城鎮化進程中民生改善進程問題研究——基于湖北城鎮化進程中低收入群體住房、就業及社會保障的調查

胡放之，李 良

（湖北工業大學 經濟與政法學院 湖北 武漢 430068）

隨著經濟的發展，我國城鎮化進程逐步加快。然而，伴隨著城鎮化的推進，一些社會普遍關注的民生矛盾，如住房、就業及社會保障等問題逐漸凸現。那么如何化解這些矛盾，讓廣大農民工在就業、住房、醫療、養老等方面得到保障，使農民工真正融入城市，享受城市居民應有的待遇和經濟發展帶來的成果，是亟待解決的重大課題。

一、引言

關于城鎮化進程中的民生問題，國外學者著述較多。他們主要圍繞著城鄉差距、就業機會、貧民窟現象等問題進行了深入分析。劉易斯（1954）[1]在其著名的《無限勞動供給下的經濟發展》中就指出，勞動力從農村流向城市，主要取決于城鄉實際收入差異，只要城市工業部門的一般工資水平高于鄉村農業且一般工資水平達一定比例，農民就愿意離開土地遷移到城市中謀求新職業。托達羅（1969）[2](p138-148)以農業勞動者在城市的就業機會為視角，提出農業勞動者遷入城市的動機主要決定于城鄉預期收入差異，差異越大，流入城市的人口越多。托達羅認為，在任一時期，遷移者在城市現代部門找到工作的概率與現代部門新創造的就業機會成正比，與城市失業人數成反比。戴維斯（Davis，1975）[3](p71-86)針對發展中國家城市普遍存在高遷入率、貧窮和貧民窟現象，認為流向城市的農民多數缺乏培訓和技術，很難馬上獲得穩定的工作和收入，其生活方式和習俗也往往遭到當地人的歧視，難以融入城市社區，只好聚集在貧民窟。從發展中國家城市化發展的現狀看，幾十年來由于人口不斷增長，同時國民收入分配嚴重不均，大量失地農民涌入大城市，以致人口暴漲，嚴重超過城市的負擔能力，結果在一些發展中國家民生矛盾一直沒有得到根本解決。

在國內，關于城鎮化進程中民生問題的研究也較多。學者們普遍認為，城鄉差距是推動農村勞動力向城市轉移的主要動因。同時許多學者也提出，隨著城市經濟快速增長、人口迅速向城市聚集，一些矛盾越來越突出，最主要的就是農民工就業不穩、社會保障不足，享受不到城市居民的待遇等。李昱（2010）[4](p91-93)以就業環境為視角，認為農民工在城市就業，存在一系列的門檻，他們不僅面臨著就業技能缺乏、就業市場競爭激烈等問題，還面臨著就業制度化壁壘穩固、就業保障機制不健全等不利因素。王新，王冬（2011）[5](p22-26)以農村勞動力遷移的成本為視角，認為當前由各級政府推動的高速城市化，造成土地和住房等城市要素價格過快增長。而農民工工資增長緩慢，一方面造成農村勞動力城市化的邊際成本高于城市化的邊際收益；同時農村勞動力轉移與城市化在空間上出現不匹配，因為農村勞動力就業過多集中于勞動密集型行業。而勞動密集型行業普遍缺乏創新能力，這會造成農村勞動力轉移的邊際收益小于城市化成本的趨勢，從而制約農村人口向城市遷移。楊永華（2010）[6](p71-76)以城市化發展模式為視角，認為當前的城市化是一種不徹底狀態，是“半城市化”，它表現為流動人口在制度上沒有完全享受市民權，即與市民相比，享受不平等的就業權、居住權、教育權、社會保障權、社會福利等。賀雪峰（2014）[7]以城市化質量為視角，認為城市化的質量根本取決于經濟社會發展水平。并認為，農民進城了，既使有了戶口，但如果沒有獲得就業機會并取得可靠收入，他們仍會成為“進城失敗者”，淪落到城市社會底層。

