關于大中型水庫移民后期扶持政策實施監測評估的思考

李紅，肖翔

（ 1. 水利部水庫移民開發局， 北京 100053； 2. 西北勘測設計研究院移民與社會經濟分院，陜西 西安 710065）

1 大中型水庫后期扶持政策實施監測評估現狀與問題

1.1 現狀

2006年，國務院發布了《 關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（ 國發[2006]17號，簡稱國務院17號文件）， 對大中型水庫移民后期扶持政策進行了調整、完善，要求建立水庫移民后期扶持政策實施情況的監測評估機制。 后期扶持目標主要通過籌集后期扶持資金、 項目扶持資金和編制《 大中型水庫移民后期扶持規劃》、《 大中型水庫庫區和移民安置區基礎設施建設和經濟發展規劃》并組織實施來實現。國務院17號文件實施以來，中央和省級各項配套文件陸續制定并逐步得到落實，各地的水庫移民后期扶持規劃、庫區和移民安置區基礎設施建設和經濟發展規劃編制并經省級人民政府批準實施，選擇現金發放方式的移民直接受益，選擇項目扶持方式的移民得到的效益正在逐步顯現。

根據部際聯席會議制度分工，2008年11月，水利部移民局在安徽省黃山市召集有關專家召開了后期扶持監測評估研討會，討論了水利部移民局委托黃委移民局起草的政策層面的“ 后期扶持監測評估指導意見”和技術層面的“ 后期扶持監測評估技術大綱”兩個文件，并進行了修改、完善。 為了更好地貫徹國務院17號文件精神，積累經驗指導全國水庫移民后期扶持工作，水利部移民局于2008—2010年選擇重點縣，依據上述兩個文件進行了監測評估試點工作。 在試點基礎上，2011年國家發改委、財政部、水利部聯合發布《 關于開展大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監測評估工作的通知》（ 發改農經[2011]1033號） 對水庫移民后期扶持監測評估的主要內容、指標體系、調查表格、工作步驟、監測評估方法等進行了明確，并頒布了后期扶持政策實施情況監測評估報告提綱。 2012年3月前，各省、自治區、直轄市均完成了本區域2006—2010年后期扶持政策實施情況的監測評估工作。

1.2 問題

筆者于2011年底至2012年初參與監測評估工作，分別對甘肅省、廣西自治區大中型水庫移民后期扶持政策實施情況進行監測評估，通過實際工作發現，現監測評估工作還存在以下幾點不足。

1.2.1 報告大綱未充分反映監測評估工作要求

首先，報告大綱定位應偏向中觀、微觀層面。現報告主要關注直補資金發放情況、項目完成情況等宏觀方面，而工作中發現，這兩方面工作由于較為敏感，同時國家審計部門每年進行審計，各縣均能較好完成。 而工作中出現的問題多為中觀、 微觀層面， 比如某縣由于資金未到位造成直補資金拖欠從而引起移民上訪，某村人口核減資金用途不清等問題。

其次，報告大綱未注重整體性原則。 現報告大綱編制思路主要由后期扶持規劃、庫區和移民安置區基礎設施建設和經濟發展規劃（ 簡稱項目規劃）出發，監測評估規劃的落實情況和實施效果。 而對于移民生產生活現狀及歷史狀況、 移民區域現狀、當地其他職能部門工作情況等未予以充分關注，這也直接影響了報告的整體性，可能造成監測評估中忽視移民急迫需要解決的問題以及報告結果不符合當地實際。

再次，監測評估方法不成熟。 在監測評估過程中，如何將40個指標落實到工作中，如何科學進行橫向、縱向對比，如何完善實施效果評估等內容仍需加強研究。

1.2.2 常態化工作方式需研究

發改農經[2011]1033號主要明確了后期扶持監測評估的主要內容、指標體系、調查表格、工作步驟、監測評估方法等進。 但是，按照文件要求，每年需對上年度后期扶持政策實施情況進行監測評估。隨著監測評估工作的常態化，其工作方式需進一步明確，比如上年試點縣是否需進行跟蹤監測，樣本戶如何進行滾動更新，如何進行跟蹤監測等需要依據統計學進行進一步研究。

