PPP模式在公路建設中的運用

宋 燕

一、PPP模式的內涵及意義

PPP模式的全稱是“Pub1ic-Private-Partnership”，即政府在投資項目引入民營資本，建立“利益共享、風險共擔、全程合作”的關系，從而分散了整個項目的投資風險，協調利用各方的資源優勢，實現項目收益的共享。

關于在公路建設引入PPP模式的意義可以分為兩點，一方面可以解決市政建設資金問題，許多地方市政府負債累累，房地產降溫后，負責問題更加突出。引入社會資金可以很好解決這個問題。另一方面PPP模式可以解決市政運營效率問題。有些政府主導的項目建成之后運營困難，項目持續虧損，成為地方政府的負擔，造成巨大浪費。而采用PPP模式后，企業在參與之前就會考慮項目建成之后的運營成本和收益問題，不會造成無謂的浪費。

二、公路建設PPP模式的運作流程

（一）項目分析

投資項目的確定是公路建設PPP模式運作的第一步。一般來講，投資項目是由政府主管公路建設的相關部門根據國家發展規劃而決定的，或者是根據實際情況而臨時決定的項目。在初步確定投資項目之后需要進行可行性分析。不同于其他類型的投資項目，公路建設PPP模式投資項目的可信性分析不僅僅包括區域運輸網狀況、投資概算、經濟和社會效益等維度的評價，更主要的還要分析民營資本進入此投資建設項目的可行性，例如此公路建設項目是否能夠吸引足量的社會資金，進入投資項目的民營資本是否有能力完成投資建設及承擔風險等問題都是需要重點分析考慮的因素。

（二）選擇SPV

在政府主管單位確定了公路建設項目之后需要進行公開招標以選擇合適的SPV（特殊目的公司）。通過邀請有實力和意愿參加公路建設項目的民營資本主體以及向社會公布此次公路建設項目的具體信息，包括不局限于項目的投資規模、項目建設標準、未來盈利模式等方面，政府主管單位可以初步確定PPP模式民營資本合作方的范圍。隨后參與投標的民營資本主體根據招標要求以及自身的實際情況制作投標書并進行投標，政府主管部門對提交的標書進行評估。評估從法律、經濟、技術、風險等方面進行，然后選擇一方或者幾方較為合適的民營資本主體作為下一步談判對象。主管部門與民營資本主體就公路建設的風險分配、收益劃分、運營計劃、項目轉移等具體細節進行商談，若雙方達成一致則主管部門公布招標結果，整個招投標進程完成。此時，中標的民營資本主體應當在規定時間內辦好相關手續并成立SPV，進而參與下一步的項目投資建設。

（三）建設運營

在投資建設的前期，SPV應當就投資項目的資金來源、規劃設計和建設施工等方面分別于銀行、設計單位、施工企業等主體簽訂相關協議。在項目的建設的過程中，公路建設主管部門有權利對于項目的建設情況進行監督，如有不符事前約定的情況可以責令整改，從而控制了項目的投資建設風險。公路建設項目竣工并通過驗收之后則可以開始公路的運營階段。在民營資本與政府相關部門的協議規定期內，SPV可以對公路項目實施運營并獲取相關的收益。同時，SPV還需要按照約定對公路的日常維護運營等方面負責，作為債權人的銀行以及利益相關的其他主體都有權對SPV的公路運營進行監督。

（四）項目轉移

在政府主管單位與民營資本主體簽訂的合作協議規定期滿之后，SPV應當將公路的運營權轉移至政府相關部門。最為整個項目的最后階段，項目轉移通常是無償轉移或者政府僅僅支付一部分象征性的金額。所以公路項目的前期運營收入能否補償民營資本的投資建設成本就成了公路建設PPP模式成功的關鍵。同時，在SPV將公路運營權移交至政府相關部門之時，相關部門需要注意項目的整體狀況，以保證后續的運營服務質量不會下降。一般認為，投資項目移交至政府之后SPV的職能也已經完成。因此，SPV通常在項目運營期結束之后進行清算。

三、完善公路建設PPP模式的建議

（一）轉變政府角色，為公路建設PPP模式提供平臺

在過去的很長一段時間里，經濟學家都認為政府是提供社會公共產品的絕對主體，而民營資本或者市場方式提供公共產品的效率是低下的。后來學者們發現政府缺乏合理有效的績效考核制度，從而導致了政府在提供公共產品和服務時也會產生諸如腐敗等低效現象。所以政府應當改變過去作為公共服務或產品的絕對提供者的定位，可以通過引入PPP模式而作為公共產品服務的監督者，進而提高整個社會的資源配置效率。首先政府應當建立健全相關的基礎設施公私合營法律法規，為公路建設引入社會資本的參與創造良好的制度環境。同時，政府可以通過相關的政策引導，支持鼓勵民營資本進入我國公路體系的建設中來，共同分享我國經濟建設發展的成果。另外，在相關規定和政策引導中還要注重政府與社會資本之間的法律地位和利益分配的公平性。

（二）放寬民營資本在公路建設的準入門檻

目前在我國的產業政策要求下，很多經營領域都是民營資本所不能涉足的，例如公路建設等基建領域都很少有社會資金的參與。在2008年經濟危機之后國家推出了4萬億的大規?；ǚ桨?，龐大的檢出設施建設計劃雖然拉動了我國的GDP增長但也產生了后遺癥，即政府的巨額債務問題。放寬民營資本在基建領域的準入資格不僅可以充分利用社會資金的活躍性，提高資源配置效率同時可以有效減輕政府財政壓力。

（三）保障PPP模式中風險合理分配

公路建設等基礎設施建設項目通常投資周期較長，投資金額也較大，涉及的利益相關方也較為復雜。因此，公路建設項目的風險分配問題使影響整個公路建設PPP模式成敗的關鍵。目前我國正處于深化改革的關鍵期，一系列的法律政策的潛在變化可能性都導致PPP模式中民營資本面臨著較大的系統性風險。另外，政府在推進PPP模式中更傾向于將政府的監督責任一同轉移給合作方，這就更加增加了民營資本的整體風險，從而影響到整個項目的談判和運行。因此，政府應當保證參與PPP模式的民營資本承擔的風險與其預期收益相匹配。通過協議約定將政策、法律等方面風險分配給政府，因為政府作為政策制定者能夠較好的承擔此類風險；將運營、技術等方面分配給民營資本，因為社會資金往往在運營管理方面具有較強優勢。

未來隨著我國公路建設等基礎設施的進一步完善，PPP模式將在提高配置效率等方面會發揮更大作用。我們應當及時發現過程中出現的新問題、新情況，并采取針對性的對策和措施，以促進我國經濟建設的更上一層樓。

[1]張潔.公路建設項目PPP融資模式研究[J].知識經濟，2015（05）.

[2]黃浦邦.高速公路建設中PPP投融資模式研究[J].綠色科技，2013（01）.