中法消防現狀對比研究與啟示

楊 軍，郭其云

(武警學院 a.消防指揮系； b.科研部，河北 廊坊 065000)

中法消防現狀對比研究與啟示

楊 軍a，郭其云b

(武警學院 a.消防指揮系； b.科研部，河北 廊坊 065000)

調研了解了法國消防的組織結構、管理體制、指揮機制、指揮員培養模式、人員管理模式、社會地位以及職能任務等七個方面的情況，并與我國消防進行了對比研究。借鑒法國消防發展成功經驗，為我國消防事業建設提出了完善消防管理與指揮體系、改進指揮員培養模式、推進消防職能和力量發展及推進消防職業化建設的建議。

應急管理；消防；中法對比；指揮

近20年來，我國對法國消防概況研究較多，考察頻繁。我國在1995—1996年以沈耀宗和王敏為代表首次研究法國消防教育和消防工作，對當時我國消防工作具有一定的參考意義，我國從此開始對法國消防進行關注和研究[1-2]。1997年，我國消防界以消防官員和企業家組成的代表團出訪法國等歐洲國家，主要研究了法國3種體制消防隊伍的建設情況[3-4]。2001年，包志宇翻譯介紹了法國的消防體制[5]。2002年，安徽消防協會赴德法兩國考察，了解了德法兩國的消防體制概況[6-7]。2013年，上海市消防局組團赴馬賽消防總隊考察，對職業化體制和裝備建設問題做了一些思考[8]。2000年，我國公安部消防局首次組團赴法研修，重點學習了法國以道路交通事故和化學事故為代表的事故處置措施，以及法國消防指揮管理知識[9]，2001年，消防局兩次組織研修團赴法學習，著重了解了法國消防法律、體制、職能、事故處置以及救援指揮等情況[10-13]，2005年消防局再次組團赴法考察，深入了解了法國國家、省及企業的消防管理體系和運行機制[14-15]，趙長林借此研究了法國消防總體情況[16]。2001年，武警學院組團赴法國民防學院培訓學習，著重了解了法國消防史及民防學院的基本情況，并對武警學院的教學工作做了一些思考[17]。

從研究情況看，并沒有對中法兩國消防現狀做對比思考與啟示；且隨著時代發展，法國消防概況也有所變化。因此，有必要再對法國消防現狀進行進一步的深入探索和思考，并與中國消防進行對比研究，為我國消防建設與發展提供借鑒。2014年，武警學院組織研修團赴法交流學習，筆者有幸隨團赴法，借助武警學院組團赴法交流的機會，對法國最新消防概況做了一些了解，并對中法對比情況做了一些思考，以期與消防同行交流，為中國消防的建設與發展提供一些參考意見。

一、中法消防現狀對比

(一)組織結構

我國的消防組織結構，以省消防總隊為例，省消防總隊是地方消防部門的最高領導機構，同時接受公安部消防局、省公安廳和地方政府的三重領導，如圖1所示。消防總隊的直接上級機構是公安部消防局，并由其支付人事經費；公安部在各省同樣有下屬機關——公安廳，消防總隊同樣要接受公安廳的領導，因此，消防部門實際上是省政府下公安機關里的一個機構；同時，在地方政府中有一個分管消防工作的行政副職領導負責消防工作。

圖1 中國消防組織結構

在法國，自主權最大的是省，法國本土有95個省，每個省都設立一個消防局，消防局隸屬于民安總局(隸屬內政部的民防與民事安全總局)，法國的內政部職能近似我國的公安部，各省的最高行政長官省長也隸屬于內政部，而各省消防工作都由省長直接領導。在法國省消防局實際上與警察地位一樣，都由以省長為代表的省政府直接領導，如圖2所示。

圖2 法國消防組織結構

(二)管理體制

我國消防實行現役體制，構成力量主要有三種編制：公安現役消防員、政府專職消防員和企業專職消防員。我國的消防力量主體是公安部領導下的現役消防部隊，負責全民生命財產安全的也是公安現役消防部隊；為緩解各地現役消防警力不足的問題，在公安現役部隊中，同時混編有少量的政府專職消防員，一般負責一些后勤和文書工作，在實際執勤戰斗中發揮的作用并不明顯；而企業專職消防隊只負責本企業內部的消防安全，主要處理企業內的小型事故，在事故擴大時，還需請求地方公安現役消防部隊支援，因此，可以說公安現役消防部隊擔負了全國的消防執勤任務。據統計，我國目前有公安現役消防員17萬人左右，而全國總人口達14億之多，平均一個消防員要負責8千多人的生命財產安全。

