超越“塔西佗陷阱”：政府公信力的困境與救贖

韓宏偉

（南京大學法學院，江蘇 南京 210093）

公信力最早濫觴于西方傳播學中的一個研究領域，意指對某件事情具有責任性、說明性和接受質詢的義務。[1]公信力和政府密切聯系在一起肇始于社會契約論者對政府起源的假設。社會契約論者將經濟學中的契約思想引入政治領域，認為政府的起源是社會公眾對公共權力的一種讓渡，公眾與政府之間是一種委托與代理的關系。政府作為社會公眾的代理人需要不斷履行公共職能來提升和強化自身的信用基礎，以贏得社會公眾的信任。政府對公眾的信用與公眾對政府的信任構成政府公信力的核心內容，信用維度和信任維度在政府和公眾之間保持一種動態與均衡。一般而言，政府公信力是指社會公眾對政府在政策執行、治理能力等權力行使方面的政治認同，是政府權威性及其社會影響力的外部投影，體現為公眾對政府的一種評價、滿意度和信任度。按照社會公眾對政府要求的“大數法則”，[2](p6)政府應該不斷培育和提升自身的公信力，贏得社會公眾的支持和擁護，因為政府的職責就是為公眾提供優質服務。古羅馬歷史學家普布里烏斯·克耐力烏斯·塔西佗在《歷史》一書中指出：“一旦皇帝成了人們憎恨的對象，他做的好事和壞事會同樣引起人們的厭惡。”[3](p7)言下之意，政府一旦喪失公信力將會產生不可逆轉的惡性循環抑或滅頂之災，必定跌入“塔西佗陷阱”的無限泥沼而難以自拔。無論政府說的話是真是假、做的事情是好是壞，都會被認為是在說假話、做壞事，都會遭到社會公眾的質疑和批評。毋庸置疑，這個西方政治學領域中的恐怖定律對政府的打擊是致命的。

不可否認，改革開放30多年經濟社會的迅猛發展，對政府公信力的提升起到了巨大的助推作用。但不可忽視也不可回避的是，在社會轉型期，政府公信力整體呈現弱化趨勢。在一些熱點事件中，政府的不作為和亂作為不斷受到社會公眾的質疑，加劇了政府公信力的危機。社會公眾成了“老不信”，“不論你信不信，反正大家都不信”，各種網絡用語對政府公信力深陷“塔西佗陷阱”給出了真實而又滑稽的詮釋。公信力是政府的生命，在法治政府建設的理念指引下，政府能否超越“塔西佗陷阱”，重塑政府公信力，實現自我救贖，是當下中國亟待思索和解決之命題。

一、如何理解政府公信力：政府公信力的本質

政府公信力是政府與社會公眾在互動交往中產生的一種社會關系，這種關系能夠帶來普遍服從和普遍尊重的公共性力量，其表現為政府具有贏得社會公眾信任和信賴的能力。政府通過行政行為在社會中建立一種公共信用，集中表現為公眾對政府的政治認同，這種政治認同會隨著公眾信任的不斷增加轉化為一種社會軟權力，通過政府可期待性的行為予以彰顯。

（一）政府公信力是一種政治認同。

從政治心理學角度分析，政府公信力的本質是社會公眾對政府公權力的一種政治認同。一般來講，政治認同是社會公眾在政治生活中產生的對國家政治權力的認可與支持，并自愿置身于這種政治權力的領導之下，自覺地按照其要求和規范來約束自己言行的一種政治心態。對于政治認同的解釋，美國政治學家羅森堡姆在其《政治文化》一書中指出：“政治認同是指一個人感覺他屬于什么政治單位（國家、民族、城鎮、區域）、地理區域和團體，在某些重要的主觀意識上，此是他社會認同的一部分；特別地，這些認同也包括那些他感覺到要強烈效忠、盡義務或責任的單位或團體。”[4](p6)作為一種政治心態，政治認同與政治權力勾連在一起。在政治權力的運作過程中，社會公眾基于對政治權力的信任而產生對政府的情感寄托和心理歸屬，其有助于營造政府公信力的場域和氛圍，使政府能夠認識到自己的職責和使命。在政府積極服務社會公眾的同時，政治認同能夠激發公眾對政府公信力的政治信仰，有利于凝聚社會共識。

