智慧城市視閾中的政府智慧治理

苗 圃

(中共銅陵市委黨校黨建教研室，安徽銅陵244000)

一、智慧城市的提出

“智慧城市”(Smart City)的概念，最早源自于美國IBM公司提出的“智慧地球”(Smart Planet)概念，該公司將智慧城市作為實現智慧地球最主要的方式之一，主張將物聯網、云計算、大數據等信息通信技術應用于城市的發展。IBM在其白皮書《智慧的城市在中國》一書中指出，智慧城市是指“能夠充分運用信息和通信技術手段感測、分析、整合城市運行核心系統的各項關鍵信息，從而對于包括民生、環保、公共安全、城市服務、工商業活動在內的各種需求做出智能的響應，為人類創造更美好的城市生活?！痹摴咀鳛榧布④浖约白稍兎諡橐惑w的多元化公司，為克服經濟危機，提高企業利潤，針對城市建設中存在的諸多問題提出了解決對策，即將自己的硬件產品與技術服務應用于城市的建設與發展，這就是“智慧城市”概念提出的背景。

針對IBM提出的“智慧城市”概念，前住房和城鄉建設部副部長仇保興教授曾指出，“‘智慧城市’是IBM提出的營銷概念，……這個概念完全是為了開拓市場?！腔鄢鞘小屛覀儑易吡艘粋€極大的彎路，任何一個新的科技的應用或者新概念的推廣必須是能解決問題，但是我們相當長的一段時間被‘智慧城市’的概念所誤導?！保?]因此，對智慧城市的內涵應有一個清醒的認識，同時對智慧城市的研究還有待于進一步的深化。

目前，學術界對“智慧城市”這一概念并沒有達成共識，隨著信息技術的飛速發展以及我國新型城鎮化的不斷推進，人們對智慧城市概念的闡述各有側重點，學界、公司、政府分別從技術、功能、管理、服務等不同的角度來闡釋智慧城市的概念。中國通信標準化協會在其《智慧城市術語和定義》一書中將智慧城市定義為:“智慧城市是指以物聯網、云計算、寬帶網絡等信息通信技術為支撐，通過信息感知、信息傳遞及信息利用，實現城市信息基礎設施和系統間的信息共享和業務協同，提高市民生活水平和質量，提升城市運行管理效率和公共服務水平，增強經濟發展質量和產業競爭能力，實現科學發展與可持續發展的信息化城市”。［2]可以明顯地看出，智慧城市是工業化、信息化與城鎮化融合的產物，是信息技術推動下的城鎮化發展的新形態。這一定義較準確地闡明了建設智慧城市所信托的信息技術基礎、智慧城市建設的方向以及建設智慧城市所達到的目標。智慧城市的建設就是依托信息通信技術，包括移動互聯網、大數據、物聯網、云計算技術、大數據處理等技術實現城市的智慧化，為城市的人、企業及城市的運轉提供便利。智慧城市建設的目的就是促進“人”的全面發展，這也是新型城鎮化的最終目的。

二、智慧城市的體系架構與特征

(一)智慧城市的體系架構

智慧城市是信息通信技術在城市系統中的運用。智慧城市體系主要包含感知層、傳輸層、處理層、應用層四個層次。(見圖1)感知層是把各種傳感器等系統設備安裝到交通設施、供水排水系統、企業、建筑、醫療等設備或設施中，通過先進的傳感設備，將獲取信息的渠道不斷向物理世界延伸，構成了傳感網(Sensor Networks)，可以隨時隨地感知、測量、捕獲數據、傳遞信息。

傳輸層指利用目前運用以光纖網絡為基礎的有線及無線WIFI等通訊技術，將感知層所獲取的信息進行傳輸，使人與物、物與物和通訊系統連接，使物體具有“感知”，物體之間實現信息互通，建立起物聯網(Internet of Thins)。傳輸層是智慧城市的神經系統，是感知層和處理層之間的信息傳遞通道。通過新一代的物聯網技術，建立起無處不在的“泛在網”，實現個人電子終端(APP)、企業組織和政府信息系統中的信息數據交互和多方共享，實現信息高效、全面的收集。

