歐洲北海溢油應急合作機制初探＊

李靜，周青，孫培艷，趙蓓，張繼民

（1．國家海洋局海洋溢油鑒別與損害評估技術重點實驗室 青島 266033；2．國家海洋局北海環境監測中心 青島 266033）

歐洲北海（The North Sea）是大西洋東部的一個海灣，西面以英格蘭、蘇格蘭為界，東面與挪威、丹麥、德國、荷蘭、比利時和法國相鄰，南部從法國海岸的沃爾德燈塔，越過多佛爾海峽到英國海岸的皮衣角的連線為界，北部與大西洋及挪威海相接，東部與波羅的海相通［1］。北海依托沿海國發達的經濟和頻繁貿易交往，成為重要的國際海上通道。北海海域油氣資源豐富，勘探開發規模和潛力大，繁忙的國際航運與日益增多的油氣資源開發活動給北海的生態環境帶來巨大的生態風險和壓力。為應對海上溢油風險、保護海洋生態環境，北海沿海國家簽署協議，逐步建立起區域應急合作機制，在減少北海溢油污染方面取得了顯著效果，是開展封閉海或半封閉海的區域溢油應急合作的范例。

1 北海溢油應急合作的背景

1967年3月18 日，利比里亞油輪托雷·坎永號（Tanker Torrey Canyon）①［2］在英國錫利群島附近海域沉沒，11．9 萬t原油傾入大海，浮油漂至法國海岸，造成了嚴重的海洋環境污染，北海多個沿海國受到溢油影響，損失嚴重。國際社會開始重新審視“海洋是無限的，其漁業資源也是無窮無盡的，而其容納廢物的能力更是無休無止的。”這一觀點［3］。對于溢油事故，國際社會以及各國應對措施有限，一般采用淘汰陳舊船舶［4］和航 道 分 離（Traffic Separation Schemes）［5］制度。但是這些措施成效甚微，所以突發性溢油事故的應急響應非常重要。而此次事故讓北海各國認識到溢油的突發性、擴散性和復雜性，也意識到溢油區域合作的重要性。為此，比利時、丹麥、法國、德國、荷蘭、挪威、瑞典和英國于1969年6月9日在波恩簽署了《應對北海油污合作協議》，1969年8月9日生效。作為世界上第一個溢油應急合作協議，它確定了北海國家解決海上溢油的區域合作制度，具有里程碑意義。協議確定了北海區域應急合作的分立模式，即“一種問題，一種規范”，針對海洋環境保護的不同方面而單獨予以處理［6］。由于時間倉促，該協議全文只有10條，而其中僅有6條涉及合作的實質內容，所以關于溢油應急合作的很多細節規定都不夠完善。

1983年，該協議第一次修訂，即1983《處理北海油污和其他有害物質合作協議》［7］（以下簡稱波恩協議），歐盟作為締約方加入。1987年，波恩協議擴展至監測合作。2001年9月21日該協議再次修訂，此次愛爾蘭加入。協議致力于在科學、技術和業務等方面建立海洋溢油應急合作機制，并不斷創新和發展。同時，北海國家還加入了《國際防止船舶造成污染公約》（MARPOL 73／78防污公約）和《1990年國際油污防備、反應和合作公約》（OPRC 90公約）等國際公約，并制訂了本國的溢油應急計劃，建立了相應的組織機構。

2 締約方權利和義務

波恩協議締約方包括比利時、丹麥、法國、德國、愛爾蘭、荷蘭、挪威、瑞典、英國和歐盟。觀察員包括地中海區域海洋污染響應中心（REMPEC）、國際海事組織（IMO）、經濟合作與發展組織（OECD）、西班牙（Spain）和波羅的海海洋環境保護委員會（HELCOM）。

波恩協議明確規定了締約方的權利和義務，主要包括締約方在各自責任海域進行海洋污染風險監測并及時提醒其他締約方；采用常見的操作方法進行溢油預防和清理，實現預防和清理的必要標準，保證應急合作中各締約方的合作暢通；必要時相互支持實施響應行動；共享相關研究成果和開展聯合演習。波恩協議的權利義務規定主要集中在兩方面：預防（監測、演習、提醒和共享）和治理（溢油鑒別和治理技術）。明確的責任劃定，提高了北海溢油應急的效率，最大可能地降低溢油風險和污染損失。

3 溢油應急合作的組織體系

不同于單個國家的溢油應急響應機制，歐洲北海的溢油應急涉及多國合作，這其中包括了人員、船只和飛機等的跨境調配。為了做好應急工作中的協調，協議對應急指揮機構做了詳細規定。

