我國環境管理新制度探索研究

劉建福

(廈門理工學院環境科學與工程學院，福建 廈門 361024)

引言

剛剛結束的中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議提出，全面節約和高效利用資源，樹立節約集約循環利用的資源觀，建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，推動形成勤儉節約的社會風尚。加大環境治理力度，以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。筑牢生態安全屏障，堅持保護優先、自然恢復為主，實施山水林田湖生態保護和修復工程，開展大規模國土綠化行動，完善天然林保護制度，開展藍色海灣整治行動。

為了防治環境污染，政府制定了排污許可證制度、“三同時”制度、環境影響評價制度等措施，頒布了“史上最嚴”《環境保護法》，對環境污染“按日計罰”，對情節嚴重的環境違法行為追究刑事責任，對環境事件責任官員采取引咎辭職制度。盡管這些措施取得了一定的效果，但是我國環境污染事件仍然頻發，大氣、水、土壤污染情況依舊嚴重，環境質量整體狀況還不能符合人民群眾的期望［1－3］。作為環保行業的工作者，同時也是環境污染的受害者，一直在思考為什么我國的環境污染狀況沒有從根本上得到改善?為什么污染物偷排現象依然大量存在?為什么環境違法行為得不到有效遏制?根本原因在于現有的環境管理制度不能有效激發政府部門、經濟主體、公眾三大主體保護環境的內在驅動力，導致政府部門被動應對環境污染事件，經濟主體不愿意積極主動采取措施保護環境，公眾沒有時間、精力和專業知識參與環境保護［4－6］。因此，探索環境管理新措施，完善現有環境管理體系，對解決我國環境污染問題，有著非常重要的現實意義。

1 環境管理中存在的問題

我國環境管理過程中，由于當前的制度不能充分調動政府部門、經濟主體和公眾的保護環境積極性，導致我國環境管理過程中存在不少問題，主要表現在以下幾個方面。

首先，污染取證難。發生污染事件，有限的執法力量反應能力不足，不能及時抵達現場開展污染取證工作［7－8］，經常出現執法人員到達現場時，違法行為已經停止，找不到污染責任人。此外，企業偷排行為通常都在夜間進行，環境執法人員需要長期值晚班，時間一長，容易產生疲憊感，影響執法人員積極性，甚至出現不作為現象，導致污染取證不力、執法不嚴，助長了環境違法行為［9－10］。

其次，經濟主體保護環境動力不足。由于環境保護法律對環境違法懲罰力度偏弱，環境違法收益高于守法成本以及環境違法行為不能及時發現并追究責任，致使某些經濟主體有恃無恐，為了降低生產經營成本，提高其產品價格競爭優勢，肆意違法排污破壞環境［11］。

第三，公眾參與效果不佳。公眾沒有足夠的時間、精力以及專業知識導致公眾對項目可能產生的污染問題和環境風險識別能力有限，不能及時發現項目存在的環境風險，導致公眾參與流于形式，不能有效維護公眾自身環境權益。

2 環境管理新制度

2.1 設立污染取證公司

環境違法事件的及時發現、調查和取證一直是環境執法最為困難的環節，企業違法排放廢氣、廢水、噪聲等污染行為具有很強的時效性，如果不能在排污過程中及時發現并進行調查取證，不利于對污染企業的確認，極易使污染企業逃避懲罰。為了解決環境違法事件發現難、調查難和取證難的問題，建議允許成立專門從事污染調查、取證公司，讓污染取證公司作為現有環境執法體系的有益補充。

2.1.1 污染取證公司設立原則

政府部門依據當地企業數量、污染情況、區域環境質量達標情況確定管轄區域應當設置取證公司數量和準入條件，然后由愿意從事環境污染調查、取證業務的單位提出申請，申請經核準后方可開展公司的籌建活動，公司的人員及從事環境取證的施設配備齊全并經環境保護主管部門驗收合格后方可開展調查取證工作。

2.1.2 污染取證公司職責

污染取證公司對企業排污口以及廠界空氣質量的達標情況進行現場監測或者采樣封存后送環境監測機構進行分析，在現場調查過程中發現的環境違法行為第一時間向環境保護部門舉報。此外，取證公司可以接受環境主管部門的委托，依照環境主管部門的要求，協助環境主管部門進行常規的環境執法和環境污染事件調查。

2.1.3 污染取證公司經費來源

首先，污染取證公司不從事實際生產經營活動，不能產生直接的經濟效益，其價值主要體現為環境效益和社會效益，國家可對污染取證公司實行免稅政策，以支持污染取證公司的發展。其次，污染取證公司調查發現環境污染行為向環境主管部門舉報，在環保部門對污染主體處罰款的基礎上再額外增加處罰款的10%—30%作為污染取證公司的獎勵，鼓勵污染取證公司積極調查發現環境污染行為。

2.1.4 污染取證公司管理

污染取證公司人員、設備的管理。環境管理技術部門對污染取證公司的儀器設備按照取證技術要求定期進行檢查，以確保環境污染取證的準確性，污染取證公司的人員定期參與環境部門舉辦的業務培訓，提高工作人員的業務能力。

污染取證行為的管理。為了準確掌握污染取證公司工作人員在取證過程中的實際情況，對污染取證公司的活動進行實時跟蹤，采用GPS和錄像方式記錄取證時間、地點及取證人員的行為。為了防止取證公司弄虛作假或者利用獲得的證據和污染企業進行利益交換，要求取證公司工作人員全過程開啟定位系統，到達取證地點后立即開啟數據實時上報系統對獲得的證據同步上報環保管理部門，以防止污染取證公司弄虛作假，進行利益交換。

