實施憲法宣誓制度的幾個問題

王亞平+謝天

2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。《決定》提出建立憲法宣誓制度，明確要求“凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓”。本文就實施憲法宣誓制度的幾個具體問題略陳管見。

一、憲法宣誓的緣起和我國憲法宣誓活動的實踐探索

憲法宣誓制度是指國家公職人員在就職前，必須在公開舉行的就職宣誓儀式上，宣誓擁護或者效忠憲法的制度。憲法宣誓制度在國外由來已久，在我國實踐中相對鮮見。憲法宣誓制度在英美法系國家早可追溯至1215年英國《自由大憲章》。作為英國最早的成文憲法文件的《自由大憲章》第六十三條規定，受命于天的英格蘭國王兼領愛爾蘭宗主以宣誓的形式，將以忠信與善意遵守各條款。英王以宣誓的形式表明忠于大憲章，這一舉動可以被認為是憲法宣誓制度的萌芽。它意味著國家公職人員的就職往往與憲法宣誓相伴而生。這一制度在1787年美國聯邦憲法中得到沿襲。《美國憲法》第二條第一款對美國總統的就職宣誓規定得十分明確[1]。而第六條則規定了美國參議員和眾議員、各州議會議員，以及合眾國和各州所有行政和司法官員的宣誓程序[2]。

在大陸法系國家中，1919年德意志聯邦共和國《魏瑪憲法》第四十二條明確規定了聯邦大總統就職時應對國會作出宣誓。自此以后，許多國家紛紛效仿，都在憲法中明確規定將憲法宣誓制度作為國家公職人員就職不可缺少的要件之一。在142個有成文憲法的國家中，規定相關國家公職人員必須宣誓擁護或效忠憲法的有97個。關于憲法宣誓的主體、內容、程序，各國做法不盡相同，一般在有關人員開始履行職務之前或就職時舉行宣誓[3]。

“各具特色的各國憲法宣誓制度，告訴我們這樣一個事實：憲法宣誓制度將影響著一國的憲政建設?！盵4]然而在我國，無論是憲法，或是組織法，或是公務員法中，都沒有涉及公職人員就職時應當莊嚴宣誓忠于憲法的制度。僅在作為我國法律體系一部分的《香港基本法》第一百零四條[5]和《澳門基本法》第一百零一條、第一百零二條[6]有相關規定。追根溯源，我國實際早在民國時期就有此方面的規定。1912年1月1日，孫中山就任臨時大總統時，莊嚴地宣讀了總統誓詞，啟開民國政治宣誓之先河。1930年5月27日南京國民政府頒布了《宣誓條例》，從而使民國時期的宣誓制度走上法制化的軌道。遺憾的是，這一制度隨著“六法全書”的廢除而廢除。

黨的十一屆三中全會后，我國社會主義法制不斷健全，中國特色社會主義法律體系逐步形成。黨的十五大提出了依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略。黨的十六大報告指出：發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標。黨的十七大更是指出政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，必須隨著經濟社會發展而不斷深化。黨的十八大再次重申政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分，必須繼續積極穩妥推進政治體制改革?！罢沃贫鹊脑O計和制度的安排要符合現代政治文明發展的普遍要求，契合現代政治文明的前進方向。中國社會主義政治文明建設應在這兩方面規定性的辯證統一基礎上向前推進?！盵7]憲法宣誓制度的建立，正是我國政治體制改革的題中之義。

黨的十八屆四中全會《決定》明確提出建立憲法宣誓制度，在全國各地迅速引起反響。一些地方開始探索實行公職人員就職宣誓制度，各方面對此好評如潮。有關憲法宣誓的實踐層出不窮，茲擇要列舉如下：

2014年10月30日，南京市鼓樓區新任28名法官和檢察官手持憲法，面對國徽莊嚴宣誓：“忠于憲法和法律，公正司法，執法為民，恪盡職守，廉潔奉公，自覺接受人民監督。”[8]