歐洲北海溢油應急響應指揮體系包括岸上操作控制中心（Operational Control Ashore）和現場 戰 略 指 揮 中 心（Tactical Command on the Scene of Operations）兩級指揮機構。岸上操作控制中心由主導方（要求協助方）領導，一般位于岸上，負責指導現場戰略指揮中心的行動，具有最高級別的指揮權。現場戰略指揮中心則負責具體指導主導方和協助方的溢油應急團隊。

而對于上述兩個指揮中心來說，有兩個核心人物是非常關鍵的，那就是主導方任命的現場戰略指揮中心的最高指揮官和締約方任命本國溢油應急的現場指揮官。指揮官對上級是應急合作行動執行者，對下級是命令的發布者，具有承上啟下的作用。

其中，締約方任命的指揮官管理本國的溢油應急團隊，聽命于主導方任命的最高指揮官。北海溢油應急反應機制中還有一個重要的角色是由締約方派出的聯絡官（Liaison Officers）。當聯絡官發現溢油威脅到自己國家權益時，有權提出相關的管理和技術建議。

這樣，從最高領導的岸上操作控制中心具體到各國溢油應急團隊，同時配合各國委派的聯絡官，共同組成了北海完善的溢油應急合作的組織體系。該體系加強了主導方和協助方的聯系，實現了職責明確，更好地協調和配合了各層關系，保證了應急響應的高效完成。

就指揮體系而言，主導方的地位和作用非常重要，所以協議中明確規定了主導方應當履行的義務，包括：負責指揮溢油應急；給予協助方行政、業務和后勤支持；分配協助方明確的任務；組織協助方的務實合作和協助方之間的信息公開。此外，當溢油污染的主要范圍進入鄰國時，主導方應當將控制指揮權交由該國。兩國應當互相熟悉溢油污染狀況和所采用的應急措施，并充分考慮未來溢油發生的趨勢。

4 溢油應急合作的資金制度

開展溢油應急工作需要資金支持。溢油一旦發生，需要采用先進技術，及時控制溢油的范圍，最大可能地減少溢油造成的海洋環境污染。之后還要對溢油損害程度進行評估，以決定“誰污染、誰負責”。波恩協議建立了溢油基金制度，為溢油應急的順利開展提供資金保障。

北海溢油基金首先來源于各締約方每年支付的費用。北海波恩協議規定，各締約方支付波恩協議年度支出的2．5%。依據聯合國大會通過的國民生產總值規模，協議的支出平衡按比例分配給各締約國（歐盟除外），任何締約方不得超過支出平衡的20%。

締約方協助主導方處理溢油的過程中，主導方基本支付所有費用。溢油發生時，海洋環境污染的締約方可以請求其他締約方協助處理溢油事故。協助意向確定后，主導國和協助方要簽訂合同，合同標明所有合作事宜和安排（包括費用支付），以明確合同雙方權利義務和索賠程序。除非另有規定，主導方對協助方的費用支付應當參照協助方的法律和實踐。當然，主導方可以隨時取消溢油協助的請求，但是應當支付協助方之前協助其處理油污的費用。如果溢油合作是締約方主動參與，則由該締約方支付本國費用。該主導方支付的規定不剝奪協助方參照其他的國家或國際規定處理油污（威脅）時獲得第三方賠償的權利。

最后，在對海洋污染做出評估后，北海遵循污染者支付原則。環境法中的污染者支付原則是指污染環境者應當承擔責任，支付賠償費用，這一原則獲得經濟合作與發展組織（OECD）和歐盟的許多國家支持，并成為區域規則。北海溢油應急合作中，也遵循“誰污染、誰賠償”的原則。值得注意的是，除非另有規定，主導方支付給協助方的費用全部由污染者承擔。這一原則在船舶業、海上產業和污染賠償法規中得以體現，有效地解決了賠償問題。

5 溢油應急合作中的具體措施

5．1 完善的管理組織

應急合作涉及不同國家，管理和組織上比較復雜。如果處理不當，則可能造成溢油應急工作的延誤，甚至引發國家之間的矛盾紛爭。波恩協議對于應急合作中出現的組織和管理工作做出了非常詳細的說明和規定。具體包括：不同國籍的航空器、船舶、艦艇、車輛、人員和設備的跨境事宜；海關和救援車輛的稅費事宜；應急團隊的工作條件、保險、民事責任傷亡或財產損失、住宿、膳食和醫療事宜；設備的檢修等事宜。相比較當今其他區域應急合作制度，北海的溢油應急合作中的管理組織層面規定已經非常的具體和完善。這樣完善的組織管理規定，減少了溢油應急合作中一些矛盾爭執的發生，并且針對可能出現的問題提出相應的意見，有效保證了溢油工作的明確分工和有效完成。