反觀法國的消防隊伍，主要實行職業化體制，共由4支戰斗隊伍和1支后備隊伍構成，軍隊現役消防隊、政府職業消防隊、地方志愿消防隊和企業專職消防隊，此外還有大量青年消防員作為消防隊的后備軍。法國只有巴黎和馬賽兩個城市消防隊實行現役制，共l.2萬人，分別由陸軍總部和海軍總部直接領導；在除巴黎和馬賽之外的其他城市，則全部是政府職業制，全法國共有4.2萬政府職業消防員，政府職業消防員的培養和管理模式與現役制消防員一樣，綜合素質絲毫不遜色于現役消防隊伍，構成了法國消防隊伍的主力；法國廣大的鄉村地區有19.8萬之眾的志愿者消防隊伍，這支隊伍由政府職業消防員領導，這支隊伍的出警數量達全法國總數的66%，發揮的作用不可小覷；而企業專職消防隊同我國一樣，可以排除在主要執勤力量之外；此外，法國還有2.7萬青年消防員，由16周歲以下的在校學生構成，利用課余時間在消防隊參與訓練，但不參與出警，很多青年消防員到18周歲以后就報名參加志愿消防隊，這些青年消防員也是將來法國消防隊伍的后備力量。全法國擁有25.2萬消防員，而法國總人口約6 580萬，平均每200多人中就有一名消防員，消防力量配比是中國的40倍之多。

(三)指揮機制

根據事故類型，我國各個單位、各個行業分別建立自己的指揮中心，而沒有常設的綜合事故處置指揮機構，存在指揮中心重復建設和指揮關系不明確的問題。以消防總隊為例，通常情況下，各總隊都有自己獨立的指揮權；對于較大災害，需要一定的聯動力量時，則需要上報公安廳指揮中心，成立臨時指揮部；若事故進一步擴大，可能需要調度全省更多聯動力量時，則需要上報省政府指揮中心和公安部指揮中心，成立臨時指揮部，消防總隊升級為省指揮部中的一員；隨著事故的進一步擴大升級，總隊需要向消防局指揮中心匯報情況，同時接受省政府和公安部領導的指揮，如圖3所示。

在法國，消防指揮機制則相對簡單有效，有常設的應急指揮部，各省獨自建立指揮中心，指揮中心設在省政府內部，屬省政府所有，用作全省救援力量的調度指揮，由省政府授權省消防局進行管理。通常情況下，省指揮中心接到報警后，直接調動相應消防中隊進行處置，中隊具有獨立指揮權利；當發生重大事故時，由省消防局全權指揮，在進行事故處置時，省消防局可以省長的名義調度全省的聯動力量，包括警察、醫療、交通、水電等；若事故進一步升級，需要上報設在內政部、授權民安總局全權指揮的中央指揮中心，因各省省長隸屬內政部，因此中央指揮中心可以直接指揮調度全國各省的救援力量，如圖4所示。

圖3 中國消防指揮機制

圖4 法國消防指揮機制

(四)指揮員培養模式

在我國，基層消防指揮員的主要來源有三種：一是通過武警學院或者昆明指揮學校的學歷教育到部隊任職，這種培養模式相對來說，專業理論知識豐富，具有一定的部隊經驗，能夠較好地適應部隊第一任職需要，并很快進入工作狀態，且相對來說節約培養時間，但是實踐經驗不足，仍需在崗位上進一步學習鍛煉。二是地方大學生入警，經過消防培訓基地培訓后進行任職，這種指揮員培訓時間短，進入工作狀態相對較慢，但適應以后也可以勝任工作。三是少數表現突出的戰士直接提干，這種干部能夠很好地適應基層工作需要，但在現役體制下難以長期發展。消防指揮員任職以后，后期培訓機會較少，各省可能會不定期地根據需要安排一些短期培訓。

在法國，基層指揮員有一半為消防員通過培訓和考試晉升而來，每年各省消防局根據需要推薦優秀消防員到法國消防官高等學校(ENSOSP)進行培訓，通過長期培訓和考核進入消防部隊，實習1年后授銜任職，通常要求消防員具有5年以上的工作經驗，才可以獲得推薦培訓的資格；另外一半則是招聘大學生通過培訓考試進行任職，招聘的大學生先被送到ENSOSP進行培訓，通過更長時間的培訓和考核進入消防部隊，再經1年的實習才可以授銜任職，這種任職培訓只是為了滿足第一任職的需要。指揮員任職以后，仍然會有計劃地進行后續培訓，定期組織各指揮員到ENSOSP進行不同專業和科目的專門培訓，以更好地適應不同階段工作的需要。