2014年11月6日下午，山東省巨野縣人民法院新任命的6名法官身著法官袍，手持憲法文本，高舉右手，在該院黨組成員、政治處長李明東的領誓下，面對國徽莊嚴宣誓：“我是中華人民共和國法官，我宣誓：忠于祖國，忠于人民，忠于憲法和法律，忠實履行法官職責，恪守法官職業道德，遵守法官行為規范，公正司法……”[9]

2014年11月11日，湖北省安陸市人民法院24位新任職法官在憲法墻前莊嚴宣誓，立志維護憲法權威，永遠忠于法律。這是該法院第一次組織新任法官就職宣誓[10]。

2014年11月14日，深圳市福田區人大常委會會議表決通過任命議案后，舉行憲法宣誓活動。區人大常委會主任張文監誓，區人大常委會副主任任健領誓，兩位人大常委會工委主任和區政府三位局長，面對國徽，手持憲法，在領誓人的帶領下莊嚴宣誓：“我接受任命，謹此宣誓：遵守中華人民共和國憲法和法律，擁護中國共產黨的領導，忠于國家，忠于人民，依法履職，恪盡職守，廉潔奉公……竭誠為福田區服務！”這是深圳舉行的首次宣誓活動[11]。

2014年12月4日首個國家憲法日。上午9時， 整齊洪亮的宣誓聲在最高人民檢察院大廳內響起：“我是中華人民共和國檢察官，我宣誓：忠于國家、忠于人民、忠于憲法和法律，忠實履行法律監督職責，恪守檢察職業道德，維護公平正義，維護法制統一?！弊罡邫z部分院領導、專職檢委會委員和180余名最高檢新任和新晉升的檢察官，身著統一檢察制服，面對憲法，高舉右拳，莊嚴宣誓。當天14時許，最高法中區大法庭，在近200名社區群眾、中高校學生、解放軍代表和媒體記者的注視下，包括新任、新晉升法官在內的40余名來自最高法和地方法院模范法官在最高人民法院常務副院長沈德詠的帶領下，向憲法和國旗莊嚴宣誓：“我宣誓，忠于祖國，忠于人民，忠于憲法和法律，忠實履行法官職責，恪守法官職業道德，遵守法官行為規范，公正司法，廉潔司法，為民司法，為維護社會公平正義而奮斗！”與此同時，全國各地法院、檢察院也都紛紛舉行了宣誓儀式，以表達法官、檢察官們對憲法和法律的尊重與信仰[12]。

上述事例充分表明，我們已經認識到憲法宣誓不僅僅是公職人員誓言遵守憲法法律，致力于為人民服務的一種承諾方式，而且通過莊嚴的宣誓儀式，有利于增強公職人員的使命感和責任感，培育憲法至上的情感，更加尊崇、維護和捍衛憲法法律權威，更加堅定職業良知和法治信仰。正如美國法學家伯爾曼曾說：“法律必須被信仰，否則它形同虛設?！盵13]宣誓的過程使得公職人員本身被激發出對憲法的認同、依賴的情感，對宣誓的公職人員本人而言，通過宣誓使得對其的外在約束轉化為內在的主動接受監督。在日后的執法過程中每每回想起莊重的宣誓過程，更能時時刻刻警醒自己作為國家公職人員應有的責任與擔當。這與上述的培育憲法至上情感是一脈相承的。除此之外，對普通大眾而言，更是一次憲法洗禮，是一種法治教育活動和警示活動。人民群眾見證了這場神圣的儀式，內心升騰起對憲法的崇敬，從而自覺尊憲、守憲、維憲。宣誓制度無論是增強民眾對國家公權力的信任，還是對營造良好的法治環境，都是有百利而無一弊的。正如習近平總書記在談到憲法宣誓制度時所說：“這樣做，有利于彰顯憲法權威，增強公職人員憲法觀念。激勵公職人員忠于和維護憲法，也有利于在全社會增強憲法意識、樹立憲法權威?！盵14]如今，在中國建立憲法宣誓制度時機已經成熟，將憲法宣誓活動制度化、規范化、法律化已經成為當務之急。