處理層是指通過構建各類基礎數據庫和云計算中心，將傳輸層運送來的各種零散的信息進行整合、加工、存儲，在處理層有信息資源加工中心、信息資源融合管理系統、信息資源服務庫以及信息資源管理中心等，這些不同的子系統將前端采集的數據信息進行處理分類，分別進入不同的單元模塊，為智慧城市各類應用服務系統提供有效地數據支撐。處理層系統從收集的海量數據中發現帶有趨勢性、前瞻性的信息，對城市的管理與決策具有重要的價值。

應用層是指信息服務平臺提供的一系列服務類應用，它針對不同行業、部門對信息資源的需求，通過處理層對資源進行處理、分類，將資源劃分成不同的模塊，為用戶提供專業化的服務，實現信息資源的實用化和精細化。根據信息資源服務對象的具體性，可將應用層劃分為三個模塊［3]:基本應用模塊、特色應用模塊和擴展模塊。基本應用模塊指智慧政務、智慧產業、智慧民生等基本服務。特色應用模塊是指城市依據自身發展的特點，建設符合城市自身發展的信息資源模塊、如能源城市應著重建設智慧能源，高新聚集產業的城市應著重建設智慧產業園區等。擴展模塊是指為智慧城市未來發展而預留的開放式接口，為城市更加智慧的發展提供應用空間。

(二)智慧城市的特征

在《新華字典》中，智慧一詞的解釋為:“對事物能迅速、靈活、正確地理解和解決的能力”［4]。在《辭?！分械慕忉尀?“對事物能認識、辨析、判斷處理和發明創造的能力?！保?]從以上解釋看，“智慧”是指高等生物所具有的一種高級的綜合能力，具體包括:感知、聯想、邏輯、辨別、計算、分析、判斷、決定等多種能力。智慧城市就是將信息通信技術運用于城市建設與管理，使城市具備像人的智慧一樣的感知、判斷、協調等智慧能力，使城市具有自我調節、自我修復的能力。城市的這一“智慧”特性，是其最重要的特征，具體來看，智慧城市的主要特征有:

1．全面感知。智慧城市利用各種基于傳感器的信息技術系統，將“視覺”擴展到城市的各個角落，采集獲取過去無法獲取的新的實時數據源，包括城市的交通、建筑、水、電、氣、工廠、環境等信息，實現全面、實時的數據收集，實現對城市數據全面、系統的收集利用，實現對城市信息的實時、全面的感知。只有對不同種類和不同范圍的信息進行搜集，在此基礎上，才能對搜集的數據進行整合、分析、反饋，更準確的對城市情況作出判斷。

2．協同互聯。通過各種形式的有線、無線互聯網、物聯網等網絡信息工具，將各種信息收集工具串聯成一個有效的連接網絡，最終達成信息的有效傳遞，并構成一個能夠互通訪問的系統，利用這些工具將收集的分散信息及數據連接起來，實現各類信息資源的整合，以方便被使用者進行跨領域、跨部門的互聯共享和協同服務。

3．前瞻預判。對各種傳感器收集的海量數據的分析就是大數據分析。大數據并不是指數據在量上的增長，大數據是的核心是對數據的分析、處理、利用速度快，并對未來進行預測，這正是大數據的價值所在。通過對收集的巨量數據信息進行分類、處理，借由大數據的技術和分析，對這些海量信息進行深層次的挖掘，可以做到防患于未然，幫助我們預判可能發生的危機，為城市管理者帶來巨大的價值。

