村級公益事業“一事一議”財政獎補問題研究

邢曉燕，李秀義

(1．福建船政交通學院，福建福州350007;2．福建江夏學院，福建 福州350108)

農業稅取消前，我國農村公共物品供給很大程度上都依賴國家財政制度外的成本籌集制度，也就是通過“三提五統”籌集資金，通過“兩工”①籌集勞動，但是籌集到的資金又被挪用為政府和村集體的運轉經費，這一方面導致了農村公共物品供給不足，進而導致農業發展緩慢，公共服務水平低下，城鄉二元化差距不斷拉大的問題;另一方面又導致了農民負擔不斷加重，進而引發了國家－村民沖突日益嚴重的問題。

一、引言

(一)背景

為了解決上面的問題，從2000年開始國家開始農業稅費改革，2006年1月1號起正式廢止了《農業稅條例》，相應的“兩工”和“三提五統”等也被逐步取消，我國進入了后農業稅時期。這樣由于農民負擔不斷加重而引發的國家－村民沖突嚴重的問題是徹底破解了，但是農村公共物品供給不足的問題仍然沒有解決，而且再通過自上而下向農民進行籌集建設成本的方式徹底失去了可能，而公共性較強的農村基本公共物品供給只能依賴政府，這就倒逼地方各級政府不得不將農村基本公共服務納入到財政供給體制，以此為契機，基本公共服務城鄉一體化供給機制在我國開始建立，黨的十七大、十八大都提出要建立城鄉經濟社會發展一體化新格局，逐步實現城鄉基本公共服務均等化。2012年《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》統一規劃了城鄉基本公共服務產品，并直接指出無論農村還是城市，基本公共品的提供是政府的職責，由政府主導供給，通過統籌城鄉，建立基本公共服務體系，逐步實現城鄉基本公共服務均等化。這意味著我國農村基本公共服務供給的新體制建成。

農村公共產品包括了公共性較強的農村基本公共服務產品，還包括使用和消費局限于村莊社區范圍內的村級公共產品，農業稅改革后，公共性較強的農村基本公共服務供給，通過城鄉基本公共服務一體化供給機制建設;而還有一類是農村公共品是村級公共物品，其使用和收益范圍主要在村莊內，公共性相對較弱，一般被稱為“村級公益事業”。這類產品在農業稅及附加的“兩工”“三提五統”被取消，地方基層政府一度以此為理由，從村級公益事業供給體系中退出，為了避免這類公共物品供給的真空，一個新的供給機制形成了——村級公益事業一事一議供給機制。

一事一議早期，由于國家強制力的退出，完全依賴村民通過集體會議自發建設，作為多數群體的理性村民利益很難統一，也很難避免搭便車的問題，這時候集體行動困境不可避免要產生。［1]。國家統計局農村社會經濟調查總隊(2004)抽樣調查就顯示，2004年通過一事一議方式籌資籌勞的資金只有人均1．6元，不但沒有增加相反比2003 年1．8 元還下降了 12．9%。［2]為此 2008年中央發布了國農改〔2008〕2號文件—《關于開展村級公益事業建設一事一議財政獎補試點工作的通知》，開始了對村民一事一議籌資籌勞進行財政獎補。財政獎補后村民開展一事一議積極性迅速調動，調查顯示到2012年開展一事一議的村莊比例從不到10%上升到37．3%［3]，從 2009 至 2012 底，福建各級財政共投入獎補資金20．69億元，帶動農民籌資籌勞計46．96億元，建成村級公益事業項目22462個，村均建成1．50個公益事業項目，總受益人口4000多萬人次［4]，2014年福建省級以上財政共下達一事一議財政獎補資金8．72億元，比上年增長9．82%，又有74個縣(市、區)的6553個村(含農林場、農村新社區)開展了一事一議財政獎補工作，建設6686個項目，直接受益村民人達到1209萬人［5]。

(二)問題提出

雖然福建省一事一議財政獎補發展迅速，但是來自福建省財政廳等部分的調研顯示，不同的村莊開展的積極性不同，有的村莊三年開展一次，有的村莊開展三次，甚至還有部分村莊一直沒有開展一事一議項目。原因一方面可能是村莊特征不同導致，另一方面也可能一事一議財政獎補制度還存在不足，為此筆者近期對福建有關村莊進行了調研。