綜上，學者們從多個角度對進城農民工的民生問題、特別是在就業、住房、社會保障等方面遇到的矛盾進行了深入地研究。筆者認為，要讓進城農民工在就業、住房及其他福利方面得到切實保障、并能真正融入城鎮而不至于成為低收入群體，還需要從現有城市管理體制下的各種利益保護機制方面、從城市體制改革方面、從城市發展方式的轉變方面進行深入地研究，這既是解決民生問題的天然要義，也是讓廣大人民群眾分享發展成果的根本要求。

二、湖北城鎮化進程中低收入群體的現狀及特點

改革開放以來，湖北省約有1600 萬農村勞動力向城鎮轉移就業，其中有近500 萬人實現了市民化，包括從農村考學出來的大中專學生以及其他轉移就業人員。現仍然有1138 萬農民工的戶籍關系留在農村。在這些人當中，有近600 多萬人在外省務工，約有500 萬人在省內各城鎮打拼。[8]從部分農民工群體的就業與收入看，他們具有如下特點：

首先，就業不穩定。近年來，湖北各地就業結構性矛盾十分突出。一方面，許多企業嚴重缺工。特別是中小勞動力密集型企業如紡織、服裝、住宿、餐飲、機械制造、建材、電子信息、糧油加工等缺工較嚴重，且這一現象有進一步加劇的趨勢。[9](p49-52)據對省內351 家企業的調查，企業平均缺工率達到12.7%。資料顯示，2013 年我省在商業服務、制造業等方面的用工缺口在進一步擴大。[10]但另一方面，相當多的農民工就業不穩定。調查顯示，2012 年，351家企業員工平均流失率為21.5%；2014 年上半年，武漢市員工流失率平均為7.5%。據悉，在我省不同的就業群體中，農民工就業不滿意率達55%，靈活就業人員不滿意率達60%，這反映農民工就業質量明顯偏低。[11]

其次，工資收入偏低。據筆者對湖北9 市81 家傳統制造企業的調查：[12](p64-66)一是企業員工實際工資普遍偏低，2012 年人均月工資為1795 元。一線員工工資在1500 元以下的占19%，1500-2000 元的占54%，2000-2500 元的占10%，2500-3000 元的占11%，3000 元以上的占6%，多數員工工資在2000元以下。二是一線工人工資遠低于平均水平。目前，湖北省在崗平均工資為32050 元/年，而企業一線員工人均工資僅為21540 元/年。三是企業一線員工工資增長緩慢。2009 年以來增幅為10%以下的職工占31%，增幅10%-20%的占45%，增幅20%-30%的占18%，增幅30%的占6%，表明多數企業員工工資增幅緩慢。

再次，居住條件普遍較差。受工作不穩定、工資收入偏低等因素的影響，農民工住房情況亦不理想。據悉，外出農民工多選擇在“城中村”租房；在建筑工地工作的，則按施工地提供的工棚集中就近居住。而在一般的制造或傳統服務行業，從業人員大部分是在生產經營場所居住或在附近的出租屋集體租住，而雇主則往往以提供免費食宿為由壓低工資。據2010 年一份針對武漢市農民工租房情況的調查，[13](p21-22)有超過60%的農民工自行租房，用人單位提供住房的比例約為31%。且居住條件較差，18%的農民工人均住房面積僅為2 至3 平方米，22%的農民工住房開支占收入比重超過20%，這對低收入的農民工來說無疑是不小的負擔。另據筆者的調查，[14](p18-21)發現棚戶區居住環境普遍較差，生活設施缺乏。這些房屋多數年代較長，以平房磚木結構為主，大多沒有排水設施（60%），沒有燃氣、消防、垃圾轉運等設施（98%）。許多房屋已嚴重損壞（23.6%），一般損壞（33.3%）。普遍呈現人均居住面積小、衛生條件差、安全隱患高的特征。

第四，社保參保水平仍較低。作為外來務工人員，由于戶籍制度的限制以及社會保障制度的不完善，農民工往往很難享受到城市就職人員所能享受到的社會保障與社會福利，并長期處于社會保障體系的邊緣。調查顯示，不少企業特別是私營企業沒有為工人提供“五險”，他們或者只是為部分骨干提供“五險”，或者只是提供部分險，還有一些企業自定土政策，降低企業應承擔的社會保險部分，提高職工繳納的比例。