4．以人為本。智慧城市的提出，其目的就是為了解決由于城市發展而日益突出的能源危機、交通擁堵、環境污染、社會服務等城市問題，以此改善城市功能，提高城市效率。智慧城市就是將城市的運行、管理與信息技術、設備相結合，實現城市數字化模擬，通過信息資源共享交換服務平臺提供實時的城市運行動態，提高城市的管理效率，保證城市安全和改善人們的生活。未來智慧城市的研究與發展方向，必然將更加關注城市中的“人”。

三、智慧城市視閾中的政府智慧治理

智慧城市的建設，政府的作用至關重要。智慧政府是建設智慧城市的重要內容之一。城市規模的不斷擴展，對城市政府的管理提出的要求越來越高，面對新的形勢，必須利用物聯網、云計算、大數據等新一代信息技術，建立智慧政府，實現政府的智慧治理。

(一)政府治理與政府智慧治理

政府是一個整體性概念，政府按層級劃分為:中央政府與地方政府。二者的治理職能既有聯系又有區別。中央政府是治理的頂層設計者，是治理的指導與推動者。地方政府相對于中央政府是政府治理的主體。因此，這里的政府治理，主要是指地方政府治理。政府治理是指在一定的行政區劃范圍內，依托于政府組織、社會組織和民間組織等組織體系，對政府事務、經濟事務、社會公共事務進行共同管理的行為過程。具體為:第一，政府通過內部行政管理，調整政府組織架構，優化行政動作流程，提高政府管理的規范性、法治性和民主性，增強政府的治理能力，建設法治政府與服務型政府。第二，在市場經濟制度逐步完善的背景下，明確政府與市場的界限，讓市場在資源配置中起決定性的作用，更好地發揮政府的調控職能。第三，在社會管理中，依靠社會及民間組織，共同管理社會事物，實現管理主體的多元化。

政府智慧治理是指政府依托物聯網、云計算、大數據等新一代信息通信技術實現政府辦公、決策、服務、監管的智能化，實現政府治理模式的新飛躍，既優化政府的治理模式，又達到更好地為社會組織及公民服務的需求。政府的智慧治理，提升了政府的治理能力，實現了“智慧”的新型政府。

(二)政府智慧治理的特征

1．共享性。政府利用現代通信技術實現物聯網與互聯網的全面互聯、互通，實現信息交互共享。利用云計算和云存儲，搭建資源交換共享平臺，將數據資源實時、整合、分類，實現以政府部門間的信息資源的獲取和共享，實現信息資源交換共享平臺的信息交換和存儲。通過信息資源的共享，提高政府治理的效率。

2．協同性。以大數據、云計算、互聯網為基礎的數據庫和交換平臺，全面推進政府服務的全流程數字化和網絡化應用，大幅減少紙質材料使用，使政務網上辦理成為主流方式，［6]提高聯合審批能力和行政效能水平，實現一批跨部門、跨領域的政務業務協同應用系統，支撐政府一站式審批、應急安全管理、公共安全管理、工業經濟分析、宏觀決策等業務，實現政務協同，提高行政效率。

3．服務性。智慧政府以電子政務外網平臺建設為核心，運用各種信息通信技術改善政府與社會公眾溝通和互換信息的渠道和外部環境，將電子政務系統建設的目標設定為提升政務服務質量，朝著主動服務、快捷服務和便民服務的方向發展。［7]為市民和企業提供平臺化、精細化、全方位的服務，運用大數據、智能終端、信息聚合推送等新的服務方式，實現市民、企業和社會組織對政府服務隨時隨地的獲取。

4．實時性。基于新一代物聯網、云計算、大數據等信息技術和軟硬件設備，信息的采集、傳輸與處理速度被大幅縮短，甚至達到實時的效果，信息技術的使用大幅提高了政府數據資源的獲取量，為管理者決策效率的提高提供了幫助。實時化的信息處理對于故障排除、交通優化、災害預警等城市隱患與突發事件起到及時預防、快速反應的效果。

