海洋工程環境監理的必要性及典型海洋工程監理重點初探＊

林志蘭，張繼偉

（國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005）

當前我國海洋經濟發展較快，已經成為新的重要經濟增長點，各類海洋資源開發工程、海洋空間利用工程建設、海洋經濟創新形式越來越多，海洋工程建設進入了一個新的經濟增長期，尤其是在沿岸海域發展十分迅速，無論是在工程的規模和數量上，都達到了空前程度。此類工程耗資大、周期長，而且在整個項目實施過程中對海洋環境產生的影響十分劇烈，如果處理不當，就會造成海洋環境污染、海洋生態功能惡化、景觀環境破壞、配套的環保工程缺失等問題，給海洋環境帶來巨大的壓力。因此，需要建立海洋工程的環境監管機制，明確海洋工程環境監理的法律地位，這是新形勢下創新海洋工程管理舉措的現實需要。

1 海洋工程現有監管制度和存在的問題

1．1 現有監管手段

目前我國對海洋工程項目的環境監管手段主要包括環境影響評價制度和竣工驗收兩項，在《海洋環境保護法》和《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》中均有體現。《海洋環境保護 法》（2013 年12 月28 日）第 四 十 七 條“海洋工程建設項目必須在可行性研究階段，編報海洋環境影響報告書，由海洋行政主管部門核準，并報環境保護行政主管部門備案，接受環境保護行政主管部門監督”明確了海洋工程前期必須開展環境影響評價。《海洋環境保護法》第四十八條和《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》第十六條至第十九條均提出海洋工程應開展環境保護設施的驗收。長期實踐證明，事前的環境影響評價和事后的竣工驗收管理模式取得了積極的成效。海洋環境影響評價通過預測分析評價，明確了預防、控制或減輕對海洋環境和海洋資源造成影響和破壞的措施，竣工驗收確保項目投入運行前環保措施已建好。

1．2 存在問題

海洋是一個開放的、復雜的多功能耦合系統，工程建設對海洋環境的影響具有一定的隱蔽性和復合性。海洋工程對海洋環境的影響往往主要發生在施工期，因此，介于“事前”環境影響評價和“事后”環境保護措施驗收之間的施工階段的環境監管顯得至關重要。雖然《海洋環境保護法》和《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》均要求海洋工程建設項目的環境保護設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用，但實際施工期卻缺乏有效的監管。施工過程環境保護措施若得不到落實，竣工驗收時許多生態破壞早已發生，尤其是諸如自然保護區、生態功能保護區、珍稀動物與棲息地的破壞的環境影響等已不可逆轉，無法彌補和挽回，環保竣工驗收就只能“實報實銷”，使項目環境管理上處于極大被動和不利的地位。

目前對于海洋工程施工期違法行為的監督主要依靠海洋監察隊伍定期或不定期的巡查進行監管，最近幾年海洋工程監察力度在逐年加強，各種違法施工行為也得到嚴厲查處。然而目前海洋工程數量多，監管專業化要求高的特點，在海洋監察隊伍人員編制和經費有限的情況下，僅靠海洋監察隊伍監察已經不能適應當前的海洋工程環境管理需求。因此，迫切地需要引入第三方的社會化監管機制，施工期的環境監理應運而生。

2 環境監理制度的實踐

2012年國家環保部辦公廳印發《關于進一步推進建設項目環境監理試點工作的通知》（環辦〔2012〕5號）中定位環境監理是指建設項目環境監理單位受建設單位委托，依據有關環保法律法規、建設項目環評及其批復文件、環境監理合同等，對建設項目實施專業化的環境保護咨詢和技術服務，協助和指導建設單位全面落實建設項目各項環保措施［1］。中國環境監理工作開始于20世紀80年代［2］，1995年黃河小浪底水利樞紐工程按照世界銀行貸款方的要求首次正規引入了現代意義上的環境監理［3］，2002年環保總局、鐵道部、交通部等六部委聯合發布了《關于在重點建設項目中開展工程環境監理試點的通知》（環發〔2002〕141號）決定在青藏鐵路格爾木至拉薩段、西氣東輸管道工程、上海國際航運中心洋山深水港區一期工程等13 個國家重點工程進行環境監理試點工作［4］。在試點項目的帶動下，先后有27 個省級行政區開展了建設項目工程環境監理的探索和實踐［5］，其中遼寧、青海、浙江、陜西和甘肅5省和交通、水利行業及深圳將工程環境監理工作制度化、常態化，取得了良好的試點效果。