二、數據來源和結果簡單描

(1)數據來源。2013年寒假至2014年暑假，通過學生發放問卷的方式，對寧德、泉州、三明等市的31個村莊村在2010－2012年農村一事一議財政獎補工作情況進行了專題調研，調研對象是這些村莊的村主干(主要是村主任或者書記)。在這31個村莊中，我們特意選取了7個近三年來一直沒有開展一事一議的村莊。根據需要，我們設置了村莊特征方面的問題，包括村莊面積、自然村數量、村莊集體經濟水平、外出打工人數等問題;我們還設置了一事一議財政獎補方式及這種獎補的問題等問題。

(2)數據簡單描述

數據顯示，財政獎補后，村莊一事一議公益事業項目得到迅速發展。針對村干部的問卷調查結果顯示:在調研的31個村莊，從2009年有6個村莊開展，占總數的19．35%，到2012年開展的村莊有24個，占77．42%，三年來一直沒有開展的村莊占22．58%，共7個村莊。針對本村一事一議能夠成功開展的原因:選擇村干部積極組織的占80．95%;選擇獲得政府財政獎補的占73．81%;選擇村集體出資的有效百分比為19．05%，選擇有社會資金捐贈的有效百分比為14．29%。數據也說明財政獎補被看作是促進一事一議成功開展的重要原因。針對您是否認可采用一事一議的方式舉辦村莊公益事業時，選擇非常同意和比較同意總額占到總數的96．00%。

三、財政獎補存在的問題和原因

針對一事一議財政獎補現存的問題，我們比較了開展與沒有開展村莊的特征差異，并重點訪問了沒有開展的7個村莊的村主干?；谡{研，將一事一議財政獎補制度存在的問題總結如下:

1．財政獎補以人口為基礎，科學性不夠

目前對村莊獎補主要基于村莊籌資水平，而村莊籌資水平又取決于村莊人口規模。2009年政府按照村民籌資籌勞總額的三分之一給予財政獎補;2010年開展政府對村民籌資籌勞總額的獎補提高到40%;2011年以后規定3000人(含)以上的村政府按照村民籌資籌勞總額的45%給予財政獎補，1500－3000人的村政府按照村民籌資籌勞總額的50%給予財政獎補，1500人(不含)以下的村政府按照村民籌資籌勞總額的55%給予財政獎補。根據2011年以后的政策，財政獎補公式是Y=C1X1，其中Y就是財政獎補額度，X1是村莊人數，C1根據村莊人數多少分別是45%，50%，55%。經過計算發現，未開展的7個村莊平均人口是890．6人，而全部村莊的平均數是村均人口2017人，人口少的村莊獲得財政獎補額就少，7個未開展的村莊每個村足額籌資籌勞獲得財政獎補才達到2．78萬元，數額太少，這是導致這些村莊沒有開展一事一議項目的一個原因。詳見表1

表1 未開展村莊與開展村莊比較(2011年標準)②

2．財政獎補制度沒有科學反映村莊內村民居住的分散程度

與北方平原地區相比，調查中我們發現福建農村尤其是山區農村村民居住的比較分散，村民大多因山勢而分散居住，由于山勢復雜，很多行政村內的自然村聚集程度低，分散程度高，在調查中我們發現有的行政村內自然村之間，自然村和中心村之間的交通距離比較遠，有的間隔會有五六公里乃至更多，受調查的行政村中平均每村有4．05個自然村，平均每個行政村12．7個小組，行政村內最遠自然村之間距離平均2．09公里。有的村雖然人口較少，但是由于村民居住的較分散，所以就整個行政村的社區村落面積(主要指示居民居住的村落面值，不是指整個村的行政區域面值)并不比人口大的村小。在這種條件下，這種村莊公益事業比如修村內道路、路燈、小河流治理等投入相對更大，人均成本更高。而現在財政獎補沒有考慮村民居住的分散程度。

