人大及其常委會預算審查監督機制研究綜述

周長鮮

對我國人大及其常委會預算審查監督機制的研究已久，現將其綜述如下。

一、國外議會對預算審查監督的觀點介紹

國外對人大及其常委會預算審查監督的研究只是近些年才逐步興起，但他們對于議會（國會）預算審查監督方面的研究有助于對人大及其常委會預算審查監督的研究。

（一）經濟學界對預算審查監督的觀點

1.古典經濟學派的預算審查監督思想

亞當·斯密為代表的古典經濟學家認為，政府只需扮演好守夜人的角色，而由作為“看不見的手”市場來發揮對資源配置的決定作用。與此相對應，形成了“古典預算原則”[1]。一是公開透明，主張各級政府的全部財政收支必須向社會公布。二是年度審核，認為每年的預算都要經過立法機關的審核才能生效。三是預算法治，大大提高了預算審查監督的法律地位。

古典經濟學派認為預算要以控制和監督為主[2]。這樣的預算雖然有力的約束了預算領域內的腐敗、資金濫用和誤用;但是，過度強調預算控制和監督也在很大程度上限制了預算部門的自主性和積極性，可能降低行政效率[3]。

2.凱恩斯學派的預算審查監督思想

20世紀30年代，凱恩斯學派注重政府的預算主動權，大大削弱了預算審查監督的作用[4]。20世紀70年代以來，隨著強制性支出、預算外項目以及私人部門和準政府參與政府收支[5]等情況的出現和增多，立法機關的審批權只能部分實現甚至被架空。

與古典經濟學相比較而言，凱恩斯學派的預算思想由于認可了預算部門的主動權，因而有利于調動預算單位的積極性，從而也有利于提高預算管理和政府施政的水平[6]。

應該說，這兩種思想的出現都符合當時的歷史背景并且都發揮了積極的歷史作用。從一般社會發展的規律而言，單獨采用其中的某種思想，可能導致管得過嚴或放得過松的情況，應盡量實現兩種思想的互補。

3.公共選擇學派的預算審查監督思想

20世紀70年代以來，政府預算審查監督理論研究進一步深入。公共選擇學派提出了官僚預算最大化模型[7]。該模型認為，官僚存在爭取預算最大化的傾向。一方面，由于官僚機構在掌控公共信息方面占有優勢，監督者可能受到“被監督者”的操控;另一方面，對監督機構而言，被監督機構所處的地位使他們實際上可強行規定最符合自身利益的政策。

該理論提出不久，就受到了理論界的質疑。1975年，Breton and Wintrobe提出了預算審查程序（The review process）理論。該理論認為，立法機構可以使用各種控制手段，來減少官僚機構服務供給的配置不當[8]。該理論的提出，轉變了立法機構無能力監督官僚機構的思想。

4.委托─代理理論

委托代理理論認為，政治家和官僚也構成了對公共物品生產和消費的委托代理關系，即政治家代表公民成為公共物品生產的委托方，決定公共物品的需求量;而官僚則接受政治家的委托，直接代理生產公共物品，但無權決定生產的規模和利潤水平。而二者之間的這種委托─代理關系，在民選政治家和官僚之間，體現為議會立法和行政管理的指令之間的契約關系。

這種契約實際上是一種合作博弈，也就是按規則博弈。不過，在現實的公共部門經濟中，這一委托代理關系已被扭曲，即作為代理人的官僚機構已在很大程度上脫離了委托人的控制和監督，根據自我利益需要而自行其是。這種政治家對官僚失控的狀況被學者稱為“官僚機構的代理松弛”（agency slack）。委托人若想要減少官僚的投機行為，必須獲取足夠的信息，而這將大大增加代理成本。因此，在預算過程中可能會存在兩種機會主義行為，即被稱為“立法偏差”（Legislative drift）的立法者的預算機會主義行為和“官僚偏差”（Bureaucratic drift）的官僚機會主義行為[9]。

委托代理理論是非常重要的監督理論，該理論所包含的信息不對稱、機會主義、交易成本、逆向選擇、道德風險等概念都為監督的存在提供了堅實的理論基礎，而且這一理論能夠普遍應用于私人部門和公共部門。不過，該理論將代理人完全視為經濟人的觀點，與現實社會政治生活中的很多情況并不一致，我們應有選擇性的加以吸收和借鑒。