2 大中型水庫后期扶持政策實施監測評估大綱的完善

2.1 需補充移民生產生活現狀、問題及解決情況和移民區人口經濟現狀

移民生產生活現狀、問題及解決情況和移民區人口經濟現狀是監測評估工作的重要背景。 移民后扶規劃及項目規劃主要也是基于這兩方面內容進行編制，科學的監測評估不能脫離對移民現狀及歷史狀況的了解。 同時，根據發改農經[2011]1033號文，移民“ 五難”問題等移民生產生活問題是監測評估的一個主要任務，而現大綱體系中并未體現該部分內容，這容易造成監測評估工作難以與當地實際結合。

2.2 需補充后期扶持規劃和項目規劃合理性分析

現行監測評估體系主要由后扶規劃和項目規劃出發，對規劃直補資金發放情況、項目落實情況進行監測，對后扶和項目效果進行評價。 但考慮到規劃畢竟是對未來情況的預判，這難免存在一定與實際不符，因此有必要對規劃合理性進行分析。 現行較普遍的規劃評價方法包括投入——產出法、規劃平衡表法、目標達成矩陣法以及指標體系綜合評價法[1]。 結合監測評估工作特點，應結合投入——產出法和目標達成矩陣法進行規劃合理性分析。 通過這兩種規劃評價方法，可以有效評價規劃資金的合理性和規劃目標的合理性，而且方法較簡單，易于實現。

2.3 需補充重要單項工程實施效果評價

對于涉及面廣、影響大、投資大的重要項目，進行一定的工程實施效果評價是監測評估的重點工作之一。 這既有利于項目的完善，切實產生項目效益，也可為未來項目規劃提供重要依據，指導后扶工作的開展。 學者對于工程項目實施效果評價已有許多研究成果，針對不同項目類別（ 如交通、飲水、農田水利、生態環境項目等）[2-3]有許多針對性較強的評價方法。 綜合來說，主要的評價方法分為以下幾類：比較分析法、效益評價法和指標綜合評價法。這些方法各有利弊，在監測評估工作中應根據項目特點選擇不同評價方法進行工程實施效果評價。 值得一提的是，隨著現今遙感技術的飛速進步，通過多時態遙感圖像對比，進行交通通達性評價、農田生產力評價、 生態環境評價以及地質災害評價等，可以快速、準確的完成工程評價工作，值得推廣。

2.4 需補充社會穩定風險評價

根據發改農經[2011]1033號文，社會穩定風險評價是監測評估重點內容之一。 現大綱主要從信訪角度， 由是否已發生不穩定問題出發進行一定評價，難以起到預防作用。 后扶作為國家一項重要政策，其涉及面廣、影響大、實施期限長，容易形成不穩定因素。 尤其是小水庫移民、原住地居民易產生不平衡心理，更易造成社會不穩定。 因此監測評估工作由利益主體出發，通過入戶調研方式，分析預測社會風險因素，進行必要的評價和預防，完成社會穩定風險評價工作是必要的。

2.5 其他需深入細化內容

典型村、典型案例說明：對于個別地方的個別問題以及部分典型做法應以舉例方式，進行必要說明。

評價指標的落實：對于發改農經[2011]1033號文規定的40項指標如何落實到工作中，如何進行定性或定量分析，如何確定標準仍需研究。 筆者在工作中，通過計算完成率、對比非移民平均水平、對比全省平均水平等方法，將指標進行了落實，但其標準仍難以客觀確定，還需進一步完善。

移民生產生活水平橫向對比評價：現比較普遍的方法包括，與縣平均水平對比、對區域內非移民戶進行抽樣調查、對移民進行主觀感受調查等。 但這些方法都具有一定的局限性，不能客觀評估后扶工作對移民生產生活水平提高貢獻，需要進一步研究移民生產生活水平橫向對比評價方法。

3 常態化工作方式研究

3.1 常態化監測評估原則

除了科學性、發展性、導向性等原則之外，開展常態化的監測評估必須遵循以下幾項原則。

3.1.1 突出重點、簡捷易操作的原則

監測評估主要內容的構成應當限定在后扶工作的基本內涵，不能過于全面、復雜，否則會給移民部門增加工作負擔，影響日常工作，并造成常態化教學評價“ 不常態”的狀況，難以長期堅持或者降低監測評估活動開展的頻率，所以監測評估內容應突出重點，簡捷而且易操作。