作為對政治權力的一種評價，政治認同與政治合法性也密切相連。政治合法性是政治認同的根基，是政府公信力生成的基礎性條件。一般而言，政府公信力鞏固政治合法性，政治合法性強化政治認同，政治認同提升政府公信力，三者是一個正向的循環關系。從政治權力掌握者的角度來講，政治認同與政治合法性在本質上是政治問題的一體兩面，政治認同與政治合法性殊途同歸。從社會公眾的角度來講，政治認同與政治合法性都是對政治權力的評價，關涉政府公信力。夸克將政治認同歸為對政府的贊同，“只要存在贊同，政府就會具有公信力；如果贊同被收回，對政府的政治認同也將喪失”。[5](p18)言下之意，政治認同和政府公信力是捆綁在一起的。

（二）政府公信力是一種公共信任。

作為信任關系中的主要類型，公共信任是相對于私人信任而言的，是與社會公共生活及公共關系相聯系的信任，是現代社會尤其是民主制度下的新型信任。[6]從政府公信力的構成要件來看，其關涉信用主體和信任主體兩個方面。信用主體意指具有公共職能的政府，信任主體意指社會公眾或由其組成的社會組織，信用主體與信任主體之間實現互動，以求動態平衡。首先，政府公信力的運作場域和空間是公權力，公權力衍生出公共事務而絕非個人事務。其次，涉及政府公信力的主要事務發生在公共領域，關乎公共利益，而公共利益的權利載體就是社會公眾。再次，政府公信力的信任結構是垂直的。社會公眾之間的信任是平權型的，而政府與社會公眾之間的信任是垂直型的。因為政府和社會公眾在資源占有、社會權力及其影響力和支配力等方面的地位是不均衡的，政府基于政治權力的關系可以運用多重手段和多種資源來維系自身的信譽基礎，以強化和提升公信力；而社會公眾處于相對的弱勢地位，其具有的社會權力及其影響力非常有限。毋庸置疑，社會個體的信任關系即便受到損害，其影響力及成本較小；而政府的信任關系一旦受到損害，其影響力及成本將是巨大的。政府信任關系的破裂，在社會公眾與傳媒的渲染之下，可能會引發整個社會信任體系缺失的“多米諾骨牌效應”，甚至會陷入“塔西佗陷阱”的無限泥沼之中。從政府在信任關系中扮演的角色及其與社會公眾的關系來看，政府公信力是一種公共信任。

（三）政府公信力是一種社會軟權力。

20世紀90年代初期，美國政治學家約瑟夫·奈首次提出軟權力的概念，并根據權力的社會性質，將權力劃分為硬權力和軟權力。硬權力是指借助“大棒”威脅或“胡羅卜”引誘，直接強迫他人接受自己意愿的一種命令式權力，其主要通過國家各種暴力機器及其相應的法律制度等進行強制性社會控制，其權力運行模式是顯性的和剛性的；而軟權力是指通過國家文化、意識形態或政治社會制度中的吸引力和影響力，間接支配他人偏好的一種軟性同化式權力，其主要通過政府先進的執政理念、具有吸引力的意識形態、公正的社會制度等來對社會秩序進行調節和引導，以期獲得社會公眾廣泛的政治認同，其權力運行模式是隱性的和柔性的，帶有某種潛移默化的作用。[7]

從政治心理學的角度分析，政府公信力具有一定的影響力和吸引力，這種影響力和吸引力會隨著社會公眾對政府信任的增加而不斷傳播，形成明顯的“暈輪效應”。①“暈輪效應”，是指日、月的光輝在云霧的作用下擴大到四周的自然現象。在社會中，借指人際關系交流過程中相互形成的一種不斷擴張的社會關系。政府公信力的提升，對社會公眾的言行舉止會有很大的影響，這種影響在權力屬性上體現為一種社會軟權力，其不是通過強制和被迫的命令，而是通過政府公信力釋放出來的自愿和自覺的服從。作為為社會公眾貢獻福祉的政府，提升自身公信力是其贏得權威和信任的基礎和保障。政府的公信力并不主要依靠硬權力來維護，更多需要軟權力來經營。社會軟權力的程度與政府公信力的大小呈正比例關系。古今中外無數事實已經充分證明，強制性的權力壓迫不能換來政府的持久維系，唯有依靠潛移默化的信任與忠誠才能使政府持久存在。社會公眾何以信任與忠誠，對政府來講，就是要使社會軟權力不斷彌散并得到認同。