需要注意的是，部分家庭來自農村的大學生成為城鎮化進程中的新弱勢群體。伴隨高校不斷擴張，越來越多來自農村的大學畢業生選擇在大城市就業，但由于個人自身以及戶籍等因素的制約，使得農村大學生融入城市困難重重。他們在就業上處于弱勢地位，由于工作經驗與技能不足或是缺乏背景與人脈，只能和農民工一樣，就職于一些中小私營企業，有的甚至處于失業或半失業狀態，人均月收入低于2000 元，尚未達到城鎮職工平均工資水平，也遠低于大學生畢業半年后的平均工資。在住房上也享受不到以廉租房、公租房和經濟適用房為主體的住房保障制度。這部分大學畢業生群體通常被稱為“蟻族”。他們人數雖不及農民工多，問題也不及農民工突出，但也是在城鎮化進程中出現的一個低收入群體。

三、城鎮化進程中低收入群體產生的主要原因

改革開放以來，一批批農民離開農村，進入工廠，進入城市，形成龐大的打工群體，他們不僅為中國的工業化作出了貢獻，也為城鎮化作出了貢獻。但是農民工群體在城市不僅就業不穩定，收入低，社會保障水平總體低，沒能分享到城市化帶來的紅利，還因在就業、住房及其他福利方面得不到保障而無法真正融入城市。究其原因，主要是長期以來在城市發展理念上片面強調城市管理，忽略了公共服務、以人為本；過于注重經濟建設，忽視了民富優先、民生為重；單純追求城鎮化速度，沒有切實從產業結構、就業方式、人居環境、社保保障等方面實現由“鄉”到“城”的轉變上下功夫，致使相當數量的農民工難以融入城市，以致成為城鎮化進程中的低收入群體。

首先，公共產品供給不均等。長期以來，戶籍制度及其附屬的社會保障制度是橫在農民工和城鎮市民身份之間的根本制度障礙。需要注意的是，戶籍只是一個表面現象，真正的障礙實際是其背后的社會保障和公共福利。資料顯示，與戶籍制度掛鉤的社會保障主要是公積金、養老保險、醫療保險、失業保險等，這些社會保障中，政府補貼的部分往往是城鎮職工個人支付的2 至4 倍。如公積金，按《住房公積金管理條例》的規定，個人繳存與國家補貼的比例為1∶1，這就意味著城鎮職工所享有的住房公積金數量為其實際支付數量的2 倍。再如養老保險，根據行業統籌企業養老保險繳費比例標準，單位的費率為工資總額的20%，個人繳費大約為工資總額的8%。因此，該項補貼的數量約為職工支付的2.5 倍，而實際收入為職工支付的3.5 倍。[15]而目前我國農民工參加養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別只有13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%，這意味著絕大多數農民工并沒有享受到社會保障的好處。不僅如此，除城鎮居民所獲得的隱性補貼（綜合各類補貼，約為4275 元）遠遠高于農村居民所獲得的人均收入水平外，城鎮居民還在教育、醫療、住房等方面比農村居民擁有更多更完善的保障和福利。

其次，保障制度設計不合理。隨著全社會對農民工民生問題的關注，許多地方開始為農民工提供養老、醫療、工傷等保險。然而，事實上，我們看到許多農民工不愿意參保、甚至一些已經參保的又退保，或者寧愿放棄社保換工資。為什么會出現這種現象？主要是保障制度本身存在一定缺陷。由于社保制度的設計碎片化，不同地區的保障標準不一樣；同時，對不同群體的保障也不一樣。對農民工、自由職業者、個體工商戶、靈活就業人員等這部分群體來說，一方面，社保運作屬地化傾向過于明顯，而這部分人群工作不穩定，流動性強，且隨著年齡的增加或工作性質的變化，他們隨時可能“走人”，很少有人可以最終享受到制度規定的養老金；另一方面，鑒于區域經濟發展不平衡，各地社保標準不統一，且社保異地轉移接續目前還處在摸索階段，很多地方社保不能跨地區接續，一旦轉保就等于放棄。因為要轉保到異地，接收地只能接收到個人賬戶的錢，若要承擔加上企業繳納的那部分錢計算出來的退休金，顯然接收地是不愿意接收、不愿意續保的。如果退保，農民工最多只能拿回自己繳納的那一小部分，企業繳的那部分“大頭”則留在了當地。因此不能轉移的養老保險制度對“流動的”農民工來講根本沒有起到養老保險的作用，反倒成為一種累贅和負擔。再加上通貨膨脹的因素，與社保相比，這部分群體對當下的實際收入要求更為迫切。本來他們的收入就不高，而強制上“四險”要占他們工資收入的很大一部分，這使他們很難應對養家糊口的現實壓力。

