司法體制改革深水區破冰

張兵

過去近一年里，司法改革試點都有哪些亮點？試點單位將交出怎樣的成績單？如何讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義？

接受《民生周刊》記者采訪的多位法律界專家認為，司法改革要積跬步，重在實效，打破原有權力與利益格局，努力破解影響司法公正和制約司法能力的體制機制障礙。

清華大學法學院教授張建偉認為，司法改革有兩種，一種是賽龍舟式，鑼鼓喧天，旌旗招展，很是熱鬧，船未出發，宣傳造勢的功課已經做足;另一種是潛水艇式，表面上波瀾不驚，實則已經日行千里，不顯山、不露水地把事情辦了，讓改革的成效凸現出來，他本人更欣賞和期待的是后者。

而在北京圣運律師事務所律師王優銀看來：“司改根本性問題是權力與利益重新調整，形成權責明晰、權責統一、管理有序的司法權力運行機制和監督機制，比如法官放權，如何放，放多少，如何避免行政干預司法。”

分批試點 ?切忌大同小異

2014年6月，中央深改組審議通過《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，上海市的司法改革方案率先得到中央批準。隨后，廣東、湖北、吉林、青海、海南等其他五省試點方案相繼完成，后來，貴州主動申請，進入首批司法體制改革試點名單。

2014年，中央深改組共召開8次會議，其中3次直接與司法體制改革相關，并專門通過了6項意見方案。

繼第一批司法體制改革試點之后，第二批試點名單也即將公布。諸多動作，以至于不少業內專家給出評價：這標志著中國司法體制改革步入“深水區”。

“司法改革要解決的不是錢的問題，而是人的素質問題，是如何打破現有利益格局的問題。”張建偉在接受《民生周刊》記者采訪時說，“改革大方向是對的，但不能閉門改革。”

張建偉希望，司改應該吸收學者廣泛討論論證，集思廣益，提出“多元化”的方案，進行“多元化”的試點，不能“大同小異”，根據試點情況總結方案。

中國人民大學訴訟制度及司法改革研究中心主任陳衛東分析，第一批7個省市的選擇更注重地域性。比如，第一批入圍的上海市是作為直轄市的代表，廣東和海南代表華南地區，青海代表西部地區，吉林代表東北地區，湖北代表中部地區。第二批試點省市則將在第一批的基礎上進行完善。

中國政法大學副校長馬懷德認為，黨的十八屆三中全會后的第一批試點主要包括司法責任制改革、司法人員分類管理改革、司法人員職業保障改革和省以下地方法院檢察院人財物統一管理改革等4個方面，而四中全會還提出了干預司法的責任追究問題、跨行政區劃法院檢察院設立問題，這些都需要逐步在第二批試點中完善。

“除上海外，另外六省司法改革也在逐步推進，這是第一批‘司改’試點的一大特色。”一直關注司法改革動向的盈科律師事務所合伙人唐紅新告訴《民生周刊》記者，“這樣的好處是可以一邊推進改革，一邊檢驗實際成效，然后不斷校正一些具體做法。”

目前，廣東省已確定深圳、佛山、汕頭、茂名四市為司法體制改革試點市。在4個試點市中，深圳市中級法院、市檢察院和全市所有基層法院、檢察院作為試點單位;佛山、汕頭、茂名三市的中級法院、市檢察院，以及南海區、順德區、龍湖區、澄海區、茂南區、高州市等基層法院、檢察院開展試點工作。

2014年12月15日，湖北省召開司法體制改革試點工作動員會，先行啟動武漢、襄陽、黃石、恩施4個市州24家法院、檢察院改革試點。

分類管理 ?牽住“牛鼻子”

去年9月5日，上海289名法官助理、檢察官助理接受任命，作為完善司法人員分類管理的重要舉措，上海邁出了第一步。

“司法人事制度改革是這場改革的‘牛鼻子’。”中國法學會副會長、中國人民大學常務副校長王利明說，長期以來，對司法人員實行與普通公務員基本相同的管理模式，沒能充分體現司法職業特點。“通俗地講就是，頂著法官的帽子，干的不是法官的活。”

對法院、檢察院工作人員進行分類管理，并實行法官、檢察官員額制。法院工作人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員;檢察院工作人員分為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員。