二、政府公信力遭遇“塔西佗陷阱”的困境

政府公信力，是政府取得社會公眾信任的能力，它實質上顯示的是國家政府與社會民眾之間的信任關系與合作關系，也反映政府在社會公眾中的權威性和影響力。[8]網絡社會的勃興，眾聲喧嘩的網絡輿論場、謠言與真相并行的信息世界、不同意識形態與政治文化的交鋒、社會結構的急速轉型，都對政府的社會治理提出了挑戰與威脅；而一些政府在此過程中的角色失序、功能紊亂、言行矛盾，直接影響和削弱了公眾的信任基礎。[9]對于政府公信力遭遇“塔西佗陷阱”的困境，必須追根溯源，才能正本清源。

（一）畸形裂變的權力觀。

權力是政府存在的初始條件，本應在政府運行中發揮“良善”作用。而當下中國轉型期，濃厚的官本位意識和畸形裂變的權力觀，帶來了政府權威及其權力合法性的危機與衰落，權力腐敗甚囂塵上。30多年的改革開放，物質生活的逐漸豐裕與并不相稱的權力失控、道德淪喪、價值迷失與信仰真空，在這樣一個“深水區”的背景下，政府扮演了并不成功的角色。政府對權力及其合法性的基礎和條件并沒有科學認真地審視，思想觀念的價值撕裂與畸形裂變的權力觀，都使得政府陷入了難以逾越的“權力圍城”之中。在危機重重的“權力圍城”中，政府的一些不作為和亂作為引發了多起群體性事件。在如何處置上，政府并不是先自我檢討，而是運用所謂的權力高壓換取“和諧穩定”。殊不知，強力下的穩定總是潛藏著巨大的風險和危機。反觀一些政府及其官員，認為權力掌握在自己手中，可以肆意發揮。如此一來，其為人民服務的權力觀已經被畸形裂變的權力觀顛覆得蕩然無存。毋庸置疑，政府掌握權力與更多的社會資源，其相對于公眾來講，是強勢群體或權勢群體。政府與社會公眾之間的博弈，結果不言而喻。在一些政府官員的觀念中，權力永遠為我服務，社會公眾不過只是權力的平臺和陪襯而已，其不管權力的價值歸屬，只要自己生活得舒適。這種變異的心態，在當下過度物化的社會里，使得權力扭曲、誠信缺乏、各種腐敗橫行無忌并不斷蔓延。“撐死膽大的、餓死膽小的”，“我死之后，哪怕洪水滔天”等的“示范效應”和“激勵機制”影響下，社會似乎又再一次返回到原始的“叢林秩序”之中。

政府權力的每一次正當行使，都會成為公眾對其信任的基石；而政府權力的一次扭曲和裂變，都有可能導致政府整個信任體系的崩塌。畸形裂變的權力觀及其衍生的“叢林秩序”的功利心態，使得政府公信力嚴重式微、急劇下降。孟德斯鳩早就指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是亙古不移的一條經驗，直到遇有界限的地方才休止。”[10](p154)正因為如此，我們才要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里。