再次，進城農民住房無保障。目前，大量農民已進入城市工作，但其宅基地和承包地等基本的財產還不能進入市場流通。農民在農村的宅基地和住房是連在一起的。從農民工老家住房情況看，一方面，農村的房子處于閑置，而宅基地不能流轉，房屋不能自由處置，使進城的農民工缺乏原始積累，只能從事簡單繁重的體力勞動，獲取微薄的收入。另一方面，即便一些農民工想將土地進行流轉，他們也得不到合理的補償，以至于不得不保留那么一點土地并根據農業生產季節性特點邊打工邊種田、甚至讓其荒蕪，而無法完全脫離土地，融入城市。從農民工在城鎮住房情況看，一方面，農民工在城鎮居住條件惡劣、極度渴望擁有城鎮住房。另一方面，城市保障房制度缺失。盡管80 年代以來我國在城市住房改革方面采取了一系列的措施，如（l）補貼價格鼓勵居民購買公房，（2）建設商品房滿足高收入家庭的需要，（3）面向中低收入家庭建設經濟適用房，（4）為經濟困難家庭提供廉租房，（5）逐步放開對租售原公有住房的限制，培育二手房市場等，但都是針對符合條件的城市居民，沒有一項涉及外來農民工。[16](p16-27)受戶籍制度的限制，農民工被排除在公房租售和購買經濟適用房之外，也無法在城市獲得土地自建房屋，唯一可能的是從市場上租用或購買商品房。但城鎮商品房房價和人均收入比又完全脫離國際上的一般水準，絕大多數低收入農民工可望不可及，以致大部分農民工無力在城市定居。因此，住房實際上已經成為兩極分化的分水嶺，且這一因素還會產生“馬太效應”，成為阻礙農民向城市永久轉移的主要因素。

最后，農民工就業很不穩定。一般地，穩定的就業與收入是農民工融入城市的基礎。然而，長期以來，我國的產業結構主要是以中低端制造業為主，服務業規模太小。產業結構不合理成為農民工就業結構性矛盾加深的主要原因。目前，我國農村人口在城市務工，相當部分人集中在中小勞動密集型企業和建筑業，還有部分人集中在傳統生活服務性行業。這些中小企業長期徘徊在產業鏈的最低端，轉型升級步伐緩慢，生存存在極大的困難，且不說根本無法滿足農民工增加工資的要求，保障農民工的合法權益，如一旦經濟發生波動，農民工就業首當其沖地將受到影響。同時，大多數農民工缺乏一技之長，只能在傳統勞動密集型、資源型、訂單類的企業，以及餐飲、住宿、物流、保潔等生活服務性行業做著簡單的勞動，且因自身素質不高，又不具備工資議價能力，其工資收入始終較低。資料顯示，2012年，我國住宿和餐飲業從業人數454.45 萬人，占第三產業就業人口數的1.64%。從年平均工資看，2012 年全國住宿和餐飲業城鎮單位就業人員平均工資為31267 元，為全國城鎮單位就業人員平均工資的66.85%。[17]顯然，以農民工為主體的一線勞動者收入明顯過低，這不僅使城鎮化進程中農民工民生的改善未得到體現，還導致社會上一些人歧視農民工，出現了比較普遍的輕視勞動，蔑視勞動的現象。值得注意的是，多年來，由于收入分配制度以及涉及勞動關系方面的法律制度還很不完善，對勞動者保護不夠，農民工的工資一直較低，這使得大多數農民工所在的競爭性行業和壟斷行業的收入差距不斷擴大，從而使不同行業的人群逐漸分化，部分人群成為利益階層，另一些人群特別是部分農民工群體沉入收入下層，并逐漸被固化，成為城鎮化進程中的低收入群體。[18](p43-45)