目前的環境監理實踐主要應用于環境行政主管部門審批的工程項目，對于海洋環境行政主管部門審批的海洋工程項目，尚未實施環境監理。借鑒試點做法，目前部分海洋工程環境影響報告書中也提出環境監理的要求，但由于缺乏明確的法律依據，環境監理的工作范圍、內容、方法及監理組織模式等工作機制也均未在相關法律中明確給出，使得從事環境監理的機構缺乏指導，嚴重制約了環境監理工作的開展。目前海洋工程環境監理僅停留在海洋環境影響報告書的層面，暫未落實到項目施工中。

3 推行海洋工程環境監理的意義

3．1 實現海洋管理部門對項目全過程管理

根據《中華人民共和國海洋環境保護法》的規定，海洋工程在可行性研究階段，編報海洋環境影響報告書。隨后隨著初步設計、施工圖設計及建設施工等工作的不斷深入和細化，海洋工程的建設方案可能發生變更和調整，但發生變更和調整的工程環境影響并未在之前的環境影響報告書中給予評價。雖然《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》第十三條明文規定“海洋工程環境影響報告書核準后，工程的性質、規模、地點、生產工藝或者擬采取的環境保護措施等發生重大改變的，建設單位應委托具有相應環境影響評價資質的單位重新編制環境影響報告書，報原核準工程環境影響報告書的海洋主管部門核準”，但由于缺乏有效的監管手段，管理部門無法知道項目是否存在變更，也就無法對工程變更造成環境影響進行跟蹤管理。這也是目前很多建設單位認為環評就是走過場，以通過審批為最終目標的根本原因所在。因此，只有開展環境監理，才能有效控制施工過程中的環境污染與生態破壞，確保環保措施真實有效，使“事前”和“事后”管理轉變為“全過程”管理。

3．2 降低或規避項目潛在環境風險

環境監理作為建設單位委托第三方對項目施工建設實行的環境保護監督管理，使得建設方能夠及時得到環境保護政策和技術的指導，確保落實施工期各項目環保措施的落實，避免因施工單位私自變更施工工藝、非法開采、違規傾倒、防護和應急措施缺失等造成環境污染事故。如過駁吹填改為儲泥坑吹填、未圍堰先回填、疏浚土未按規定運至指定海域傾倒等，均可能造成施工區域周邊海水養殖污染等環境風險事故，誘發群體事件。此外，與環保密切相關的隱蔽性工程，如管線、防腐防滲、大型環保設施等，在項目建成后將無法進行二次校驗與補救［6］，通過開展環境監理，可以確保相關環保工程按照設計文件保質保量進行建設，避免了項目營運期出現環境污染事故以及出現問題后整改難度大、資金重復投入造成浪費等情況的發生。

3．3 推進環境影響評價進一步深化和提升

根據目前項目管理要求，海洋工程環境影響報告書的工作是在工程可行性研究階段對建設項目可能對海洋環境的影響進行評價，并提出環境保護措施和建議。但大多數環境影響評價人員主要為環境相關專業出身，缺少項目工程方面的專業知識或是了解不深入，因此在海洋環境影響評價方面可能存在一定的偏差，提出的環境保護措施的可行性也存在一定欠缺。此外，加上有些工程建設對海洋環境影響的認識現階段還存在不確定性和差距，所以項目實施過程對海洋環境的實際影響可能存在跟環境影響評價階段不一致的地方。通過實施環境監理，可以對環境影響評價的預測結果進行驗證，將現場環境管理中遇到的實際問題反饋到環境評價工作中去，使環評報告書中的對策措施更具針對性和可操作性，推進環境影響評價進一步深化和提升。