（二）緊張錯位的政民關系。

在人民政府的政治認同下，政府和民眾之間應當是一種典型的仆人和主人的關系。政府的權力來自人民，其理應時刻扮演仆人的角色，處處為主人服務。然而，理想總是與現實背道而馳。政府的仆人理念并沒有因為高懸“人民政府”的旗幟而嵌入其心中，封建的傳統的濃厚的官本位和權力本位及其潛藏的“身份意識”依然在影響和作祟。學者梁治平指出，“官，與其說是一種職位，毋寧說是一種身份。一旦獲得了這種身份，就可以享有種種特權”。[11]正是如此，在一些政府官員的心中，原本的仆人角色早已變異，搖身一變為主人。在諸多的社會熱點事件中，提出正常利益訴求的民眾被某些政府官員污蔑為“刁民”和“暴民”，而且肆意動用大規模的警力，進行壓力型維穩。如此欠妥的處置方式，使得原本較為平緩的政民關系變得緊張。政府對民眾的不信任與民眾對政府的不信任疊加在一起，可能會引發新一輪大規模的群體性事件，掉入一個惡性循環的怪圈。緊張的政民關系，對于政府和社會民眾來講，都是不愿意看到的，時刻都會面臨兩敗俱傷。

作為履行公仆職責的政府官員，應當像父母精心撫育自己的孩子一樣對待社會民眾。當下某些政府官員在所謂“全心全意為人民服務”的表象下，卻做出了一些有悖公仆職責的齷齪之事。如公款旅游、包養情婦、住豪宅、坐豪車、生活腐化、思想墮落，甚至欺壓民眾，與民爭利，表面上打著“公共利益”的旗號，暗地里卻進行商業性的權錢交易。可以想見，在如此不和諧不友好不信任不尊重的氛圍下，一旦“導火索”冒出火花，那么政府與民眾之間必然會出現劍拔弩張的危險格局，甚至會演變為武力沖突。[12]每一起群體性事件的背后，在很大程度上，政府官員都沒有處理好政民關系、沒有真正擺正自己作為仆人的位置，而是站到了民眾的對立面。如此嚴重錯位的政民關系，對于政府公信力的戕害是致命的。

（三）信息不對稱視域下傳媒的鼓噪和誤導。

如果畸形裂變的權力觀和緊張錯位的政民關系對政府公信力深陷“塔西佗陷阱”起到了決定性作用的話，那么在政府公信力深陷“塔西佗陷阱”的過程中，傳媒的鼓噪和誤導是一個重要的不可或缺的因素。對于一些熱點事件，在政府沒有將真相公布之前，社會公眾與政府處于信息不對稱的位置。在公眾急于知道事件真相的情況下，傳媒可能會通過對“失真信息”的鼓噪和渲染，誤導社會公眾對行政行為的評價，誘發對政府公信力的“妖魔化”。吉登斯認為：“人們對抽象體系信任或不信任的態度，很容易受到在抽像體系入口處的經驗的強烈影響。在抽像體系入口處的糟糕經驗可能會導致某種聽天由命式的玩世不恭態度，或者只要有可能就會脫離某個抽象體系。”[13](p79)一般而言，傳媒對于熱點事件的解說會極大影響社會公眾的第一印象，公眾如何評價，很大程度上依賴于傳媒的報道。而在信息不對稱的視域下，傳媒為吸引眼球獲得關注，以近乎膳腥化和煽情化的敘事方式描述“現實的生活事件”，增加自身的影響力。通過影響塑造民意、凝聚共識，以此形成強大的舌戰優勢，運用群體極化的道德力量對政府施加壓力。在“失真信息”的誤導下，民間謠言四起。而某些政府在辟謠過程中“欲抱琵琶半遮面”的消極態度，以及面對“民謠”而后制造出的“官謠”，在所有真相浮出水面之后，對自身的權威和公信力都是極大的損害。

傳媒應當使社會事件及時、客觀、真實地再現于公眾面前，不應添加更多的非理性和情感因素，理應保持中立的立場。[14]然而，在傳媒對熱點事件商業化的修飾和演繹中，創意詞匯勝于法言法語，視聽沖擊勝于說理明辨，形象塑造勝于規則論證，情感宣泄大于理性分析，敘事策略勝于理性訴求，符號建構大于法律信守。[15]正是傳媒對一些“失真信息”的鼓噪，帶來了社會公眾對政府的“首因效應”。①“首因效應”，是指在社會認知過程中，通過第一印象最先輸入的信息對人們以后的認知具有極其重要的影響。傳媒以“意見領袖”的身份統領社會公眾，聚集“草根力量”，集體發聲。對政府來講，信息公開但不對稱，就容易引發傳媒及社會公眾的口誅筆伐和肅殺之聲。