二、憲法宣誓制度的構成與完善

從世界各國憲法宣誓制度的實踐來看，憲法宣誓制度的構成，主要包括宣誓的主體、內容（誓詞）、時間、程序等幾個方面。為避免“橘生淮北為枳”，我國憲法宣誓制度的構建，應當在借鑒外國法律制度有益成果的同時，結合本國實際，設計出科學合理、符合中國特色的憲法宣誓制度。

（一）憲法宣誓的主體

憲法宣誓的主體，即憲法宣誓人。構建憲法宣誓制度，必須明確規定宣誓人范圍。當前，憲法宣誓人的范圍需要在以下幾種范圍中確定。

1.人大及其常委會選舉或者決定任命的國家機關工作人員。這是十八屆四中全會《決定》提出的范圍。這部分“國家機關工作人員”是憲法宣誓人的重點。根據憲法、全國人大組織法和地方組織法的規定，這里的“選舉”指人民代表大會選舉的國家機關工作人員，其范圍是：全國人大常委會組成人員（即委員長、副委員長、秘書長、委員），國家主席、副主席，中央軍事委員會主席，最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長;縣級以上地方各級人大常委會組成人員（即主任、副主任、秘書長、委員），省長、副省長，自治區主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長，縣長、副縣長，區長、副區長，鄉長、副鄉長，鎮長、副鎮長，地方人民法院院長、地方人民檢察院檢察長。“決定任命”的范圍是：全國人民代表大會決定任命的國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長、人民銀行行長，中央軍事委員會其他組成人員（即副主席和委員），在全國人民代表大會閉會期間，全國人大常委會決定的國務院各部部長、委員會主任、審計長、秘書長的人選，決定的中央軍事委員會其他組成人員（即副主席和委員）的人選;縣級以上地方各級人大常委會在本級人民代表大會閉會期間，決定任命的本級人民政府副職領導人員和本級人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長。法律用語中的“決定任命”有其特定的人員范圍，比如，縣級以上地方各級人大常委會在本級人民代表大會閉會期間，決定副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的個別任免;根據自治區主席、市長、州長、縣長、區長的提名，決定本級人民政府的秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長的任免。以上這部分人員屬于“決定任命”的范圍。而按照人民法院組織法和人民檢察院組織法規定，人大常委會任免人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，任免人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員。以上這部分人員則屬于“任命”人員的范圍。因此，“決定任命”人員的范圍，不含最高人民法院副院長、庭長、副庭長、審判員、審判委員會委員和軍事法院院長，最高人民檢察院副檢察長、檢察員、檢察委員會委員和軍事檢察院檢察長，批準任命的省、自治區、直轄市檢察院檢察長，駐外全權代表，全國人大專門委員會個別副主任委員和部分委員，全國人大常委會副秘書長，全國人大常委會工作委員會主任、副主任和委員;也不含地方人大常委會批準任命、任命、決定代理的人員。

2.人大及其常委會選舉或者任命的范圍。這個范圍顯然相對比較寬泛。其中的“選舉”與上述全國人民代表大會選舉的人員范圍和地方各級人民代表大會選舉的范圍完全相同，只是這里的“任命”屬于廣義的任命范圍，既包括人民代表大會任命的人員，如本級人民代表大會專門委員會的組成人員;也包括人大常委會決定任命、批準任命、任命、決定代理的人員等。

3.國家公職人員的范圍。與前述范圍相比，“國家公職人員”的范圍更加寬泛。通常指國家機關中從事公務的人員，既包括人大及其選舉、任命的國家機關工作人員，又包括人民政府、人民法院、人民檢察院任命的其他國家機關工作人員，還包括國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員。再比如，有的地方法院、檢察院對包括助理審判員、助理檢察員在內的法官、檢察官實行宣誓制度，而有的地方對書記員也實行宣誓。