2.2 構建企業環境污染風險制度

我國當前嚴重的環境破壞，主要是企業為了降低運行成本，把污染預防、治理所必需的人員、設備都作為負資產看待，不愿采取措施保護環境，導致企業行為對外部造成環境風險。要改變這種狀況必須要讓企業環境違法風險遠遠超出企業污染環境獲利，使環境污染問題真正轉化為企業自身風險，迫使企業自覺遵守環境保護政策。

2.2.1 確立企業污染經濟風險

企業在環境管理方面不符合環保要求或者出現環境污染問題不僅要接受罰款、停產整改等懲罰措施，如果污染對周邊環境生態造成破壞，污染企業還需對環境進行修復、恢復并對受污染影響的居民進行經濟補償，讓污染環境的企業承擔比遵守環境法規多得多的經濟負擔，承擔環境污染行為給企業帶來的經濟風險。

2.2.2 確立企業污染經營風險

政府部門可采取提高環境違法企業的用水、用電等生產要素的價格，政府采購限制環境違法企業在一定期限內投標，金融部門降低企業的信用額度，限制企業的融資擴建等措施對環境違法企業進行懲罰，增加環境違法企業經營壓力、減少其生存空間，承擔環境污染帶來的經營風險，迫使企業自發地采取有效措施糾正其違法行為［12］。

2.3 完善企業內部環境管理制度

當前，很多企業在其管理機構中沒有專門的環境管理部門，即使有環境管理部門也是比較小、不受重視、處于邊緣化的部門，在企業管理體系中沒有足夠的話語權。因此，迫切要求企業構建新的、強有力的企業內部環境管理機構，提升企業環境管理部門在企業的話語權。設立由企業實際控制人直接負責的環境管理部門，企業實際控制人直接對企業環境管理負責。只有這樣，企業的環境管理機構才能夠獲得環境管理所必需的人、財、物等方面的資源，才能不受企業污染生產部門的掣肘，才能夠切實提高企業污染治理能力，提高企業清潔生產水平，提高企業自身環境管理水平。

2.4 建立企業環境責任三級追究制度

一是企業所有者環境責任終身制。從企業設立之初，在工商部門核準之前，就要求企業實際控制人承諾對企業所有的環境污染行為負責，對環境污染事件造成的污染進行治理并承擔相關法律責任，當環境污染治理、修復、補償所需資金巨大，企業無法提供足額資金進行環境治理時，須出賣或質押企業資產來進行環境修復。

二是企業職業經理人環境管理責任。對由于企業職業經理人不重視環境管理、不采取環境保護相關措施出現環境問題時，要對直接負責的經理人進行經濟處罰，對觸犯環境保護法的依法追究刑事責任。

三是企業環境違法行為直接責任人。對人為因素導致的環境污染事件，要追究環境污染事件直接責任人責任，對故意偷排污染物和修改環境污染數據的直接責任人追究相關刑事責任。

2.5 建立環保基礎設施保障制度

我國廢氣、廢水、固體廢物的處理處置需要大量的環保基礎設施，環保的公益屬性要求國家須像對醫療、教育、高鐵等基礎設施一樣，建設完善的環保基礎設施，如城市和農村固體廢除處置填埋設施，廢物接受和運輸設施;城鎮生活污水處理設施以及環境質量監測設備和設施［13］。國家除了加強環保硬件設施的建設外，還要積極推進環境管理軟設施的建設，建立全國性的環境管理平臺，建設環境污染數據實時系統，使污染數據和污染企業名單全國聯網，數據同步更新，為各項環境保護措施的有效貫徹實施提供技術支持，以新技術推動環境管理水平的提高。

2.6 建立公眾參與專業化、職業化制度

保護環境需要全社會的參與，只有讓公眾行動起來保護環境，把環保法規作為保護環境的行動準則，我國的環境污染行為才能迅速地減少，環境質量才能得到根本性的好轉。但是公眾沒有時間、精力隨時隨地去參與環境保護工作，導致公眾參與環境保護的深度和廣度不夠，嚴重影響了公眾參與的效果。因此，要充分發揮公眾參與環境保護的作用，則需要采取以市場經濟為導向的方式，對參與環境保護工作的公眾按照參與時間、實際貢獻給予經濟補貼，讓公眾參與環境保護工作逐漸發展成為一項專門職業，有效調動公眾參與環境保護的積極性。在公眾參與職業化的基礎上不斷提升公眾參與環境保護的專業化程度，增強公眾參與環境保護的實際效果，使公眾成為保護環境的中堅力量。

3 結語

剛剛結束的中國共產黨第十八屆五中全會提出，實行“最嚴格的環境保護制度”。本文針對我國環境管理中存在的問題，從經濟主體、政府部門、公眾三大方面提出六大環境管理新制度。建立企業環境污染風險制度，完善企業內部環境管理制度，建立企業環境責任三級追究制度可以從經濟利益、經營風險、責任追究多層次驅動經濟主體自覺遵守環境法律法規，提升經濟主體保護環境的自覺性;設立污染取證公司，有利于改變政府部門當前疲于應付環境污染事件的被動狀態;建立環保基礎設施建設保障制度，有利于提高政府部門環境管理服務水平和效率;公眾參與專業化、職業化可以更好地發揮公眾監督政府部門和經濟主體的作用，監督政府部門切實履行職責，促使經濟主體切實落實保護環境的責任。

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