3．現有財政獎補制度沒有充分考慮村莊公益事業項目投資總額

現有財政獎補制度下，是以村民人口為基數開展獎補，而不是以村莊公益事業項目投資為基數，這樣雖然有一定的合理性，相對公平，但是這樣獎補資金占項目比重普遍較低，一般不超過30%，導致建設的項目一般是小項目，以生活服務小項目為主(包括村內道路硬化、飲用水設施、文體設施等)，占到建設項目總數的84．16%，而生產建設類項目只占到15．84%。村內急需的大項目或者外部性較強受益面較廣而又需要投資較多的農村公益項目無法完成。

4．村莊財務狀況差的一事一議開展比較差

根據福建一事一議財政獎補相關規定，村集體出資可以充抵村民籌資，目的是為了進一步降低村民籌資負擔。但是這又帶來另一個問題，就是村集體經濟水平低的村莊一事一議開展比較困難。根據表格1，可以發現調研村莊村財平均為44．87萬，而沒有開展的村莊村財務平均為5．8萬。

5．獎補項目范圍不完善

福建財政獎補項目一開始主要局限在村內農田水利基本建設、道路修建、植樹造林，到2010年以后，獎補范圍也進一步擴大:包括了村內道路、橋涵建設、村內小型水利建設、村民飲用水工程、村內公共環衛設施、村內公共活動場所、村容美化亮化、新能源設施和村民認為需要興辦的集體生產生活等其他公益事業項目。獎補就像一個指揮棒，引導村級公益事業建設，目前這個獎補范圍沒有引導村民建設村莊老人和兒童照料場所、農村社區養老照料服務，而這些也是農村長遠發展所必須的，因為我國農村老齡化程度越來越高，農村“三留”問題——留守老人、留守兒童和留守婦女的問題也越來越嚴重。

四、對策

1．建立保底獎補額制度，提高人口少的村莊獎補數額

對人口少的村獎補可以提高比例，或者設計一個保底獎補額，應該保證每個村莊獲得的財政獎補不低于5－6萬元(或者是10萬，這個根據財政情況來定，也可以參考全省的村莊財政獎補平均數)。這樣原來的財政獎補公式就變成Y=C1X1+Z，設置一個托底獎補量Z，也就是當Y少于5萬元(或者10萬)時候，啟動托底獎補量Z，使得財政補貼Y大于等于5萬元(或者10萬)。這種獎補方式既能避免人口少的村莊的財政補貼過低，又有利于發揮原來村莊集體、村民和社會在開展一事一議中籌資的積極性，畢竟當前國家財力有限，村莊公益事業發展還離不開發揮村集體、村民和社會各方積極性。調研結束后，我們從福建財政部門出臺的新政策了解到，福建省財政部門已經出臺文件，2013往后村莊獎補額最低為6萬元。這個保底制度，應該為其他省政府所借鑒。

2．根據村莊分散程度完善補償制度

為了讓財政獎補反映出村莊分散情況，我們設計了一個村莊內村民居住的分散程度指標公式，根據這個公式來計算村莊分散情況，對分散程度高的村莊獎補給與額外補貼。

根據上面三個公式或者選擇一個公式，來測定村莊內居民居住的分散程度，并根據福建的具體情況，計算出平均數，如果某個村莊的數值超出平均水平，則要考慮該村村民居住的分散程度可能比較高，其公共事業項目投資的人均成本會相對較高，因此要對其進行額外的補貼。

3．加大財政獎補力度

(1)進一步加大對支農資金整合，形成財政合力投入機制。建議以一事一議財政獎補機制為紐帶，將一事一議獎補項目與各項支農資金結合起來，按照“渠道不亂，用途不變”的原則，統一安排，統籌管理，實現公共資源有效整合，對大項目形成投入合力，迅速建設一批示范項目，實現村莊面貌的較大改變。

(2)加大對大項目的財政獎補力度。據統計，現有財政獎補占到目前村莊公益事業項目的比例還是比較低的，對投資總額較大、受益面較廣、項目影響比較大，能有效提高整個村莊總體水平的項目，適度加大財政獎補力度。要根據工程投入的情況，具體核算該工程投資額中扣掉各項財政支持資金后的投資總額，制定相應的獎補比例，使得財政投入在項目總投資額的占比有比較大的提高。