“由于沒有建立科學的法院人員分類管理制度，導致法官人數龐大，而輔助人員稀少，大量與行使判斷權無關的輔助事務也需要法官去辦理，造成司法效率低下，最終形成案多人少與忙閑不均現象并存的結構性矛盾。”最高人民法院司法改革領導小組辦公室主任賀小榮說。

“分類管理的要點是分清類與類之間的職責，特別是審判員與法官助理之間、業務管理與行政管理之間的職責邊界，這是責任制的基礎。”王利明認為。

按照改革方案，上海將建立法官檢察官員額制，實施人員分類管理，在3到5年的過渡期內，逐步將法官、檢察官，司法輔助人員，行政管理人員的員額比例控制到33%、52%和15%。

據了解，1999年發布的第一個人民法院五年改革綱要明確提出深化法院人事管理制度改革的任務。但是，這項改革多年沒有進展，法官、檢察官門檻低，與從事輔助事務的助理界限模糊、人員混同。實施改革后，法官、檢察官助理明確為司法輔助人員，在薪資待遇、職稱等級上與法官、檢察官分類管理。

王利明評價，實行員額制和分類管理有利于從根本上提高辦案質量，維護公平正義。

據悉，法官助理的基本職責是在法官指導下審查訴訟材料，組織庭前證據交換，接待訴訟參與人，準備與案件審理相關的參考資料，完成法官交辦的其他審判輔助性工作，以及與審判相關的調研、督查、考核、宣傳等工作。

檢察官助理的主要職責為，在檢察官的指導下審查各類案件，對案件進行調查取證;草擬案件各類報告及有關文書;對法律規定由人民檢察院直接受理的犯罪案件調查取證;接待來訪，受理公民控告、申訴等。

分類管理不僅是將司法機關內部人員進行劃分，而且將司法人員實行不同于普通公務員的管理模式。新招錄的通過司法考試的司法人員，在見習期滿后，直接任命為法官、檢察官助理，任滿5年，就可以擇優選任為法官、檢察官，選任一般每年組織一次。

1月27日，位于深圳市紅嶺路的最高法院第一巡回法庭辦公地點。

壓力大、收入低、保障差、晉升慢、職業尊榮感不強，是最近法官隊伍人員流失的主要原因，分類管理打上了“去行政化”烙印，讓法官從繁瑣的非審判事務中解脫出來，確保優秀法官留在審判一線。

另一必須逾越的“鴻溝”是，法官等級定期晉升機制和與法官單獨職務序列配套的薪酬制度，這樣才能確保不擔任領導職務的一線辦案法官能夠晉升至較高的法官等級、享受較高薪酬待遇。

張建偉介紹，幾年前最高法院就推動和嘗試過分類管理，但進展不大，無疾而終，原因是“動了許多人的奶酪”。他建議，不能是“老人老辦法、新人新辦法”，要加強司法改革的執行力。

與法院人員分類管理相配套的是，建立法官員額制度和逐級遴選制度。2014年7月9日，最高人民法院公布了《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》，其中明確規定，根據法院轄區經濟社會發展狀況、人口數量、案件數量等基礎數據確定法官員額，對各級法院法官統一實行員額管理。在省一級成立法官遴選委員會，建立上級法院法官原則上從下一級法院遴選產生的工作機制，健全初任法官首先到基層法院任職的機制。

根據廣東司法體制改革試點方案，在法官、檢察官統一提名、管理、任免上，首先要組建法官、檢察官遴選委員會。遴選委員會主任由實踐經驗豐富、德高望重的資深法律界人士擔任。為了廣泛吸收專業人士參與，將遴選委委員分為常任委員和非常任委員，常任委員由省級人大有關部門、組織人事、黨委政法委、省法院、省檢察院等單位代表組成，非常任委員由有專業背景、經驗豐富的人大代表、政協委員、律師、法學學者等人員組成。

司改應提出多元化方案，進行多元化的試點，不能“大同小異”，根據試點情況總結方案。

確保獨立 ?經費省級統管

“吃人的嘴軟，拿人的手軟”，地方政府掌控著法院、檢察院的“錢袋子”，這使得司法公正難免會受到來自地方政府的阻力。

“目前反映最強烈的是，法院人財物受制于地方，因而司法獨立和司法公正受到嚴重干擾，掌控法院財物權的地方政府把法院當成了執行地方政策和維護地方利益的職能部門。”北京大學法學院教授傅郁林在最近發表的一篇文章中指出。