（二）政治學對預算及預算審查監督的觀點

國外政治學對預算審查監督的研究已經建立了比較成熟的理論體系，主要包括憲法理論、有限政府理論、代議制理論以及漸進主義理論。概括地講，這些理論主要側重于預算審查監督的合理性和必要性，以及預算分配決策方面的分析。

1.憲法理論

憲法理論是立法預算審查監督的最為重要的政治理論之一。該理論主張，憲法國家的公權力受制于“人民主權原則”，公民對納稅的同意與否，構成一國法治化的基礎，公民權利也由此形成了對國家權力制約。

憲法理論為預算的立法監督提供了堅實的理論基礎，但是，它只是涉及比較宏觀層面的預算審查監督理論，更為具體的問題則沒有涉及。

2.有限政府理論

該理論較早的指出了預算審查監督過程中應實現民主，并提出立法機關是監督預算的必要機關，同時也指出了立法機關的權力并非無限，而是應以公共需要的程度為界限。該理論的最大問題在于過度限制了政府的權力及其職責，而限制了政府應具備積極的、自覺的維護公共利益的能力，與現實中政府在經濟、社會等方面進行適當干預的需要并不相符。

3.代議制理論

代議制理論在西方國家影響非常深遠，但并非完美。直接民主制的信仰者對代議制理論進行了較多批判，如盧梭等人就指出，國家主權永遠屬于人民，是不可代表的。議員一旦選出而成為人民的代表時，人民就無能為力，就什么也不是了。20世紀上半期，柯爾甚至認為建立在代表的基礎上的代議制根本就不是民主制。盧梭和柯爾認為代議制國家應該提高公民的參與性，以參與式民主作為必要的補充，以彌補代議制本身的不足。

密爾指出，代議制政府，在預算審查監督方面存在技術性難題。由于預算本身對應的是若干具體的公共項目，而代議機關不能事無巨細的對這些項目都了如指掌，其結果是代議者敷衍地行使監督權，進行簡單的表決;甚至利用監督權進行機會主義行為。事實上，這與許多國家的預算審查監督的實踐結果是不相符合的。

實踐證明，隨著代議制機構較多參與到了議會預算的過程中，在很大的程度上改善和強化了預算審查監督的實效。

4.漸進主義

漸進預算理論認為預算是漸進的，不是突進的。支出機構不會在每個預算年度里根據預算項目的價值以及替代項目的價值來積極的評估所有的預算方案。對此，Wildavsky認為，政府預算過程可被看作是國庫資金監控者和使用者之間的博弈。監控方由于授權不足、制度不嚴密、信息不充分等原因，難以控制資金支出膨脹，更難以有效的監測各種支出項目的經濟和社會效益，在博弈中處于弱勢地位[10]。顯然，漸進主義對立法機構中審查部門的預算審查監督作用不夠重視，而且多數實踐并不支持漸進主義的結論[11]。

總的來看，國外許多研究從預算審查監督的必要性、可行性和重要性等方面的邊緣研究，逐步深入到代議機關對預算審查監督的核心問題，如監督職權的劃分和預算資金的分配、決策及權力相互制衡機制的完善等各個方面。

二、國內關于人大預算監督研究綜述

如何完善人大及其常委會的預算審查監督制度，加強民主理財和建設有限政府，一直是人大研究和探索的一個重要問題。尤其是近年以來，將人大及其常委會對預算審查監督職權的有效行使和作用發揮，作為完善人大制度乃至國家民主政治建設的重要突破口，已逐漸成為學術界研究的熱點和難點問題之一。但從目前的許多研究成果來看，從政府角度研究的多而從人大角度考慮的少;從純理論角度研究的多而從實踐角度分析的少;高談體制障礙問題的多而探討切實可行方案的少。具體就國內目前的相關研究成果而言，主要可分為以下幾類。

（一）人大及其常委會預算審查監督的理論基礎研究

關于人大及其常委會預算審查監督的理論基礎，主要有兩種研究路徑，一種路徑是認為人大預算的監督是從國家權力對國家權力的監督，還有一種路徑是認為人大的預算審查監督是從人民權利對國家權力的監督。第一種研究路徑普遍認為，雖然人大制度在中國的正式確立是在20世紀50年代，但是人大預算監督的思想源遠流長。它最初得益于西方代議制度的啟示。也正是在這個基礎上，經過中國共產黨人的不斷努力探索，在中國政治實踐土壤的孕育中，中國人大制度才得到逐漸發展，其預算審查監督職能也逐漸得到發揮。第二種研究路徑認為，植根于人民群眾土壤的人民監督思想[12]。