3.1.2 分類指導的原則

開展常態化的教學評價活動時，應當充分關注其實際情況和特點，有針對性地確定評價考核的內容、方法和側重點，如：新水庫應當重點考查規范和規章制度的建立健全，而老水庫則應當重點考查移民生產生活水平改善情況等；對于人口較多的縣應當展開跟蹤監測評估，其他縣都應兼顧，輪換進行監測評估。 具體工作中，分不同的類別，差別化、有重點的評價。

3.1.3 跟蹤與輪換監測評估相結合的原則

對于典型縣的選取和樣本戶的選取，要遵循跟蹤監測和輪換監測相結合的方式。 這樣才能有效進行縱向和橫向對比，并有針對性的全面指導全省移民后期扶持工作。

3.2 常態化監測評估類型

3.2.1 外部評估為主的類型

這種類型是省移民部門委托有經驗的單位以國家、省監測評估相關文件為指導，對年度典型縣移民后期扶持工作進行監測評估。 監測評估單位在縣移民部門提供的資料基礎上， 調查實際情況，按照發改農經[2011]1033號文開展入戶調研工作，深入細致開展監測評估工作。

3.2.2 內部評估為主的類型

這種類型是縣移民部門以國家、省監測評估相關文件為指導，對年度本縣移民后期扶持工作進行監測評估。 經過2011—2012年的監測評估，所有縣都開展過監測評估工作。 各縣對于表格的填寫，文件的上報，相關情況的說明等已有一定經驗，同時結合監測評估單位進行一定的培訓，各縣可以完成對本縣的一般性監測評估工作。

3.2.3 內外部結合的類型

對于已進行過監測評估工作的典型縣，可以開展此方式進行跟蹤監測評估。 受委托的監測評估單位主要開展樣本戶的調研和問題跟蹤檢查，表格的填寫、文件的上報、相關情況的說明由縣移民部門完成。

3.3 常態化監測評估樣本選取方案

3.3.1 樣本戶選取

參考滾動樣本選取方法[4]，每年替換樣本15%。優先替換較早入庫的樣本，最后（ 應當為開展監測評估工作第6年）保留15%的第一批樣本進行永久跟蹤觀測，這樣除永久監測樣本外，其他樣本監測周期為5年。 樣本庫中需替換樣本按照隨機選取的方法，選擇較早入庫的樣本進行替換；新樣本選取，首先將總樣本戶按生活水平好、中、差進行等分，然后在3類中進行等比例隨機選取。

3.3.2 典型縣選取

根據監測評估工作開展情況， 后扶人口1萬人以上的縣均為永久跟蹤監測對象，主要采用內外部結合的監測評估方式；后扶人口1萬人以下的縣，通過15年時間的輪換，完成全部涉及移民縣的監測評估工作。

4 展望

4.1 結合GIS技術，建立數據庫

數據庫技術可以有效的提高移民后期扶持資料數據管理效率，尤其隨著每年監測評估工作的開展，數據量不斷增加，急需建立規范的數據庫體系。現今，結合GIS的地理信息庫技術，在實現海量數據管理的同時，還可以實現信息空間化展示，數據橫向、縱向對比，統計匯總，輸出表格，制作專題地圖等功能， 可以從技術上保證監測評估工作的連貫性，提高工作效率，是監測評估工作發展的趨勢。

4.2 創新調研方式

在調研過程中，調研單位普遍遇到入戶調研量大、內業整理量大的問題。 結合移動通信技術、平板電腦技術、軟件工程技術，提高外業調查的直觀性、科學性、規范性，提高內業處理效率，是監測評估工作技術發展的方向。

4.3 指導移民發展方向

通過監測評估工作，可以明確庫區和移民安置區現存問題、找出差距。 在此基礎上，將監測評估工作與移民發展專題規劃相結合，使監測評估工作有的放矢的指導移民發展方向，有效提高移民生產生活水平，真正實現監測評估工作的目的，使監測評估工作成為移民后扶工作必不可少的工作環節。

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