四、建議與對策

城鎮化是人類改善民生、發展民生到一定階段的聚集地，是人們享受現代文明的重要場所。城市是人們不斷追求民生的解決、改善和發展，才逐漸形成的。從世界171 個國家的經驗可知，人類發展指數與城鎮化率之間有著直接的正向關系。[19]因此，城鎮化與民生發展是一種互構互長的關系。一方面，城鎮化可有效促進民生改善，通過加快城鎮化進程，可以改變人們的生活質量、提升人們的幸福指數。這是因為，城鎮化在使人口不斷向城鎮轉移的同時，也促使第二三產業不斷向城鎮聚集，不斷增強城鎮產業承載能力，并為居民提供充分的就業以及適宜的居住、社會保障、醫療、教育等條件，達到不斷改善民生的目的。同時，城鎮化的快速發展，將導致生產要素高度集聚，經濟要素得到優化配置，這不僅可帶動巨大的基礎設施投資需求和消費需求，自身的經濟也能得到長足的發展；還能提高整個國家財力，為民生發展提供雄厚的物質基礎，提高人們的收入水平，為住房、教育、社會保障、醫療等提供支持，從而擴大民生保障的覆蓋面。另一方面，民生改善與發展必將推動城鎮化進程逐步加快。首先，民生改善既為城鎮化創造穩定的就業環境，吸引農村勞動力不斷向二三產業流動、向城鎮轉移；也為城鎮化營造安全的社會環境，解決由于農村勞動力流動所產生的一系列問題，使得流動更加有序、快速地進行。其次，民生改善在不斷提高人的生活質量的同時，也在很大程度上增強了市場經濟活力、拉動了消費需求，為城鎮的經濟發展提供了更廣闊的市場空間，有利于城鎮化的不斷推進。再次，通過城鎮化的推進以及城鎮各項社會事業的發展，不斷推進基本公共服務均等化，不斷滿足人們在就業、住房、社會保障等民生方面的需要，使廣大群眾共享改革發展的成果，提升人們的幸福指數，這無疑可極大地調動勞動者的積極性、創造性，成為推動城鎮化的重要力量，并使城鎮化可持續地發展。

顯然，當前進城農民工群體在住房、就業以及社會保障等方面遇到的各種民生問題與中國獨特的“二元經濟結構”有著深刻的聯系，同時與我們在吸納農村勞動力、推動城鎮化建設方面的政策機制不完善有關，為解決當前日益突出的農民工市民化問題，提出以下建議：

第一，大力推動產業結構升級，為農民工創造更多的就業機會。產業結構優化升級是解決就業結構性矛盾的關鍵，政府應制定相應政策，為促進產業結構升級與增加就業良性互動創造條件。一方面，大力發展高附加值勞動密集型中小企業。實行更加有利于企業發展和就業的稅收優惠政策和信貸扶持政策，促使企業向產業鏈兩頭延伸。另一方面，多層次地發展服務業。服務業是創造和擴大就業的主要途徑。政府應拓展生活服務和社會服務新領域，圍繞消費需求升級和城鎮化對醫療、教育、社會保障、養老等服務的需求，大力發展就業容量大的養老服務、社區服務、健康服務等勞動密集型新興服務業。同時大力發展現代服務業特別是生產性服務業，促進制造業與服務業的融合，在做大服務業規模、提升服務業水平的同時，優化城市產業空間，提升城市的創新功能和服務功能，增強對農村勞動力的吸納能力。