5．2 良好的通信方式

應急合作中，國家之間的良好交流非常重要，它不僅決定信息及時傳遞，而且保證溢油應急處理的實效性。

歐洲北海應急合作中采用無線電通信，分為3個等級。管理控制中心和現場指揮中心最高指揮官之間通信是一級通信；現場指揮中心最高指揮官和各參與方指揮官之間通信是二級通信；各參與方指揮官和應急團隊通信之間通信是三級通信。根據通信機構的級別和保密要求不同，通信方式也有所不同。例如，歐洲北海的岸上管理控制中心和現場指揮中心最高指揮官溝通使用的是無線電子郵件、傳真、電傳或電報，其通信建立和維護由主導方負責。各參與方指揮官及其應急團隊之間的通信應在國內特殊的（內部）的頻率進行。

5．3 創新的溢油處置技術

溢油不僅會威脅海洋生物個體，也會影響近岸生態系統，所以溢油應急工作的目標不僅是保護海上的生物、資源和海洋環境，還要減少進入近岸和河口的溢油量。岸上的淤泥灘和鹽沼是北海生態最敏感的部分，并且最難清理，所以北海應急工作的一個重要任務就是千方百計地防止油污進入這些地方。經過幾十年的發展，北海沿岸國家在溢油技術方面不斷進步，保證了溢油工作的有效完成。同時波恩協議規定締約方采用的都是比較常見的操作方法和技術，可以實現預防和清理的統一標準，從而溢油應急中各方能夠相互支持，積極溢油應急響應，共同保護海洋環境。

溢油風險評估可以確定應急響應是否必要、響應的任務安排是否適當和溢油可能造成的威脅，這些都需要高新技術的支持。北海可以通過分析溢油類型和溢油量的最新數據、溢油地點和天氣變化，預測溢油的運行路線，并針對該區域容易被溢油影響的敏感資源給出風險評估意見，并且隨著信息數據的更新，評估也將不斷地改進和完善。

溢油清理技術是減少溢油污染的重要響應措施。溢油污染程度主要取決于原油類型、溢油位置以及溢油發生的時間。波恩協議按照溢油造成的污染范圍將溢油分為了海上溢油、岸上溢油和河口溢油3部分，所以北海的油污處理技術也分為了海上清理技術、岸上清理技術和河口清理技術3 部分。協議根據溢油發生的位置和范圍的不同、溢油產生的影響不同，并結合北海具體的生態環境狀況，對于上述3種清理技術做出了詳細的規定，保證了溢油技術的正確實施，最大可能地減少溢油造成的環境污染。如針對海上清理技術，波恩協議首先確定了技術采用的目標和原則（即海面除油；通過化學或機械手段分散油；允許自然除油和原位燃燒減少原油體積）；然后確定了可適用的具體海上溢油處理技術（機械回收、分散和自然消散等）；最后針對性地采用這些處理技術，以達到溢油污染最好解決的目標。同時協議充分考慮了溢油處理技術中可能存在的問題，規定締約方應當積極改進現有的溢油處理技術，并密切關注可以替代現有技術的新的技術，同時要考慮到技術損害環境的可能性。因為溢油處理的根本目標在于保護海洋生態環境，所以北海溢油應急合作的締約方采用溢油處理技術的首要前提是，保證處理技術本身絕對不可以比溢油事件造成更大的環境損害，而費用的支付是之后的考慮因素。

5．4 規范的演習和監測

溢油應急的一個重要組成部分是演習。北海各國通過演習可以互通有無，交流技術，加強合作。《波恩協議》規定：締約方的演習應當遵循互通雙邊或多邊演習信息，尤其演習中特殊情況的處理和經驗教訓；努力開展經常性的演習，以加強業務合作，開展污染防治；演習的中止應當經會議上締約方的一致同意。

