南京城市生活垃圾分類中存在的問題及對策探討*——以奧地利城市生活垃圾分類為借鑒

丁愛芳，劉存麗，吳曉霞，劉欽普，蔡 暉

（南京曉莊學院生物化工與環境工程學院，江蘇 南京 211171）

1 南京城市生活垃圾分類推行過程和實施狀況

2001年，南京將城市生活垃圾分為可回收、不可回收垃圾和廢舊電池。但由于可回收和不可回收垃圾之間沒有嚴格的界限，再加之一些回收價值高的垃圾如金屬易拉罐、塑料瓶、廢報紙等常被拾荒人員或生活貧困的居民分揀走，因此在后續的收集、運輸和處理過程中仍是將可回收和不可回收混合在一起。對收集來的廢舊電池由于缺乏后續的處理措施，只能將數百噸的廢舊電池存放在倉庫里，成為新的安全隱患。

由于建城區面積的增加，城市人口的快速增長，2011年南京日產生城市生活垃圾高達5000 t/d，水閣、轎子山、天井洼等3個垃圾填埋場即將面臨封場，南京不得不啟動江南和江北生活垃圾焚燒廠的建設。為了加快實現生活垃圾減量化、無害化、資源化進程，南京市政府啟動了新一輪城市生活垃圾分類實施推進工作，2011年9月，南京市公布《南京市生活垃圾分類工作試點方案》。方案明確規定，2011年10月至2012年1月為垃圾分類試點階段，在4個街道進行試點工作。2012年為試點擴大階段，在6城區明城墻內范圍實施垃圾分類。2013—2014年在建城區內全面實施垃圾分類，實行生活垃圾處置費隨袋征收，完善裝修垃圾、大件垃圾、電子垃圾收運系統建設，基本建成南京市靜脈產業園固廢處理區，生活垃圾分類處置基本實現全覆蓋。

在這一輪垃圾分類推行實施中，目標明確，各級領導重視程度和媒體宣傳力度較大，部分居民參與積極性較高。但由于資金投入不到位和后續的分類清運、處理處置設施及技術沒有跟上等原因，基本上依然是采取混合收集、運輸及處理，極大地影響了居民分類的積極性。

2 生活垃圾分類實施中存在的問題

2.1 生活垃圾分類標準不夠科學，標識不清晰

2011年，南京將生活垃圾分為可回收、不可回收垃圾和廢舊電池。可回收和不可回收垃圾之間，概念模糊，標識不清，沒有起到良好的分類指導作用。在2011年9月南京市人民政府公布的《南京市生活垃圾分類工作試點方案》中，將日常生活垃圾分為廚余垃圾、其他垃圾、可回收物及有害垃圾4類。在方案中明確指出，廚余垃圾指瓜果皮殼、剩飯剩菜等；其他垃圾指煙頭、被污染的紙張等；可回收物包括紙張、玻璃、廢金屬等；有害垃圾包括廢電池、廢日光燈管、過期藥品等。此次分類，廚余垃圾從名稱上較為明確具體，其他3類垃圾僅從名稱上不容易界定，在垃圾分類收集設施上，也未進行清晰明確的文字說明和圖案標識，降低了居民的可操作性。

2.2 居民垃圾分類意識不強，參與度不高

雖然大家都知道垃圾分類的好處，但由于城市生活垃圾長期進行的是混合收集，已經形成一種習慣，短期內較難改變。根據調查，大多數居民垃圾分類意識不強，參與度不高。積極參與垃圾分類的大多是年輕、文化水平較高、收入水平中等以上的人群。

2.3 資金投入不足，設施滯后

南京雖然在生活垃圾分類工作試點方案中提出了經費保障的方式，如廚余垃圾專用運輸車輛費用由市、區財政各承擔50%；廚余垃圾末端處置設施設備的投入及運行費用，以及有害垃圾的收運、處置等經費采用招商引資辦法解決，不足部分由市財政補貼；餐廚垃圾處理廠采用市場化模式投資建設和運行管理等。在實際推行中，資金、設施、人員并未到位，使得一些居民從源頭上雖然對生活垃圾進行了分類，但在后續化的清運、處理過程中仍然是混合的方式，極大地影響了居民參與的積極性。