4．建立對村財狀況差的村莊的幫扶制度

通過建立村級公益事業基金會的方式對經濟和村財狀況差的村級以幫扶。在縣、鄉一級乃至更高市一級，設立村級公益事業基金會?；鹜ㄟ^社會捐贈、政府財政撥付、從財政獎補資金池里面適當提出一定額度的方法，建立基金。通過基金，對窮村、小村、偏遠村、民族村等短期內無法足額籌集一事一議資金的，在村內通過了一事一議的決議，并通過相應的項目審批程序后，可以先撥付財政獎補金，資金不足部分通過申請基金支持，基金支持的方式既可以直接給與資金支持，也可以通過無息借貸的方式借給小村、窮村、偏遠村、民族村，讓其先發展公共事業，改善村莊基礎設施和公共服務條件，等村莊條件好了以后再償還，以確保基金的可持續發展。通過設立基金，可以調動社會資源參與農村公益事業建設，政府要對這些捐贈進行鼓勵，包括免稅、榮譽激勵等，并可以吸收這些企業進入村莊公共事業發展理事會。

5．建立村級公益事業建設引導計劃

有計劃的加大資金重點向村莊建立老年活動中心、居家養老支持系統、社區養老機構等民生工程發展。還可以建立綜合協調機制，協調其他部門比如教育部門，通過財政獎補引導當地村莊甚至幾個村莊合理使用村莊既有資源，比如撤銷的學校用來建設社區養老機構、托兒所和托老所等機構;通過財政購買服務，把當地留守婦女組織起來服務留守兒童和留守老人，可以通盤解決“三留”問題。

總之，一事一議財政獎補很大程度上促進成了村級公益事業建設，但是還存在一些問題，通過對這些問題的解決，可以使制度得到完善，更好的服務農村發展。

［注 釋]

①“三提”也叫村提留，是村級集體經濟組織按規定從農民生產收入中提取的用于村一級維持或擴大再生產、興辦公益事業和日常管理開支費用的總稱。包括三項，即公積金、公益金和管理費?！拔褰y”也叫“鄉統籌費”，是指鄉(鎮)合作經濟組織依法向所屬單位(包括鄉鎮、村辦企業、聯戶企業)和農戶收取的，用于鄉村兩級辦學(即農村教育事業費附加)、計劃生育、優撫、民兵訓練、修建鄉村道路等民辦公助事業的款項?！皟晒ぁ?，即農村義務工和勞動積累工。農村義務工，主要用于防汛、義務植樹、公路建勤、修繕校舍等。按標準工日計算，每個農村勞動力每年應承擔五至十個義務工;勞動積累工，主要用于本村的農田水利基本建設和植樹造林，并主要安排在農閑時間出工。按標準工日計算，每個農村勞動力每年應承擔十至二十個勞動積累工。

②這里的足額籌資指的是所有村民都足額繳納集資，每人每年20元，這里說的籌勞折價是指:按照福建省財政局農村綜合改革部門的2011年相關規定，每人每年籌資20元，村民不愿在一事一議中出勞，自愿以資代勞的話，折合工價每天為20元。但是每人每年籌勞不得超過3個，也就是說折合工價每個人每年最多可籌的60元的以資代勞款。足額籌資籌勞(包括以資代勞)，每個勞動力每年最多籌資80元。

［1]常偉:一事一議為何寸步難行?［J]．調研世界，2008(7):34－36．

［2]黃堅．論“一事一議”的制度困境及其重構［J]．農村經濟，2006，(11):125．

［3]胡靜林:深刻學習領會黨的十八大精神，加快一事一議財政獎補政策轉型升級［J]．農村財政與財務，2013(7):2－4．

［4]王永珍．新春走基層:“一事一議”，議出美麗鄉村［N]．福建日報，2013－02－08(2)．

［5]福建省財政廳官網．我省一事一議財政獎補工作向縱深推進［EB/OL]．2015 －04 －23，http://www．fjcz．gov．cn/article．cfm?f_cd=31＆s_cd=252＆id=E55432B5 － D605 －5850－C0B3F97650E81732，2015－07－18．