北海演習主要分為3 類：警報演習、設備演習和操作演習，波恩協議對3 種演習的目標、具體操作程序以及可能存在的問題和解決方案都做出了詳細規定。例如，警報演習應當在3月、6月、9月和12月進行。演習結束時，演習發起國應當做一份簡報，以供締約方在演習后的會議上討論和交流，這樣將演習過程中發現應急合作中可能出現的矛盾和問題，進行及時解決，從而在真正溢油應急合作中，北海各國之間才能做到有效、無障礙合作，保證溢油的及時解決。波恩協議關于溢油應急演習的詳盡規定和北海沿岸國的有效遵守施行，為實際溢油應急合作積累了有效的實踐經驗。

監測是海洋污染的處理和預防工作的重要組成部分，可以幫助找到漏油和其他威脅。而當締約方發現海洋溢油威脅時，及時提醒其他締約方上述威脅的存在，以便及時解決溢油危險，保護海洋環境和國家利益。北海各國是通過航空和衛星的空中監測來監測威脅北海海洋環境的溢油和其他有害物質的溢漏。

《波恩協議》建立了北海空中監測的合作框架：締約方自行開展的國內飛行計劃；區域空中監測合作；監測信息和經驗的交流；合作改進現有系統和開發新技術等。北海空中監測包括3種類型：締約方國內的空中監測、締約方區域合作的空中監測以及規定性的空中監測。波恩協議對于各種監測進行了詳細規定，保證了空中監測的可操作性。

同時，為了加強合作的力度和提高合作效率，波恩協議要求各締約方積極分享本國溢油應急的研究和開發成果，建立定期會議制度，進行溢油經驗的研討和交流，實現溢油資料和技術的資源共享。例如，每年開展的溢油鑒別互校樣分析和專家研討會，通過包括締約方實驗室，以及美洲、亞洲等各溢油實驗室的參與，很大程度上提高了溢油鑒別技術。

6 結束語

受油輪托雷·坎永號（Tanker Torrey Canyon）事件的沖擊，從1969《應對北海油污合作協議》，到之后修訂的1983《處理北海油污和其他有害物質合作協議》，歐洲北海區域溢油應急合作機制已逐步建立起來。協議明確規定了締約方的權利和義務，尤其是主導方的責任，建立了兩級應急指揮機構，規范了溢油基金的來源及費用支付制度，以及包含技術、演習、監測在內的一系列具體措施。經過40 多年的發展，北海溢油應急合作實現了溢油應急對象的擴展①《1969波恩協議》針對的是油污，《1983波恩協議》將適用對象擴展至有害物質。、信息的交流和共享②主要方式包括：建立專家網絡、定期召開會議、出版書籍、制定應急手冊等。、溢油處理技術的完善、應急資源的整合以及公眾參與意識的增強。完善的溢油應急合作機制，不僅有效地減小了油污損害風險、保護了北海海洋生態環境，同時促進了各國的交流與合作。

歐洲北海與南海海域有很多相似之處，這些經驗對于我國和南海周邊 國家的溢油應急合作具有一定的借鑒作用。南海周邊國家存在島礁主權和海域權益爭端，沖突事件時有發生，為建立多邊互信，相關國家積極推動南海低敏感領域合作。在此背景下，開展南海區域溢油應急合作機制研究順應了我國推進南海合作、建立南海互信的政策導向，同時對保護南海海洋生態環境、緩解南海海洋權益爭端的僵局、開辟南海和平合作新路徑具有獨特的意義。

［1］中國科普博覽．歐洲的海——北海［EB／OL］．［2014－02－06］．http：／／www．kepu．net．cn／gb／earth／ocean／abc／abc113．html．

［2］ITOPF．TORREY CANYON，United Kingdom，1967［EB／OL］．（2014－05－23）［2014－05－30］．http：／／www．itopf．com／inaction／case－studies／case－study／torrey－canyon－united－kingdom－1967／．

［3］HANNS J，BUCHOL Z．The Baltic Sea：lesson learned［C］／／VALENCIA，MARK J．Maritime Regime Building．The Hague：Kluwer Law International，2001：17．

［4］MOORADIAN，CHRISTOPHER P．Protecting“sovereign rights”：the case for increased coastal state jurisdiction over vesselsource pollution in the exclusive economic zone［J］．Boston University Law Review，2002（82）：768－69．

［5］MYRON H N，MOORE J．International Energy Policy，the Arctic and the Law of the Sea［C］／／Leiden；Boston：Martinus Nijhoff Publishers，2005：157．

［6］MYRON H N，MOORE J．The Stockholm Declaration and Law of the Marine Environment［C］／／Leiden；Boston：Martinus Nijhoff Publishers，2003：183．

［7］What is the Bonn Agreement？［EB／OL］．［2014－07－03］．http：／／www．bonnagreement．org／．