（二）預算審查監督的制度研究

從制度完善的視角來看，主要有以下三種類型：一是基于預算審查監督的權力制約的研究[13];其中，一個重要的領域就是探討人大與政府在預算審批與監督中的協調機制問題[14]。二是基于公共政府預算角度的研究。以20世紀90年代以來的經濟和金融全球化加速發展為背景，從公共財政決策的角度，為預算審查監督制度提供了一種財政視角的研究和分析[15]。三是基于時代變遷和經濟社會轉型而進行的研究[16]。主要是以公共預算改革為契機，在理論和實踐兩個層面上分析和探討了我國部門預算的改革方向與步驟，并試圖從路徑上找出一條適合我國國情的改革之路。

（三）預算審查監督與民主政治的研究

根據中國預算改革的特點，關于預算改革政治學的分析框架，主要有三個方面的探索：一是預算改革引起的權力結構方面的變化;二是預算改革引起的決策行為的變化;三是預算改革引起的預算結果的變化。與此同時，中國預算改革的政治學也包含著一個“預算改革的政治效應”：一方面，預算改革的確在改革著政治過程，另一方面，預算改革的推進需要對中國政治過程的某些部分進行改革[17]。還有，從預算改革與國家治理的角度進行的相關研究。有學者認為，一個國家的治理能力在一定程度上取決于它的預算能力。而建立一個有能力而且負責任的國家是現代國家建設的基本目標，為實現這個目標，財政制度無疑是一個非常關鍵的環節;因為無論是什么性質的國家，其活動都離不開財政支撐[18]。

有許多學者對預算審查監督與政治民主的研究也進行了深入和細化。他們認為，從理論認識的本質上來看，預算是納稅人及其代議機構控制政府財政活動的機制，是公共權力培植資源的規則，是一個制約結構，是一個民主政治程序，是代議制政治的基礎，其價值核心是民主財政[19]。有學者提出，若以全國人大及其常委會預算審查監督制度的政治學分析為例，可發現中國民主成長的內在邏輯：在現代制度體系不成熟而社會民主訴求急劇增加的情況下，中國的民主成長是在制度完善與制度鞏固中不斷推進民主，制度建設先于民主成長;同時，通過漸進改革增加中國政治的民主化程度，確保制度演進趨向于更高程度的民主，來化解制度化體系不足與公民政治參與需求增長的內在矛盾，進而實現中國理性而平穩的制度發展[20]。

（四）規范法學對人大及其常委會預算審查監督的研究

關于規范法學與預算審查監督之間的研究，已經比較深入和細化。有的從憲法層次上進行探討，有的是從代議法的角度進行論述，還有的是從財稅法和預算法的角度進行分析。具體而言，根據法律的分類和性質的不同，預算制度可分為憲法層次上和憲法下位法層次上的[21]。這一觀點強調，憲法規定預算制度，不僅僅是服務于民主，更不是便利政府對經濟的宏觀調控之類，而應綜合貫徹和落實憲法的各項基本原則;如果人們確實把預算過程當作實施憲法的各項基本原則的樞紐和常規場合，就應將預算制度的若干實體和程序問題提到憲法層次，并由憲法文本直接予以規定，以便對預算關系主體的基本預算行為提出最起碼的法律規范[22]。從財稅法研究的角度看來，我國現行預算體制和預算法制的基本框架是以預算法為基本依據的，故預算領域的諸多問題可圍繞這一基本法律找到制度根源。據有關統計研究表明，自我國十屆全國人大常委會2003年將預算法的修訂列入“十五”立法規劃第一類以來，關于預算體制所存在的問題及預算法應如何修訂的理論研討和制度探索就一直在廣泛進行。如，全國人大常委會預算工委曾從立法者的角度對“預算總則中應否大量增加預算原則的規定”“預算編制、執行的制衡機制”“預算調整問題”“關于預算法律責任”等十八個方面的問題進行過探討;財政部則從預算管理者的角度提出了“預算管理法律依據不明”“預算管理職權劃分不清”等七大類28個方面的問題;國際貨幣基金組織在其提交的《中華人民共和國預算法課題研究報告》中一方面推薦了發達國家普遍遵守的預算法十大原則，另一方面又針對我國預算法的現狀提出了“必須考慮的”十五大問題、“應該考慮”的九大問題、“需要進一步考慮”的五大問題[23]。