(五)人員管理模式

我國由于經濟制約、現役編制局限等原因，對消防部隊采取逐級淘汰的管理模式，每個級別的消防員都有一定的人員編制和任職時間限制。在每個級別上都會根據人員編制對消防員進行篩選淘汰，同時，消防人員在每一個軍銜或級別上的工作時間也有一定年限，如果在該級別上沒有得到晉升，則面臨轉業的問題。

在法國，則采取競聘上崗的管理模式，不對消防員年齡進行人為限制，只要能夠適應當前工作即可繼續從事消防事業。法國每年都會對消防員進行嚴格的體檢和考核，只要消防員能夠通過體檢和考核，即使是級別最低的中尉級指揮員，也能一直在消防崗位上工作到退休，普通消防員也一樣可以終生從事消防工作，實現終生職業消防。

(六)社會地位

我國消防部隊是一支身份特殊的部隊，由于其特殊的管理體制，存在多重領導的問題。我國消防屬于現役部隊，但并不屬于解放軍系統；身穿武警部隊制服，卻并不歸武警總部管理；履行公安機關的執法權力，卻不接受公安機關的業務指導。實際上消防部隊是一支垂直領導，具有獨立地位的救援力量，但在名義上要接受多個部門的領導，在國內由于缺乏自主權、機構架子太小、職能任務不夠全面以及社會影響力不夠等問題，社會地位得不到提高，缺乏職業榮譽感。

在法國，消防工作在地方上受省長親自領導，屬于省長日常事務中很重要的一項工作，消防部隊很多工作直接向省長匯報。省長每個月都要親自主持消防宣傳日活動，極大提高人民的消防意識；法國總統每年親自給消防部隊表現突出的英雄授予榮譽勛章，可見法國的消防工作已經得到國家的重視和認可；而且在法國舉行閱兵活動時，法國消防隊有兩支方隊接受全國人民的檢閱。法國的這些措施都極大提升了消防部隊的影響力和社會地位。

(七)職能任務

我國實行的是分災種、分行業分工負責的救援模式，根據《中華人民共和國消防法》和《公安消防部隊執勤戰斗條令》的規定，消防部隊承擔了大部分的火災撲救和常規事故救援的處置任務，并參與配合特殊災害的處置，職能范圍有局限，并沒有涉及到關系人民生命財產安全的所有領域。

在法國，消防部隊承擔了一切與人民生命財產安全有關的事故處置任務，相對我國增加了很多職能。如醫療急救任務，每個消防員都會接受醫療急救培訓，且每個消防隊都與附近的醫院簽約，成立專門的醫療急救隊(SAMU)，醫療急救隊里配有醫生、藥劑師、獸醫、護士等，這些隊員也會接受一定的消防培訓以適應消防救援任務的需要，并利用自己的業余時間參與消防部隊的執勤戰備，如果有醫療急救任務時，出動醫療急救車隨同消防隊一起出警，極大地提高了消防隊的事故處置能力。在核生化事故處置中，消防部隊也處于主導地位，他們配有專業的核生化處置裝備，并接受專業訓練，具備專業的處置知識和技能。據了解，法國消防隊還執行拆彈任務，森林火災事故的處置同樣是消防部隊承擔的重要任務，法國還有專門的民防學校研究森林火災的撲救，森林保護任務重的消防隊會配備消防直升機等專業裝備。在海嘯、洪澇、旱災等自然災害應對中，消防隊處于主導地位，掌握事故處置的指揮權。

二、思考與啟示

(一)完善消防管理與指揮體系

我國現在的消防管理與指揮體系難以有效發揮消防部隊和各救援力量的戰斗力。災害事故救援的指揮決策是一項很專業的指揮活動，事故處置行動涉及社會面廣，聯動力量多，沒有常設的強有力的指揮機構很難適應救援工作的指揮任務，在事故發生時臨時成立的指揮部雖然具有強有力的指揮權力，但沒有專業的指揮素養，而且各聯動力量之間聯系較少，缺少相互了解和協同，不能有效地發揮指揮部的指揮效能和救援力量的戰斗合力。我們可以借鑒法國，依托消防部隊這支專業力量，在各級政府下成立常設的指揮機構，以政府領導擔任總指揮，各救援力量的最高領導參與構成，定期對指揮機構成員進行指揮培訓，培養指揮能力；并建立統一的接警和指揮中心，根據警情類型，統一調派救援力量。該常設指揮機構具有專業的指揮素質，且具有調動所有聯動力量的法定權力，能夠有效解決指揮不暢的問題，還能加強各聯動救援力量之間的了解和協同，有助于建立完善的消防管理與指揮體系。

