一直是被動進行的，對于審查結果也只是內部反饋，即使是專門提出審查建議的專家學者或者公眾都很難獲知審查結果。以2012年引起社會巨大爭議的《黑龍江省氣候探測與保護條例》為例[3]，國務院有關部門、許多專家學者和社會公眾均提出了備案審查的建議，事實上全國人大常委會法工委也會同全國人大環資委開展了備案審查工作，并提出了審查建議，取得了實質效果。但由于缺少相應的反饋和公開機制，社會上對此反應平淡。為此，按照黨的十八屆四中全會決定關于加強備案審查制度和能力建設的要求，法律對備案審查增加了以下三方面規定：

一是第九十九條規定，全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查；二是第一百零一條規定，全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構可以將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民反饋，并可以向社會公開；三是第九十八條規定，民族自治地方制定的自治條例、單行條例和經濟特區法規報送備案時，應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況。從對環境立法影響來看，這三方面的補充規定必將使我國的法律法規備案審查工作得到大大加強，有利于解決現行環保法律法規相互交叉矛盾的問題。

5影響之五：環保法規規章的制定得到進一步規范，有利于維護公民合法權益

法規規章是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，地方性法規、政府規章和部門規章等都是法律實施的有益補充。以環境立法為例，由于環境保護領域十分廣泛，單靠國家層面的法律很難將所有內容全部涵蓋。工作實踐的強烈需求與法律的局限性使得許多具體規范只能由大量的地方性法規和部門規章等來做出，隨之時常出現與相關法律法規相抵觸、侵害公民合法權益的情況。為此，此次立法法修改進一步明確規章的制定權限范圍，推進依法行政。如第八十條規定，制定部門規章，沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令依據，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力、減少本部門的法定職責；同樣，制定地方政府規章，沒有法律、行政法規、地方性法規依據，也不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。同時，考慮到地方實際工作的需要，第八十二條規定，應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章，規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人大或者其常委會制定地方性法規。此外，立法法還補充完善了行政法規制定程序，以及法規草案應當公布征求意見等。從對環境立法影響來看，這幾個方面的修改將使環保法規規章的制定得到進一步規范，有利于維護公民合法權益。

6影響之六：環保司法解釋的制定與環保立法得到進一步銜接，有利于維護法制統一

制定司法解釋對于司法機關依法正確行使職權是必要的，也是全面推進依法治國的有機組成部分，例如環境司法中，大量污染損害案件情況千差萬別，其審理都需要根據明確具體的司法解釋來做出。按照黨的十八屆四中全會精神，針對目前實踐中司法解釋存在的問題，立法法第一百零四條從以下四個方面進一步加強對司法解釋的規范和監督，努力使之更符合立法原則和立法原意。一是規定最高人民法院、最高人民檢察院對審判工作、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意；二是規定最高人民法院、最高人民檢察院在行使職權中遇有立法法規定情況的，應當向全國人大常委會提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關法律的議案；三是規定最高人民法院、最高人民檢察院作出具體應用法律的解釋，應當報全國人大常委會備案；四是規定除最高人民法院、最高人民檢察院外，其他審判機關和檢察機關，不得作出具體應用法律的解釋。從對環境立法影響來看，這四個方面的修改將使環保司法解釋的制定與環保立法得到進一步銜接，有利于維護法制統一。

眾所周知，立法是國家的重要政治活動，立法法是關于國家立法制度的重要法律。在十二屆全國人大常委會的立法規劃中，立法法的修改位列首位便是對本法重要性的有力說明。立法法的修改對于完善立法體制，提高立法質量和立法效率，維護國家法制統一，形成完備的法律規范體系，推進國家治理體系和治理能力現代化，建設社會主義法治國家，具有重要的現實意義和長遠意義。我們期待，未來我國的環境立法將乘著本次立法法修改的東風，更為科學、民主、全面，為我國的環境保護事業和經濟社會可持續發展提供堅實的法制保障。

參考文獻：

[1]穆治霖：《環境立法利益論》，中國人民大學法學院2014年博士學位論文，第91頁.

[2]張維煒：《立法法修改：為法治引領改革立章法》，載《中國人大》2014年第19期，第23頁.

[3]李艷芳，穆治霖.“關于設立氣候資源國家所有權的探討”，載《政治與法律》2013年第1期，第102-108頁.

The Amendment of the Legislative Law：Based on the

Perspective of Environmental Legislation

MU Zhilin

(Legislative Department of the Environment Protection and Resources Conservation Committee of the National People′s Congress，Beijing 100805)

《環境與可持續發展》學術影響因子逼近2.000

位列環境保護部主管期刊第一名

在全國收錄環境科學類66種期刊中排位第六名

據知網2014年12月16日發布的《中國學術期刊影響因子年報(自然科學與工程技術(2014版)》，我刊學術影響因子顯著大幅度提高。由2011年0.831和2012年1.030，提高到2013年逼近2.000大關，為1.971，名列環境保護部主管期刊第一名。在全國收錄環境科學類66種期刊中排位第6名，其中2012年位列全國第18名，2011年第29名，2010年第33名。

引用文獻格式：范玉波.環境公益訴訟：生態惡化的法律回應[J].環境與可持續發展，2015，40(5)：142-146.