（五）地方人大及其常委會預算審查監督創新工作方面的探索

自上世紀90年代以來，河北省人大開始探索民主理財之路，開拓了人大及其常委會預算審查監督的新時期，隨后浙江、上海、廣東、四川等地分別從預算審查監督的各個環節（方面）進行了探索。

自2002年以來，深圳市人大常委會為進一步推進預算審查監督的實效，大膽的借鑒政府績效評估制度，嘗試建立了預算審查監督的績效考評體制，引起了一定的社會反響，為同類課題的研究提供了現實的范本，促進了預算的績效監督的興起[24]，形成了“廣東南海模式”等比較具有代表性的地方人大創新的典范。

2005年以來，尤其是在監督法頒布之后，預算審查監督的機制和程序問題更是成為人大工作和理論研究的焦點之一[25]。如，浙江溫嶺的“民主懇談式”預算審查監督、上海閔行的預算聽證會、河北省承德市等地人大關于預算修正權的探索等等。從實踐效果來看，在我國地方人大及其常委會預算審查監督的工作體制和法規制度尚未健全的情況下，這些地方人大對政府預算審查監督的新探索，作為其行使監督權力和履行監督義務的一個重要方面，進一步優化了地方人大預算審查監督的基本流程和方法，在一定程度上，能對社會公共利益和民生權益的維護以及政府官員的廉潔從政，都發揮比較重要的作用[26]。

概括地講，在我國關于人大及其常委會預算審查監督制度還不夠健全的情況下，許多地方人大根據自身實際情況所嘗試的“破冰”，激活了地方人大在國家和社會生活中預算監督作用與職能的發揮，形成了一些在預算審查監督方面比較典型的探索模式，開拓了地方人大發展的新空間。但很多研究都是單純性的介紹某個地方創新的基本情況和經驗介紹的比較多，而對于中外以及各地之間經驗的對比和類比研究仍顯不足。

（六）預算審查監督的國際比較與經驗研究

許多學者基于國別和國家類型的不同而進行了一些研究，如對英國、澳大利亞、德國、法國、日本等國的經驗介紹和對比研究[27]。由于美國是當今世界立法型預算比較完善的國家典范，許多研究者對美國的有關研究情有獨鐘[28]。與許多國家相比，美國國會對預算形成過程介入得比較深，決定權比較大，對預算執行過程和執行結果的監督力度也比較大，這讓很多國家的國會都望塵莫及。但美國國會的這種優勢并不是一蹴而就的，而是通過艱苦和漫長的探索和斗爭而得來的。這種探索的過程和經驗就成為研究的重要領域之一[29]。尤其是對于預算績效監督而言，西方國家經過近三十年而探索建立起的績效管理的內容、程序和標準體系，可為我們提供及時有效的智慧資源。

基于國別歷史的考察和對比研究，無疑對我們當下的研究和改革具有很重要的啟發意義。但是，國內許多研究學者，受限于各種因素，還缺乏對國外實地情況的考察和了解，而使許多研究成果都僅限于文本的分析，甚至缺乏對其母語文獻的深入解讀，而使研究成果也缺乏歷時性和共時性相結合的那種“第一手資料”的價值。對此，我們還需要進一步強調對域外經驗研究的“務實”精神，深入考察政治監督系統整體與局部相互作用和影響的結構──功能影響，而使代議制機構預算審查監督方面的研究進一步得到深入發展。

總的來看，多學科研究是趨勢。其中，規范性法學分析方法是最普遍使用的方法。這種研究方法嚴格依據憲法、組織法、預算法、監督法等法律文本的規定。對預算審查監督制度的考察與反思，基本上局限于以法律規范為基礎的監督程序、方法和手段的探討，容易導致法律教條主義[30]。因此，還需進一步強化將規范法學和預算改革政治學進行相互結合的研究路徑。

注釋：

[1]彭健：《政府預算理論演進與制度創新》，中國財政經濟出版社2006年版，第10～11頁。

[2]【美】艾倫·希克：《通往計劃預算之路：預算改革的各個階段》，《公共預算經典——現代預算之路》，上海財經大學出版社2006年版，第65～66頁。

[3][6][8][9][10][19]王淑杰：《政府預算的立法監督模式研究》，中國財政經濟出版社2008年版，第6、7、8～9、10～11、17～18頁。

[4]參見王淑杰：《政府預算的立法監督模式研究》，中國財政經濟出版社2008年版，第7頁。最具有代表性的是1945年美國預算局局長史密斯提出的八條預算原則。

[5]馬駿：《中國公共預算改革：理性化與民主化》，中央編譯出版社2005年版，第92頁。

[7]Nisskanen，Bureaucracy and Representative Government.