三、超越“塔西佗陷阱”：政府公信力的自我救贖

網絡社會的迅速崛起，自媒體時代的到來，政府在社會治理中的“家長式”做法已經難以應對多元化的時代格局。民間“草根力量”與政府之間的話語權競爭，對政府公信力提出了新的挑戰。在諸多的熱點事件中，政府公信力陷入“塔西佗陷阱”的尷尬境遇，使得原本溫和平緩的政民關系變得緊張錯位。在當下中國建設法治政府的轉型期，要超越“塔西佗陷阱”，必須轉換政府理念，規范權力運作，夯實政府信任的基礎，以期實現政府公信力的自我救贖。

（一）重塑健康的權力觀，實現權力的義務性歸位。

政府公信力陷入“塔西佗陷阱”根本原因在于政府權力的不當行使，沒有遵循健康生態正確的權力觀。從政治和法律雙重意義上講，政府的權力既是一種權利，也是一種義務；有多少權力，就會有多少權利和義務。政府公信力提升的關鍵是要將權力和義務聯系在一起，在依法行使權力的范圍內，突顯權力的義務性。權力是一把雙刃劍，正確行使，政府和民眾互相受益，實現雙贏，政府公信力得到提升；濫用權力，政府和民眾兩受其害，實現雙輸，政府公信力受到損害。因而，作為公信力載體的政府官員，在行使權力時，要始終具備一種如臨深淵、如履薄冰的擔當意識，時刻謹記權力的義務性，正確使用權力，全心為民眾服務。消除畸形的權力觀，將權力關進制度的籠子里，通過法治思維和法治方式規范政府權力的行使。

建設法治政府，實現政府權力的義務性歸位，必須遵循政府權力運行的基本規律。一方面，政府需要重建權力的價值觀體系，培育權力的義務本位與合法性認同。權力的價值觀體系，應當從封建傳統的官本位意識和“叢林秩序”的功利心態中轉換到義務本位和“法治秩序”的健康心態中，通過權力的義務本位釋放出為民服務的價值理念，彰顯“法治秩序”下的社會軟權力，實現社會民眾對政府權力的合法性認同。另一方面，政府要重塑權力的主文化影響力，消除權力“彌散性腐敗”所衍生的亞文化及其影響。政府權力的主文化倡導健康積極的價值理念，遵循法治狀態下的權力運行模式；而權力腐敗及其彌散與認同所衍生的亞文化，追求的是“享樂主義”、“拜金主義”。要消除權力腐敗的亞文化影響，就必須運用法治手段斬除權力亞文化的“圈子”。

（二）消解政民矛盾，建構友善互信的政民關系。

緊張錯位的政民關系使得政民矛盾頻發，嚴重影響了政府公信力的提升。要消解政民矛盾，就必須理順政民關系。政民關系的本質是公權力和私權利之間的關系，從憲法意義上講，就是要建構“權為民所用、利為民所謀、情為民所系”的平權型政府。[12]平權型政府意味著對政民關系需要重新定位，表明政府愿意與民眾平等交流，實現政民關系在政治和法律地位上的平等化。因而，政府應當轉換理念和角色，消除以統治者自居的思想遺毒，真正將自己視為人民利益恭恭敬敬的服務者。[16]唯有如此，政府才能徹底消解與民眾之間的矛盾，贏得民眾的信任和擁護。而且，從政治屬性上講，政府是為人民服務的政府。作為服務者和領導者的政府，就決不能固守權力和身份的傲慢與偏見，應當放下權力的身架，打破政治精英的話語霸權，消除與民眾之間的“話語壁壘”，主動融入“公共話語流”，以友善的姿態和心態加強與民眾之間的互動與合作、協商與溝通，實現平等交流，以此建構友善互信的政民關系。