4.人大代表和人大常委會組成人員是否納入宣誓范圍。這是需要研究的一個問題。有人提出，我國的人大代表分為直接選舉和間接選舉兩種。間接選舉是由下一級人大選舉產生的人大代表，屬于十八屆四中全會規定的人大及其常委會選舉的國家機關工作人員，應當進行憲法宣誓;而由選民直接選舉產生的人大代表，不屬于十八屆四中全會規定的范圍。筆者認為，其一，我國的人大代表實行兼職制，不脫離原生產和工作崗位，都屬于一種公職，一種國家職務，應當納入宣誓人范圍。其二，無論直接選舉的人大代表還是間接選舉的人大代表，都由民主選舉產生，從民主選舉和選舉委托授權的角度講，也應當納入宣誓人范圍。其三，各級人大代表都是“代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力”[15]，應當“模范地遵守憲法和法律”“協助憲法和法律的實施”[16]，因此更應擁護和效忠憲法，不應被排除在憲法宣誓范圍之外，從而實現依法選舉和任命人員憲法宣誓全覆蓋。至于人大常委會組成人員，無論全國人大常委會或是地方人大常委會，都是由本級人民代表大會從本級人大代表中選舉產生的，應當屬于十八屆四中全會決定規定的范圍，也不應被排除在憲法宣誓范圍之外。

（二）憲法宣誓的內容

憲法宣誓的內容，即憲法宣誓的誓詞。通過對世界各國憲法宣誓制度的分析，可以得出構成宣誓誓詞的三個要素，分別是宣誓者應當承擔的個人責任（“莊嚴宣誓”或“鄭重聲明”），宣誓者的職責承諾（“忠誠執行總統職務”），宣誓者效忠的對象（維護、遵守、保衛國家的“憲法”和“國家利益”）。除此之外，關于宣誓內容，我國憲法規定了不同國家機關的性質，這就決定了宣誓內容應當與其職權對應，應當按照宣誓人的類型不同，設計和確定不同的誓詞，更加突出職位特點和性質。具體講，可以采取“誓詞通用語”和“誓詞專用語”相結合的方式。

1.人大及其常委會選舉和決定任命的公職人員進行憲法宣誓，應當使用統一的誓詞。例如國家主席、副主席應當強調效忠憲法、服從法律、維護民主和法制、維護國家安全和統一，恪盡職守，代表中華人民共和國、維護中華人民共和國利益的內容。例如，2014年3月17日，新當選的國家主席習近平同志在第十二屆全國人民代表大會第一次會議閉幕會上宣誓：“我深知，擔任國家主席這一崇高職務，使命光榮，責任重大。我將忠實履行憲法賦予的職責，忠于祖國，忠于人民，恪盡職守，夙夜在公，為民服務，為國盡力，自覺接受人民監督，決不辜負各位代表和全國各族人民的信任和重托?！盵17]

2.人大機關干部、人民政府其他組成人員、“兩院”其他人員進行憲法宣誓，可以分別使用相應的專用誓詞。比如，人大機關干部的宣誓誓詞，應當突出“人民利益至上，一切為了人民”的內容;政府組成人員的宣誓誓詞，應當突出“執政為民，依法行政，接受人大及其常委會監督”的內容;法官、檢察官的宣誓誓詞，應當突出“為民司法、公正司法、維護公平正義”的內容。具體誓詞可由上級機關統一確定。比如：最高人民法院使用的誓詞是：“我是中華人民共和國法官，我宣誓：忠于祖國，忠于人民，忠于憲法和法律，忠實履行法官職責，恪守法官職業道德，遵守法官行為規范，公正司法，廉潔司法，為民司法，為維護社會公平正義而奮斗！”最高人民檢察院使用的誓詞是：“我是中華人民共和國檢察官，我宣誓：忠于國家、忠于人民、忠于憲法和法律，忠實履行法律監督職責，恪守檢察職業道德，維護公平正義，維護法制統一?！?/p>