3．4 為環保竣工驗收打下良好基礎

根據《中華人民共和國海洋環境保護法》和《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》，目前各地市已逐步開展海洋工程建設項目環保設施竣工驗收。根據國家海洋局要求，《海洋工程建設項目環保設施竣工驗收》需提交以下4份材料：①海洋工程環保設施竣工驗收申請；②《海洋工程環境保護設施竣工驗收申請表》；③編制環境影響報告書的海洋工程，應當提交竣工驗收監測報告；編制環境影響報告表的海洋工程，應當提交竣工驗收監測表；④法律法規規定的其他材料。其中第②和第③需要在施工或試運行過程進行必要的監測和調查。目前，部分海洋工程施工過程并未按照環評報告及批文的要求開展跟蹤監測和落實環保措施，造成竣工驗收時資料缺失，但鑒于施工已結束，無法補充的情況下被動通過驗收。因此，開展環境監理，可以根據環評報告書及批文的相關要求，落實海洋工程各階段的跟蹤監測和各項環保措施，并做好相關記錄，為環保竣工奠定基礎。

4 典型海洋工程環境監理

近十年來，隨著沿海地區城鎮化高速發展，港口及臨港工業快速崛起，土地和交通的需求促使沿海地區進行大規模的圍填海和交通基礎設施的建設。本研究以圍填海和跨海橋梁工程為典型海洋工程案例，分析海洋工程環境監理時段、對象和監理重點。

4．1 環境監理的時段和對象

環境監理的時段包括：施工準備階段環境監理、施工階段環境監理和工程保修階段（施工及缺陷責任期）3個階段。各時段環境監理的對象包括如下。

（1）施工準備階段環境監理：審查初步設計是否按照環境影響報告書及批文的要求落實環境保護措施和環保工程，是否存在工程設計、施工工藝等工程內容變更。審查在施工招投標和合同簽訂中是否明確環境保護責任條款。

（2）施工階段環境監理：開工前，審查施工方案中的環保措施；施工過程監督施工單位是否落實相關環保措施，建設相應的環保工程，實施施工期環境跟蹤監測。

（3）工程保修階段：是否按照環保竣工驗收的要求，落實相應的環保驗收整改意見。

4．2 環境監理重點

4．2．1 圍填海（包括人工島和堤壩）施工環境監理

（1）圍堤施工監理。監督檢查圍堤施工是否采取相關環保措施，如圍堤采用直接拋填構筑，監督是否選擇在低潮露灘時施工。若采取爆破擠淤軟基處理，監督檢查爆破是否采用先進工藝，如水下鉆爆或毫秒微差爆破等，并嚴格控制單段爆破藥量；在大爆前先采取放小炮措施，讓魚群遠離爆破區域，減輕對漁業資源的影響；對爆破施工影響范圍內的保護動物進行有效驅趕。

（2）回填料監理。回填材料不得使用含超標準放射性物質或者易溶出有毒有害物質的材料，禁止將有毒有害廢棄物作土方回填。

（3）回填施工監理。回填開采的土石方和砂應及時回填，運輸土方的車輛應有遮蓋，以限制超載，防止沿途灑落，塵土飛揚；土石方或砂的堆放要合理選擇堆放場地，堆放料要保持平整，同時定期灑水，減少揚塵，并在堆場周圍構筑圍堰，防止堆土被雨水沖刷進入水體。