2.4 過度依賴行政命令，法律法規滯后

2013年6月南京市出臺的《南京生活垃圾分類管理辦法》中明確規定了居民多扔垃圾多交費，垃圾不分類投放則罰款50～200元不等，若將垃圾交由無資質單位收集將處罰2000～10000元不等。管理辦法雖然出臺了1 a，但是并沒有真正執行和實施。

2.5 目標過高，推進過快

南京在2011年開始的又一輪垃圾分類推行中，總體目標過高，分類試點階段時間過短，只有短短的3～4個月，在還沒有好好總結經驗以及后續的分類清運、分類處理等都得不到保證的前提下，就將分類工作推廣到全市建城區，不僅成效甚微，還使政府公信力受到影響，加劇了日后生活垃圾分類工作推進的難度。

3 對策探討

3.1 開展垃圾分類教育，注重分類習慣養成教育

在一些發達國家，政府重視對居民的垃圾分類教育，尤其重視在中小學開展垃圾分類教育。如奧地利不僅在幼兒園和小學開設垃圾分類教育課程，日常學習中帶領孩子們參觀垃圾焚燒站和垃圾分類再生利用工廠，更注重指導孩子們在教室和校園進行垃圾分類，養成良好的習慣。

在我國，垃圾分類教育還僅僅停留在上上課、搞搞展覽、組織參觀等方面，缺乏行為指導和實際行動。因此，首先應該在學校，特別是一些有條件的幼兒園、中小學等，進行垃圾分類的知識教育，指導孩子們在教室、校園和家庭等日常學習和生活中進行垃圾分類，并通過孩子們良好的行為，影響和帶動家長。這種“小手拉大手”、“以點帶面”的方式，比居委會、物管的宣傳教育更容易讓家長接受。

3.2 通過獎勵性措施，提高居民參與垃圾分類的積極性

即使在垃圾分類意識較強的發達國家，如奧地利、德國、日本等，也有約10%～20%不等的人不按垃圾分類進行投放［1］。我國由于一直進行的是垃圾混合收集，居民已經養成了垃圾混合投放的習慣。要養成垃圾分類的習慣，需要一個過程。在現階段，可以通過制定獎勵性措施，提高居民參與垃圾分類的積極性，逐步養成良好的分類習慣。例如，可以委托物業或小區志愿者發放積分卡，根據垃圾的投放情況，對能夠進行垃圾分類的居民進行記分，累積到一定的分值以后，可以憑卡兌換電影院、公園或博物館等的門票。

3.3 制定科學的垃圾分類標準，設置標注清晰的垃圾分類投放設施

在一些發達國家和地區，垃圾分類細致，收集設施上有明晰的分類指導，可操作性強。如奧地利將生活垃圾分成7類，居民可通過垃圾收集箱蓋子的顏色、收集箱體上的文字說明和形象生動的圖案，得到非常明確的分類投放指導。如紅色蓋子的垃圾箱表示的是廢紙收集箱，黃色蓋子的是塑料瓶收集箱，藍色蓋子的收集金屬和金屬易拉罐，綠色蓋子收集有色玻璃瓶，白色蓋子收集透明玻璃瓶，褐色蓋子收集生物廢物，而灰色蓋子的收集其他廢物。在維也納居民集中居住的街區，每隔100～200 m就能看到這種大型的公共垃圾分類箱，體積約為1 m3。一些大件垃圾（如舊家具、舊電器等）和危險垃圾（如廢電池、廢燈管等）則需要由居民送到專門指定的廢舊處理中心進行回收處理。

南京應根據城市發展的實際情況，在一般居民居住區將垃圾容器設置為“2+4”分類模式，即居民戶內分為廚余垃圾和其它垃圾，居住小區除了設置這2類垃圾容器，還可在主要通道旁設置紙類、金屬、玻璃和有害垃圾的分類容器，尤其是有害垃圾包括的種類應給予文字說明和圖案標注，便于一些垃圾分類意識強的居民進行垃圾分類投放。紙類、金屬等回收價值高的廢品即使被拾荒人員或生活貧困的居民撿走，但也會因為未和其他垃圾混合放置而免受污染，有利于后續的資源化回收利用，而有害垃圾可以定期統一回收，集中處理，降低有害垃圾的環境風險。