這里僅就一般通用的宣誓誓詞，提出建議稿如下：“我宣誓：遵守和捍衛中華人民共和國憲法，忠于國家，忠于人民，依法履職，恪盡職守，廉潔奉公，接受人民監督，努力為人民服務！宣誓人：……。”

（三）憲法宣誓的程序和方式

程序性保障是宣誓制度得以實施的必要條件。宣誓制度應做到有法可依，并且公開、公正。

1.宣誓時間。宣誓時間應當在宣布依法選舉和任命后，正式就職前。無論是英美法系或是大陸法系國家，都無一例外的規定國家公職人員必須在就職前進行憲法宣誓，表明效忠憲法的決心。

2.宣誓地點與場所。出于宣誓儀式莊重且易于舉行等方面的考慮，人大選舉和人大常委會決定任命人員的宣誓儀式，應當在人大議事場所舉行;其他人員的宣誓儀式，可以在統一的場所進行，也可以在公務人員任職的機構進行。

3.監誓和領誓?？勺裱罢l選舉（任命），誰監誓（領誓）”的原則。人大選舉的干部，宜由大會主席團常務主席監誓與領誓;人大及其常委會決定任命的干部，宜由人大常委會組成人員監誓與有關機關負責人領誓;其他人員由有關機關的領導人員或者負責人監誓與領誓。

4.宣誓流程?？偨Y我國已有的憲法宣誓實踐經驗，宣誓流程可以參考如下：宣誓人面對國徽，手捧憲法文本，著正裝。主持人宣布宣誓儀式正式開始后，由領誓人逐句領讀，宣誓人復誦。宣誓結束后，宣誓人在誓詞上簽名。

5.宣誓有效期。宣誓有效期從宣誓人宣誓當天起，到宣誓人任職期滿，轉任，或免去現任職務之時為止。如出現屆期內任職變動，則由任職變動后所在的機構重新舉行宣誓。換屆連任則由現任機構重新舉行宣誓。

6.集體宣誓和單獨宣誓。如果是集體舉行的選舉或任命，則應當集體宣誓。如果出現任職變動或者個別任命等這種人數較少的情況，則可舉行單獨宣誓。

三、推進憲法宣誓制度法治化

推進憲法宣誓制度法治化，是憲法宣誓制度有效實施的根本保障。我國憲法宣誓實踐已在全國各地如火如荼開展，但相關法律制度建設相對滯后。各地、各有關宣誓機關雖然對憲法宣誓擬定了實施意見和規范，但在操作上、細節上各不相同。為了保證憲法宣誓制度這一重大改革“于法有據”、有序進行、有效實施，亟待加強相關法治建設。為此，建議如下：

（一）抓緊制定憲法宣誓的相關法律和地方性法規

域外的憲法宣誓制度大多規定于憲法之中，考慮到我國目前的實際情況，應當加強相關立法?；蛘哂扇珖舜笾贫▽ｉT的《國家機關工作人員宣誓法》，對各級國家機關工作人員就職憲法宣誓的原則、范圍、內容、執行機關、程序、法律責任等作出統一規定;或者通過分別修改全國人大組織法、國務院組織法、地方組織法、法官法、檢察官法，分別對中央國家機構領導人員和地方國家機關領導人員和工作人員的宣誓制度，作出相應的規定。在條件成熟的時候，應當在修改憲法時將憲法宣誓制度寫進憲法。

（二）地方人大及其常委會就實施憲法宣誓制度制定地方性法規或者其他規范性文件

在國家專門法律出臺或者法律修改前，有地方立法權的人大及其常委會可以先行立法，制定專門的地方性法規;沒有立法權的人大及其常委會也可以積極探索，依法行使重大事項決定權，就本行政區域內實施憲法宣誓制度作出專門的決議、決定。