第二，消除工資歧視，夯實農民工進城的經濟基礎。政府要充分重視農民工特別是低收入群體的工資問題，加強對企業就農民工工資問題的宏觀調控，通過提高最低工資標準，逐步提高農民工的工資水平。一是要引導企業健全完善基本工資制度，特別是勞動定額管理制度，通過提高按勞分配在初次分配中的比重逐步提高企業農民工的工資水平。二是進一步完善企業工資指導線、勞動力市場指導價位、企業人工成本信息指導制度，要通過輿論宣傳扭轉勞動要素分配權益相對弱化的趨勢，要讓沒有法律效力的工資指導線，通過宣傳獲得“自然正義”的法律效果，強化對企業提高農民工工資水平的指導和促進。三是各地工會應積極引導和幫助組農民工加入工會組織，積極引導他們參與勞動法律制度、工資集體協商等相關制度的建設。作為群眾性的工會組織，應把農民工組織起來反映勞動者的意愿，維護農民工的合法權益，使工資集體協商實現其作為維護勞動者權益的價值取向。四是縮小收入差距，增強社會的流動性，從根本上矯正社會平均利潤率扭曲問題，同時調整收入分配結構，縮小行業間、地區間、城鄉間的收入差距。一方面，嚴格執行國家“限高、擴中、提低”的收入分配政策，實現公平合理的收入福利分配機制，限制壟斷行業工資過高增長；另一方面，規范壟斷企業及政府部門的人員招聘機制，增強就業市場的公開度和透明度，通過法律和制度建設防止就業歧視，保障就業公平，增強社會流動性。

第三，加快城鄉社會保障制度改革，實現基本公共服務的均等化。要讓農民工真正融入城市，不僅僅只是改革戶籍管理制度，而是要剝離戶口制度背后的各種城市偏向性的福利制度和政策，實現基本公共服務的均等化，讓農民工能平等地參與就業競爭，平等地享受勞動權利。同時必須創新城市公共財政制度，使各種基本公共服務包括社會保險、公共衛生、義務教育、勞動報酬等逐步覆蓋到全體低收入農民工，并與城市職工一視同仁，徹底破除農民工的身份界限，從制度上保障進城農民的合法權益。當前，針對農民工就業不穩定，流動性高，社保關系無法異地轉續，且轉移時只能提取個人繳納部分，導致很多農村進城務工人員不愿意繳納社保，基礎參保率很低，無法享受基本的社會保障的問題，應加快社會保障制度改革，實現社保全國統籌，同時在現有條件下，允許社保中單位繳納部分也可以隨個人進行轉移，允許個人以最低標準補交，保證社保關系的連續性。

第四，重視教育培訓，提高農民工進城就業的適應條件。在加快推進農民工市民化步伐的過程中，政府應發揮優勢，幫助中小制造企業加強技能培訓，使區域內的職業技術培訓資源與中小制造企業更好地對接，使農民工盡快提高職業技能，適應企業發展需要；還應充分重視農民工子女的教育問題，統籌發展農村基礎教育、繼續教育，提高農民工人力資本的積累。具體說，主要從三個方面進行：一是政府應主導成立農民工職業教育機構，并以財政補貼形式進行長期支持；二是應從制度上規定企業在農民工就職過程中必須進行職業教育培訓；三是鼓勵民間力量參與農民工的職業技能培訓，并給予相應的政策優惠與補貼支持。

第五，加快宅基地制度改革的步伐，為農民工進城創造條件。當前農民工市民化的核心內容之一在于農村宅基地的流轉及農民工住房問題的解決。為此，應有計劃地開展試點，完善土地確權，改革農村土地制度、特別是宅基地制度。只有明晰土地所有權，才能保障農民自由耕種、土地合法流轉的權利，才能加強農民在土地轉讓中的定價權和話語權，農民才能真正享受到土地轉讓和土地增值過程中的利益和好處，并在此基礎上實現農村和農民土地財產資本化，解決農村經濟發展中資金短缺問題，才能建立健全農村宅基地退出、復墾機制，實施土地規模經營，實現資源的最優配置，才能真正增加農民財產性收入，讓農民工真正成為市民，破解城鄉二元結構。

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