[11]徐紅：《財政掌控與財政民主——英美議會財政權的政治學分析》，復旦大學碩士學位論文，2006年。

[12]人民代表大會制度研究所編：《地方人大常委會30年——重大事件回放與述評》，人民日報出版社2010年版，第211～212頁。

[13]如，《人大監督與分權制衡》（1997，上海人大月刊），《人大與政府預算監督與被監督關系》（2010，現代商業）。

[14]如，《地方人大預算監督的制度環境分析》（2008，上海財經大學學報）、《人大常委會應如何利用審計結果加強對財政預算和其他財政收支的監督》（2008，山東人大工作）、《關于整合人大預算審查監督與政府審計監督若干問題的探討》（2008，時代主人）。

[15]如《公共財政決策與監督制度研究》一書（2008，中國財政經濟出版社）。

[16]參見徐永勝著的《經濟社會轉型中的公共預算監督：體制構建與制度創新》一書（2010，東北財經大學出版社有限責任公司）。

[17]馬駿：《中國預算改革的政治學：成就與困惑》，《國家治理與公共預算》，中國財政經濟出版社，2007年版，第54～75頁。

[18]王紹光、馬駿：《走向“預算國家”──財政轉型與國家建設》，載《公共行政評論》2008年第1期。預算改革學者Khan指出，預算改革將重新塑造國家的治理制度和政治文化，改變國家籌集、分配和使用資金的方式，事實上就是改變國家治理制度。

[20]劉慧：《預算監督與民主成長：全國人大預算監督制度的政治學分析（1978～2006）》，復旦大學博士學位論文，2008年。

[21]蔣勁松：《完善預算監督的機制和程序問題研究——代議法角度》《人大理論與實踐研究報告2010》，北京市人大理論研究會秘書處組稿，人民代表大會制度研究所協編，紅旗出版社2011年8月版。

[22]參見《在預算法頒布后不久》，謝曉堯等學者所著的《預算法理解與運作》。

[23]朱大旗：《我國預算法存在的若干問題研究》，載《中國預算法治研討會論文集》，中央財經大學法學院2010年5月版，第2～15頁。

[24]如，《預算監督：盯緊政府“錢柜子”──關于深圳市人大常委會開展預算監督歷程探究》（2004，人民之聲）、《給“錢袋子”扣上“鐵將軍”──泉州市人大常委會加強部門預算審查監督紀實》（2005，人民政壇）。

[25]如，《管好人民的“錢袋子”──各級人大加強預算審查監督工作綜述》（2006，江淮法治）、《論地方人大預算變更監督的制度設計與行動策略》（2010，嶺南學刊）。

[26]2008年1月，復旦大學出版社出版發行了趙雯主編的《地方人大預算審查監督簡明讀本》。

[27]如《當代美國國會的財政監督程序》（人大研究 2002）、《澳大利亞財政支出績效監督制度的借鑒與啟示》（財政監督，2007）、《我國人大預算監督：問題與出路——借鑒法、日議會監督模式》（科技信息，2007）。

[28]參見唐曉著的《議會監督》一書。

[29]尹中卿：《完善人大及其常委會監督程序的若干建議》，2000，人大研究。作者通過對美國國會的財政監督程序的考察研究，指出，在19世紀上半葉以前，國會對財政監督的效力還很差，但到19世紀下半葉開始，國會開始建立起授權和撥款相結合、詳細分項、注重核查的監督程序，而使監督力度得以大大提升。

[30]楊雪冬：《地方人大監督權的三種研究范式》，載《經濟社會體制比較研究》2005年第2期。

（作者單位：北京聯合大學人大制度研究所。本研究為國家社科基金項目“完善人大及其常委會預決算審查監督機制研究”〔項目號：13BZZ034〕）