(二)改進指揮員培養模式

消防工作是一門專業性很強、涉及領域眾多的實踐科學，很難一次性學習到位，在工作過程中同樣需要不斷地加強學習。各個級別的指揮員素質要求不一樣，在晉升時同樣需要接受相應的晉升培訓才能適應工作需要。我們可以借鑒法國的指揮員培養模式，第一，增設晉升培訓，消防指揮員不只是在第一任職前接受培訓教育，更要在以后每次晉升之前接受培訓和相應的考試，有效保證指揮員能夠適應相應級別的指揮工作；第二，增加平時的專業培訓，消防指揮是一門實踐性很強的學科，不只是需要理論，也需要結合實踐，不得不承認的是，在學校學習培訓期間很難培養成全能型的指揮人才，只能掌握基礎的指揮理論，而針對特定災害的處置，工作過程中仍然需要加強專業培訓，以更好地適應各種災害類型的指揮工作。

(三)推進消防職能和力量發展

我國現行的分災種、分行業分工負責的救災模式，導致了各行業救災力量重復建設、重復投入的問題，同時也導致各救災力量聯系較少、聯動不暢的問題。在進行救災力量建設過程中，各行業為提高各自救援能力，大量投入人力物力，其實很多投入是交叉重疊的，導致各行業存在很多的重復建設工作。在救災過程中，各力量分別服從各自部門的指揮，沒有統一領導，導致聯動不暢；而且，分災種救援的模式下，群眾往往分不清報警方式，存在報警混亂的問題。針對這些問題，可以借鑒法國的做法，并不要求全面加強消防部隊應對各災種的救援能力，而只需將其他聯動力量貼上消防的標簽，將各領域的救災力量統一領導，集中管理。這樣，全體救災力量是一家，就能有效促進各行業的交流溝通，提高聯動效率，更好地體現消防部隊在安全事故處置中的專業性和處置能力的系統性，提高消防部隊的社會影響力。統一的指揮體系和報警方式，便于民眾面對危難時迅速求救，使消防部隊能夠更好地保護人民的生命財產安全。

(四)推進消防職業化建設

消防職業化是國際上普遍采用的做法，法國雖然還存在現役制消防隊伍，但從近20年的發展來看，法國的現役制消防隊伍正在逐步縮編。雖然我國的現役消防體制具有投入成本低、消防員年輕力壯、紀律嚴明以及戰斗力強等優點，但我國的現役制管理模式使廣大消防官兵面臨二次擇業問題，一定程度上影響了消防官兵的工作熱情，導致了消防部隊人才流失，由于現役部隊編制人數的限制，影響了消防部隊的發展壯大，導致我國消防力量始終跟不上社會發展的需要。而消防職業化的管理模式則很好地避免了這些問題，一方面消防員能夠終生從業，解決了消防官兵的后顧之憂，使之全身心投入消防工作；另一方面為了能夠適應消防工作，不被消防隊伍淘汰，消防員會自覺地不斷提高業務素質；此外，職業化還能為消防隊伍保留大量的業務精英，切實提高消防隊伍專業素質；最后，職業化可以避免現役部隊編制數量的限制，使消防力量的發展可以隨著社會發展需要不斷壯大。

三、結語

中法兩國消防現狀是各自國情發展的產物，各有特色，但是我國消防存在一些不適應時代發展的方面。通過對中法消防的對比研究，借鑒法國消防發展中的成功經驗，對我國消防建設發展提出一些新的思考和啟示。我國消防存在組織管理結構混亂、指揮機制不順暢、人員培養及管理模式不利人才培養、消防力量不足和職能任務不全等問題，分析認為通過完善消防管理與指揮體系、改進指揮員培養模式、推進消防職能和力量發展及推進消防職業化建設四方面的改進措施，可以較好地克服當前我國消防發展面臨的一些問題。

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[6] 程玉,祁明慶,賀廣金.赴歐消防見聞[J].安徽消防,2002,(11):38-39.

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(責任編輯 陳 華)

A Contrastive Study of the Status of Fire-fighting in China and France and the Inspiration

YANG Juna, GUO Qiyunb

(a.DepartmentofFireCommanding;b.DepartmentofScientificResearch,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

Seven aspects in fire-fighting of France were investigated and contrasted with that in China in terms of organization structure, management system, command mechanism, training of commanders, management of firefighter, social status, and the function. The success experience in France was learned, and four proposals were offered: to perfect our fire management and commanding system, to promote the professionalism of fire-fighting, to improve the mode of commander’s training, and, to expand the functions and forces of fire-fighting.

emergency management; fire-fighting; contrast between China and France; commanding

2015-06-26

楊軍(1991— )，男，湖南永州人； 郭其云(1964— )，男，湖南醴陵人，教授。

D631.6

A

1008-2077(2015)12-0080-05