傅郁林認為，掌控法院院長人事任免權的地方黨委通過院長個人頻繁干預司法，強化了行政化和非法治化，地方人大利用審議法院年度工作報告和質詢權，為人大代表以個人名義干預具體案件提供了合法借口。

張建偉認為，經費省級統管初衷是實行中央節制，要讓法官、檢察官是國家的法官、檢察官，而不是地方的法官、檢察官。

“從我辦案實務角度出發，我認為司改方案中最重要的是人財物統一管理，這樣才能保證獨立性，法院如果能夠做到審判權獨立，那是法律從業者的幸事。”北京建豪律師事務所廖宏浩律師告訴《民生周刊》記者。

習近平總書記曾指出，“要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。”如何確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權？把“錢袋子”從地方政府手中拿走，由財政統一預決算，讓司法機關挺起腰，無疑是最好的嘗試。

長期以來，我國司法人員和地方法院、檢察院經費按行政區域實行分級管理、分級負擔的體制，不利于排除地方不當干預。十八屆三中全會決定提出，改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理。對財物的統一管理，主要是建立省以下地方法院、檢察院經費由省級政府財政部門統一管理機制。

廣東省委政法委專職副書記、秘書長陳少波曾在受訪時表示，省以下地方法院、檢察院人員由省級統一管理，是指地方法院、檢察院經費和資產由省級政府財政部門統一管理，不是由省法院、省檢察院統一管理。統一管理要堅持上下級法院審級獨立、確保審級監督的司法原則不動搖，這樣做可以防止形成新的司法行政化。

省級以下法院人財物統管之后，怎么確保這些法院的審級獨立？賀小榮解釋，統管只是依托省一級的制度平臺統籌管理，并不是系統內部的“垂直管理”。上級法院對下級法院仍是監督指導關系，不是領導關系。

作為職業律師，全國政協委員、國浩律師（成都）事務所合伙人施杰近幾年遞交了不少涉及司法體制改革的提案，并參加過司法體制改革的相關調研。在他看來，人財物統一管理的初衷是為了“去地方化”，防止司法審判受到地方的干預，但很有可能導致法院系統內部的“行政化”。

巡回法庭 ?就地解決糾紛

“巡回法庭的直接好處是，利于就地化解矛盾糾紛，減輕北京地區信訪壓力，更好地維護首都和諧穩定。”一位要求匿名的北京基層法院法官告訴《民生周刊》記者，“現在最高院審理案件每年已突破1萬件，案件到了最高院，不可避免的上訪問題就跟著來了。”

“巡回法庭只能是權宜之計，未來對于某些特定案件，可以探討三審終審制。”對此，廖宏浩大膽建言。

最高人民法院新聞發言人孫軍工去年12月29日透露，根據中央批準的試點方案，最高人民法院第一巡回法庭設在廣東省深圳市，第二巡回法庭設在遼寧省沈陽市，兩個巡回法庭將于2015年年初受理、審理案件。

2014年12月28日，十二屆全國人大常委會第十二次會議表決通過任免名單，任命劉貴祥為最高人民法院第一巡回法庭庭長、胡云騰為最高人民法院第二巡回法庭庭長。此外，還任命了4位巡回法庭副庭長。

設置巡回法庭的依據在于，十八屆四中全會決定提出，最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。

據介紹，最高法院設立巡回法庭在于推動審判機關重心下移，就地解決糾紛、方便當事人訴訟，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對統一法律適用有重大指導意義的案件。

最高法院設立的巡回法庭，相當于最高法院的派出機構，在審級上等同于最高法院。巡回法庭的法官也來自最高法院，由最高法院各業務庭選派，按一定的時間輪流派駐巡回法庭。巡回法庭的判決效力等同于最高法院的判決，均為終審判決。

“最高法設置的巡回法庭即代表最高法，巡回法庭作出的裁判與最高法的裁判在效力上是相同的，都要蓋最高法的印章，都是終審判決，不存在上訴的問題。”最高人民法院第二巡回法庭庭長胡云騰在接受采訪時說，“巡回法庭和各高級法院之間仍然是上下級審級關系。”

目前，我國的四級法院中，只有基層法院設置派出法庭，并經常組織巡回審判，包括老百姓熟悉的“馬背上的法庭”。