（三）明確和落實憲法宣誓制度的法律責任

法律制度如果得不到有效實施就會變成一紙空文。僅有憲法宣誓制度或者法律制度，而不對其追責，只會將該制度流于形式，起不到應有的作用。因此，在立法和執法中明確相應的法律責任是十分必要的。在國外的法律中早有憲法宣誓制度追責的條款規定。德國1953年《官員法》第二十八條明確規定：“因拒絕宣誓…的議員而被免職。如果他拒絕履行法律所規定的就職誓言，或者拒絕履行代替就職誓言而規定的誓約，那么該官員必須被免職?！钡聡摪罟賳T法的追責條款規定對我國立法有借鑒作用?？梢钥紤]，對于不執行宣誓制度或者不履行宣誓承諾的，應當規定其法律責任。比如，對已經任職但沒有宣誓的，規定不得到職，規定其履職行為無效;對不履行宣誓承諾的，可以通過法定監督方式對其進行監督和追究責任。

注釋：

[1]《美國憲法》第二條第一款規定：“總統應在執行其職務之前作如下宣誓或代誓的宣言：我謹莊嚴地宣誓（或鄭重聲明），愿以忠誠執行合眾國總統的職務，并盡最大的能力維護、遵守、保衛合眾國的憲法。”

[2]《美國憲法》第六條規定：“上述參議院和眾議院、各州議會議員以及合眾國和各州的所有行政官員、司法官員，均應宣誓或莊嚴聲明擁護本憲法;但不得要求宗教標準作為擔任合眾國任何官職或公職的必要資格?！?/p>

[3][14]習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載《求是》2014年第21期。

[4]陶波：《論中國憲法宣誓制度的建立》，載《南方周刊》2008年第2期。

[5]《香港基本法》第一百零四條規定：“香港特別行政區行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員在就職時必須依法宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區。”

[6]《澳門基本法》第一百零一條規定：“澳門特別行政區行政長官、主要官員、行政會委員、立法會議員、法官和檢察官，必須擁護中華人民共和國澳門特別行政區基本法，盡忠職守，廉潔奉公，效忠中華人民共和國澳門特別行政區，并依法宣誓。”《澳門基本法》第一百零二條規定：“澳門行政長官、主要官員、立法會主席、終審法院院長、檢察長在就職時，除按本法第一百零一條的規定宣誓外，還必須宣誓效忠中華人民共和國?！?/p>

[7]閆小波：《建立“一府兩院”官員宣誓制度芻議》，載《中共福建省黨委學報》2005年第3期。

[8]新華報業網：南京鼓樓區司法工作者上崗實行憲法宣誓，http：//news.163.com/14/1031/18/A9TFAS8700014SEH.html.

[9]大眾菏澤網：巨野縣法院6名初任法官向憲法宣誓就職，http：//heze.dzwww.com/qx/jy/201411/t20141112_11349775.htm.

[10]湖北日報：向憲法宣誓，http：//news.163.com/14/1115/06/AB2RL99300014AED.html.

[11]深圳特區報：福田5名新任命公職人員向憲法宣誓，http：//www.sznews.com/news/content/2014-11/15/content_10677914.htm.

[12]見《法制日報》2014年12月5日。

[13]【美】伯爾曼：《法律與宗教》，北京三聯出版社1991年版，第28頁。

[15]代表法第二條： 全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力。

[16]代表法第四條：代表應當履行下列義務：（一）模范地遵守憲法和法律，保守國家秘密，在自己參加的生產、工作和社會活動中，協助憲法和法律的實施……

[17]引自習近平同志在第十二屆全國人民代表大會第一次會議閉幕式上的講話，載《人民日報》2013年3月18日第1版。

（作者分別系湖北省人大常委會副秘書長、機關黨組副書記、法規工作室主任、中南財經政法大學憲法與行政法專業碩士生導師，中南財經政法大學憲法與行政法專業2014級碩士生）