（4）吹填施工監理。監督檢查清淤作業的施工工藝及設備，嚴防借清淤為由，抽沙填海；監督淤泥吹填方式，儲泥坑吹填或過駁吹填是否采取相應的環保措施，防止轉移過程淤泥大量入海污染海域環境；觀察泄水口水質情況，要求施工單位采取調整泄水流量及吹泥流量、圍堰內整流等措施，保證泄水水質滿足環保要求；根據海洋環境跟蹤監測計劃，開展清淤作業點、儲泥坑、泄水口懸浮物海洋環境跟蹤監測。

（5）施工船舶環境監理。要求施工單位編制“船舶登記表”，及時掌握施工船舶的動態信息，實現對施工船舶的動態管理；檢查施工船舶是否配有《船舶油類記錄簿》，且每次操作是否也有記錄；是否編制《船舶油污污染應急計劃》，并落實到位，職責分明；監督檢查施工船舶是否配備生活污水、生產污水以及生產和生活垃圾的收集裝置，并定期委托由有資質單位接收處置，污水接收單位應填寫《船舶接收／排放污水登記記錄》，垃圾接收單位應填寫《垃圾排放登記記錄》。

（6）施工營地環境監理。生活垃圾集中堆放統一接收處理，不允許任意焚燒或向海域傾倒；生活污水不允許亂潑亂倒，匯入排水管網由施工基地污水處理站統一處理，零散營地臨時廁所必須配建有化糞池。

4．2．2 跨海橋梁施工環境監理

（1）橋墩施工監理。檢查是否采用先進環保的施工工藝，如橋墩樁基施工采用鋼護筒鉆孔灌注樁，承臺施工應采用鋼板圍堰后進行開挖澆注，以減少施工懸浮泥沙的產生；樁基鉆孔產生鉆漿和鉆孔碎渣的不得排入海域，應收集沉淀處理，優先作為陸域接線工程的路基填料，不能使用的送至岸邊指定堆渣場；水上平臺施工的生活污水和生活垃圾進行集中收集，禁止直接排放和拋棄。

（2）臨時占地和取棄土場監理。嚴格控制施工作業范圍；采取灑水等有效防止施工揚塵，并防止機械噪聲擾民；施工結束后及時對施工臨時占地進行平整恢復。對土石方開挖和取棄土場采取工程防護和植被回復等措施，防止水土流失。

（3）徑流集中系統監理。檢查排水孔的間距和位置是否可順利收集、排出橫坡匯水，特別是檢查便于清理哪些堵塞排水孔的泥沙，雜物的設計是否合理；檢查匯水管的位置及布局、復核匯水面積、流量及匯水管口徑；是否采取防腐材料，連接處是否固定不松垮；檢查匯集后集中處理的集水池位置是否合適，應置于沿岸堤防或保護區之外；符合集水池的容積是否過大或過小。

（4）施工營地環境監理：同圍填海項目。

（5）施工船舶環境監理：同圍填海項目。

5 結束語

海洋工程環境監理是海洋環境管理的有效措施，對于推進項目建設全過程管理、提高環境監管水平和促進生態文明建設具有重要積極的意義。本評價僅對圍填海和跨海橋梁兩種典型海洋工程環境監理重點進行初步探討，海洋工程監理制度、技術規范、資質管理等多方面還有待進一步的探索和研究。

［1］國家環境保護部．關于進一步推進建設項目環境監理試點工作的通知［R］．2012．

［2］張長波，羅啟仕．我國工程環境監理的發展態勢及其前景展望［J］．環境科學與技術，2010，33（12）：672－677．

［3］尚宇鳴，張宏安，燕子林，等．小浪底工程環境保護與環境監理［J］．人民黃河，2002，22（2）：38－39．

［4］國家環境保護總局，鐵道部，交通部，等．關于在重點建設項目中開展工程環境監理試點的通知［R］．2002．

［5］朱靜．中國環境監理的問題分析和對策探討［J］．環境科學與管理，2011，36（10）：20－23．

［6］田豐，宋磊，席天功，等．中國建設項目環境監理現狀與發展趨勢研究［J］．環境科學與管理，2013，38（10）：56－62．