推動綠色發展構建環境保護新藍圖

周泓孫圣華陳玉春

(1.華夏認證中心有限公司，北京 100083;2.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101)

2015年10月29日結束的中國共產黨第十八屆五中全會(以下簡稱“全會”)審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》和《中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》。“十三五”時期是我國全面建成小康社會的沖刺時期，在全會公報和建議中，十八屆五中全會對生態文明建設作出了重大部署，對環境保護提出了重大改革方向，并勾勒出了“十三五”時期綠色環保新藍圖。

十八屆五中全會的公報明確提出了堅持綠色發展的理念：堅持綠色發展，必須堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持可持續發展，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，加快建設資源節約型、環境友好型社會，形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，推進美麗中國建設，為全球生態安全作出新貢獻。

1 綠色發展推進美麗中國建設

全會提出創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展和共享發展的“五大發展”，將綠色發展提到新的高度，是推進美麗中國建設的重要因素。公報提出“形成人與自然和諧發展現代化建設新格局”并首次把美麗中國建設作為五年規劃的核心目標，綠色發展成為生態文明建設的實施途徑。

在經濟領域，綠色代表了一種可持續的生產方式。全會提出，推動低碳循環發展，建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系，實施近零碳排放區示范工程。全面節約和高效利用資源，樹立節約集約循環利用的資源觀，建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，推動形成勤儉節約的社會風尚。

同時綠色也代表了生態、生活、生產之間一種更健康的格局。全會提出，要促進人與自然和諧共生，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局、自然岸線格局，推動建立綠色低碳循環發展產業體系。

全會提出，要堅持綠色發展，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持可持續發展，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，加快建設資源節約型、環境友好型社會，形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，推進美麗中國建設，為全球生態安全作出新貢獻。

全會提出堅持綠色發展，堅持節約資源與保護環境的基本國策，這表明綠色發展已經成為新時期國家發展的戰略目標與方向，是生態文明建設的實施途徑。綠色的生產方式、生活方式、消費模式和價值觀體系將成為經濟社會發展的重要內容，綠色發展也將同創新、協調、開放和共享發展一起成為推動國家發展轉型的重要驅動力。

2 加強生態文明制度建設

生態文明建設首次寫入“十三五”時期我國發展的指導思想，全會明確提出，生態環境質量總體改善是全面建成小康社會的目標要求之一，提出了“十三五”期間生態環境質量總體改善的新要求。

生態文明建設涉及經濟、政治、文化、社會建設方方面面，并與生產力布局、空間格局、產業結構、生產方式、生活方式以及價值理念、制度體制緊密相關，是一場全方位、系統性的綠色變革。唯有將綠色生產、綠色生活和綠色生態有機統一起來，多措并舉，真正落實，才能使綠色發展的成果由全體人民共享。

我國長期以來存在著污染防治能力弱、監管職能交叉、權責不一致、違法成本過低等問題。問題根本在于沒有建立先進、有效、具有嚴格威懾力的環保制度。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。最嚴格的環境保護制度，除了有足夠的威懾力，還需具備先進性和時效性，要充分考慮不同區域、流域經濟社會發展階段和環境管理支撐能力的差異性，把資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入其中，使之成為推進生態文明建設的重要導向和約束。

當前我國環境保護工作已經進入了一個全新的發展階段，生態和環境的重要性，尤其是對實現經濟社會可持續發展的關鍵作用和意義已經被正式提升到國家戰略層面。從治理理念方面，生態與環境保護已經不僅僅停留在維持、修復與阻止惡化，而是要求生態環境質量的全面改善和優化。從治理手段來說，對環境保護和管理的范圍和嚴格程度也將提高到前所未有的高度。國家在環境治理的新階段，將環境保護與產業轉型升級的協同演化升級為新目標。全會關于生態文明戰略思想和質量總體改善戰略目標的確立，凸顯了環境保護在整個國民經濟和社會發展中的重要地位，奠定了新階段環境保護工作的方向。環境保護工作需要緊緊圍繞提高環境質量這一目標，改革制度、配置資源、提高能力，要使人民普遍共享良好的生態環境。

3 實行最嚴格的環境保護制度

全會提出，全面節約和高效利用資源，樹立節約集約循環利用的資源觀，建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，推動形成勤儉節約的社會風尚。加大環境治理力度，以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。筑牢生態安全屏障，堅持保護優先、自然恢復為主，實施山水林田湖生態保護和修復工程，開展大規模國土綠化行動，完善天然林保護制度，開展藍色海灣整治行動。

在最嚴格的環境保護制度體系中，最重要的是環境法治制度要成為統領和指導環境保護全局的根本性制度和最高意志。實行最嚴格環境保護制度既要注重長遠，又要兼顧當前的緊迫需要。要建立符合生態文明建設要求的環境保護目標體系、統計體系與核算制度。推進實施基于生態產品和生態資產賬戶的管理模式，將社會經濟發展過程中的資源消耗、環境損失、環境效益和生態資產變化情況納入國民經濟的統計核算體系。

法律體系要體現生態文明建設目標要求。一方面，要以滿足生態文明建設目標要求為指向，修改環境保護領域的基本法和各專項法，將生態文明建設中關于生態環境保護的要求以及相關配套的體制、機制和政策工具保障落實固化到法律文本中，將環境保護追求實現的最高目標和有效途徑等以法律的形式固定下來，體現強制性、嚴肅性和約束力。另一方面，要對民法、經濟法、刑法、行政法等傳統部門法進行“生態化”改造，將生態系統管理的基本準則貫穿于其立法和修法全過程，彰顯環境保護的地位，保障公民的環境權益。

全會提出的省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，是我國環保工作的一個極大的突破，將極大推進我國環境治理體系的完善與健全，環境執法的體制機制將更加順暢，是執法環境綠色轉型升級的重大體現，有利于環保工作的獨立性與客觀性，將帶動整個國家環境管理體制的改革與創新，形成環境管理體制的新局面。未來具體的環保機構監測監察執法體制改革應根據各地環境保護工作的實際需求和現實條件，因地制宜，穩步推進。各地可圍繞提高生態環境質量目標，設計適合當地情況并能行之有效的體制安排。

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