建構友善互信的政民關系離不開良政與善治。良政與善治是政府立足的根本，也是政府公信力維系的基礎。良政需要政府在體制的安排與運行、公共政策的決策與執行、法律法規的出臺與運行等方面保持良善的意愿，一切以社會公意、公民利益為出發點和歸宿；善治需要政府與民眾對公共生活進行合作治理，通過還政于民，賦予民眾更多機會和權利參與政府的公共決策活動，以保障公共政策的合法性、有效性與穩定性，實現公共利益的最大化。[17](p110)良政是基礎，善治是條件，良政與善治結合起來才能建設一個有責任、有擔當、值得信任的政府。

（三）主動公開信息，營造正常的輿論氛圍。

在流動的社會中，信息的不斷傳播打破了時空的二元格局。各種新興媒體的出現，使得信息傳播成為這個社會與時俱進的必然選擇。2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》正式施行，首次以法律的方式公開保障社會公眾的知情權。伴隨著網絡社會的興起，民間“草根力量”參與社會治理的熱情不斷高漲，傳媒對政府行為的監督和要求，并沒有使政府信息公開常態化。政府在一些熱點事件中的“瞞天過海”和“驕傲自滿”的表現，使得帶有“官方色彩”的腔調和話語充斥輿論之中。在社會公眾想知道事件真相的刺激下，為滿足公眾的好奇心，傳媒在某種程度上扮演了“信息噪音”或者“民間謠言”的角色。基于對政府及其官員“妖魔化”的態度，謠言往往會導致群體性事件的發生和蔓延。謠言止于真相，真相源于公開。政府應當及時主動公開信息，正確引導和回應傳媒與公眾，要善于利用真相祛除謠言、利用輿論化解民憤，營造正常的輿論氛圍，建設透明政府。

其一，應當建立健全各級政府的新聞發言人制度。在政府與民眾之間建立信息交流平臺，使政府與公眾或傳媒之間能夠形成良性互動。對于一些社會關注度較高的熱點事件，新聞發言人可以在第一時間通過多種信息平臺（如微博、微信等），向社會公布事件真相，引導公眾和傳媒對事件的客觀評價，營造輿論的正常導向。[14]通過信息公開與交流，吸納公眾參與，凝聚共識，強化政府決策的民主性、現實性與透明性，以此增強政民之間的互信關系。

其二，在信息不對稱的客觀情況下，為應對傳媒和公眾道聽途說的“視聽”弊端，政府及其官員可以合理利用“純粹視聽”。“純粹視聽”包括了現場直播、實況轉播在內的全新轉播方式，它不經過對素材的剪輯和編排，是對敘事性的摒棄和對真相的還原和再現；公眾能完全看到事件發生的環境條件和真實過程，聽到人物原來的對話和其他真實發出的聲響。[18](p115)如政府執法時運用的執法記錄儀。執法記錄儀可以通過聲音和圖像還原和再現事情發生的全部過程，可以作為信息公開的重要證據。

四、簡短的結語

在中國全面深化改革的轉型期，政府在一些熱點事件中的不作為與亂作為，嚴重損害了自身的公信力，信任危機嚴重削弱了社會公眾的信任基礎。“彭宇案”中的信任缺失與“小悅悅案”中的道德淪喪與悲劇性結果，無時無刻不在警醒我們：信任是多么的重要。“郭美美事件”之后，中國紅十字會的信譽度遭受了自成立以來最嚴重的、最有破壞性的打擊，甚至嚴重削弱了中國團體性公益機構的整體信任度。[19]信任缺失及其不斷的蔓延，使得社會矛盾頻發。各種負面沉淀的不斷累積帶給社會的“沉錨效應”，①“沉錨效應”，即思維慣性或者思維定勢陷入，是指第一信息往往會像沉入海底的錨一樣把人們的思維固定在某處，很難改變。使得社會關系中的信任度不斷下降。西方政治定律中的“塔西佗陷阱”可以在中國寓言“狼來了”和典故“烽火戲諸侯”中找到與其同樣的寓意，但寓意背后的教訓是深刻的。試想，倘若社會公眾連政府都不相信了，那么會產生什么樣的后果？古今中外的無數案例都可以提供深刻而又慘痛的教訓。政府公信力深陷“塔西佗陷阱”的窘境，或許一個“導火索”就能成為壓垮駱駝的最后一根稻草。政府公信力關乎國家存亡與人民福祉，我們絕無理由不認真對待。

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