3.4 建立垃圾分類設施設置多樣性模式

在奧地利，不同地點和場所垃圾分類設施設置存在較大差異。在政府機關和大學推行比較嚴格的垃圾分類，分類設施設置齊全。在維也納自然資源與生命科學大學Tull n研究所每層樓的走廊上，多處都設有非常干凈、漂亮、標有文字說明和清晰圖案的6個垃圾分類回收桶。這種垃圾桶的體積約為10 L，分別回收有色玻璃、透明玻璃、金屬、塑料、生物廢物和其他垃圾。對于居住單門獨院的居民，日常生活中除了將玻璃、金屬單獨收集存放在家里，然后投擲到附近的公共分類回收箱外，每家門前都放置有3～4種不同顏色蓋子的垃圾箱，體積為50～60 L，分別回收廢紙、塑料瓶、生物廢物和其他廢物。對于居住在公寓樓的居民，除了紙張、玻璃瓶、金屬易拉罐等需要分類收集存放在家里，然后送到附近的公共垃圾箱，其他一些塑料袋、廚余、食品等也是混合放置在垃圾袋里，然后送到樓下專門的垃圾儲存間，每天有車子定時來收集。而在大街上、公園里、車站等公共場所除了設置垃圾分類箱，也設有密集的混合垃圾收集箱，接收過往人群產生的垃圾。

南京經濟發達、人口密集，居民的文明素養差異較大，應根據居民的文明素養、經濟收入水平、人口分布等特點制定不同的垃圾分類收集模式。在政府機關、學校、別墅、高檔住宅區等率先推行嚴格的垃圾分類，設置分類齊全的垃圾分類投放設施。而在一般居民小區、商業區、車站、大街等人口密集及人口流動量大的地區，既設置分類投放設施，也設置混合垃圾收集箱，方便不同群體的需要。

3.5 建立垃圾分類處理整體體系，吸引社會資金投入

發達國家在做好垃圾從源頭上進行分類的基礎上，更注重對分類垃圾的再生利用，建立了垃圾的分類收集、資源回收、處理處置整套體系。如奧地利成立了專門獨立核算的公司，公司的經濟來源主要為居民和生產商每年繳納的垃圾處理費、廢舊物回收制成新原料的銷售收入、在垃圾處理過程中產生的能源銷售收入。由于公司的高效運作，不僅能夠滿足自身的費用支出，還創造了大量的利潤。這個公司的成功運作，吸引了更多的私有資本進入垃圾處理行業，不斷開發應用新技術，使垃圾處理資源化利用過程對環境不產生任何影響。如維也納的施比特勞垃圾焚燒廠應用了高新技術，是世界上唯一建在市中心的垃圾焚燒廠，每天都將煙氣排放情況上網公示，排放的廢氣廢水對環境無污染［1］。

在南京，垃圾的處理處置主要靠政府的投入，由于資金投入不足，后期的分類清運、分類處置設施及處理技術跟不上，不能保證整個垃圾分類過程的完整性。南京與北京、上海一樣，雖然制定了針對政府、市場、公眾不同主體的方針政策，但是缺乏系統化理念，垃圾分類未能形成整套體系，沒能充分發揮再生資源利用公司對市場的導向作用［2-3］。因此，除了政府投入，對居民收取適當的垃圾處置費外，建立垃圾分類、處理處置的整套體系，進行市場化運作，吸引社會資金投入到垃圾的分類處理中，引進和開發先進的垃圾處理處置技術，是實現垃圾分類、資源化的關鍵因素。

4 結束語

南京是全國較早開展生活垃圾分類試點的城市之一，在推行和實施過程中，重宣傳、輕實施，垃圾分類標準不夠科學，垃圾分類投放設施不完善，后續化的收集、運輸、處理處置設施和技術跟不上是制約南京垃圾分類工作落實的主要原因。奧地利等發達國家注重對中小學生的垃圾分類習慣養成教育，垃圾分類標準科學、標識明確清晰，分類設施完善，建立了垃圾分類處置整套體系，進行市場化運作、吸引社會資金利用和開發先進的垃圾處理處置技術等成功經驗值得借鑒。

［1］ 鄧愛華.奧地利垃圾處理之道［J］.科技潮，2011（1）：36-39.

［2］ 陳燕茹,李新.生活垃圾分類試點城市管理現狀對比分析［J］.工業安全與環保，2014，40（2）：93-95.

［3］ 余倍，賓曉蓓，曹宏.城市生活垃圾分類收集現狀及對策研究［J］.環境衛生工程，2011，12（6）：55-57.