(三)政府智慧治理

1．實現政府部門職能整合，打造整體性政府。傳統政府由于職能分割，導致政府各部門碎片化的傾向?！八槠侵覆煌δ芗皩I的機關間，缺乏協調而無法溝通、合作與團結，導致各自為政的局面，無法有效處理共同的難題，造成政府機關個別或整體政策目標執行時的失敗?！保?]政府智慧治理則通過公共信息資源交換和服務平臺，對一系列公共事務和行政事務進行資源整合和管理優化，提供一站式的服務。通過建立網上政務大廳，建立一站式服務平臺，整合政府各部門之間的數據標準及交換方式，使政府各部門無縫銜接，實現各類數據資源的共享，提高行政辦公效率，同時也降低了行政成本，更為重要的是使企業組織及民眾可以快捷地完成各種服務。政府智慧治理的目標，致力于解決跨部門機構的協調與合作問題，并以此解決行政效率與公共服務的問題。

2．實現政府治理的規范化、制度化。國家治理能力的現代化，就是要對政府權力的行使、管理、監督進行規范化、制度化的建構。政府智慧治理利用信息通信技術改變了信息分層及部門條塊分割的障礙，實現公共信息資源最大程度地共享，這將抑制某些部門暗箱操作，使政府政務辦理實現公開化、規范化。智慧治理通過對政府辦事進行數字化、模塊化的設定，進一步完善政務流程，有效地避免了傳統的行政程序中出現權力尋租的行為，實現政務流程的制度化。

3．改變一元主體治理格局，實現多元主體參與式治理?，F代政府治理最大的特點之一便是治理主體的多元化，它提倡政府、社會組織以及個人共同參與社會管理活動，政府應加強與社會組織、民眾之間的互動、交流，提高各種主體的參與度，建立起政府、社會組織以及個人的新型合作協同關系。治理主體的多元化，社會組織、民眾不僅僅是服務的接受者，而是變成了服務的參與者，從過去的被動參與轉變為主動參與，從間接參與轉變為直接、實時的參與。從根本上改變政府一元主體管理模式，構建多元、互動的治理模式。

4．使政府治理更加公開、透明，便于接受監督。公共信息資源的共享和治理平臺的建立，使政府的決策和權力的使用更加公開、透明，利于對權力進行監督與考核。智慧治理創新了政府內部監督體制，將政府的行政管理過程置于監督之中，形成了推動政府治理向透明化轉變的外部壓力。這一監督體系包括部門內部的上下監督、不同部門橫向之間的監督、不同層級之間的監督以及不同工作領域中的相互監督。多種渠道、多種方式的監督可以杜絕政府治理過程中可能存在的“暗箱”操作，保障政府治理的公開、透明，實現“陽光式”的權力運行。

智慧城市是城鎮化發展的新階段，是工業化、信息化、城鎮化高度融合的產物。智慧城市的建設與發展，首要的是建設智慧政府，依托物聯網、云計算、大數據等信息通信技術，促進城市各部門及系統之間實現資源共享和互通互聯，更高效地為城市發展和管理作決策，及時預測和應對突發事件，推動政府治理的智慧化，實現對城市全面感知、智能協同、全面服務的智慧治理。

［1]仇保興．“智慧城市”只是營銷概念［EB/OL]．http://news．xinhuanet．com/zhcs/2014 －011/15/c．133045954htm．

［2]喬宏章，付長軍．“智慧城市”發展現狀與思考［J]．無線電通信技，2014，40(6):1 －5．

［3]趙大鵬．中國智慧城市建設問題研究［D]．長春:吉林大學，2013:146－147．

［4]新華字典［K]．北京:商務印書館，2004．

［5]辭海［K]．上海:辭書出版社，1999．

［6]林必德．惠民 高效 智能 建設服務型智慧政府的關鍵［J]．信息化建設，2014，(8):42．

［7]關靜．智慧城市中的智慧政府:核心特征與目標設定［J]．長白學刊，2013，(3):72．

［8]吳瑞堅．智慧城市建設與政府治理結構性轉型—整體政府的視角［J]．探索，2012，(5):23．