全面依法治國背景下農村綜合改革過程的法治思維方式

陳楚庭

(南華工商學院, 廣東 廣州 510507)

全面依法治國背景下農村綜合改革過程的法治思維方式

陳楚庭

(南華工商學院, 廣東 廣州 510507)

當前我國正在進行的農業和農村綜合改革,需要運用法律思維和法治方式來解決重大和復雜的農村社會經濟問題。能否在農村形成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治氛圍,在很大程度上取決于法律思維方式能否深入人心,為此要在尊、學、守、用四個方面來培育法律思維方式。

農村綜合改革;法律思維方式;尊;學;守;用

法律是治理之重器,法治是治國理政的基本方式。國家治理體系和治理能力的現代化標志就是法治方略,其核心就是運用法治思維和法治方式解決重大和復雜社會問題。

全面推進依法治國,基礎在基層,重點在農村。沒有農村的法治化,就不可能有整個中國的法治化。當前我國農村處在社會轉型時期,正在進行的農業和農村綜合改革,必然打破各主體之間原有的利益關系,引發新的糾紛和沖突。新形勢下的社會矛盾呈獻出復雜化和多發性特征,依法治國理念下的社會管理模式必須善于借法律的明示、預防、矯正的功能,將領導干部、基層干部和農民群眾的行為納入法律的規范和調整。

一、運用法治思維和法治方式解決農村綜合改革過程中重大和復雜的農村社會經濟問題

(一)運用法治思維和法治方式為當前農村綜合改革做好頂層設計

黨的十八大報告從戰略和全局的高度,再次將解決好農業、農村、農民問題作為全黨工作的重中之重。當前我國農村正在進行農村綜合改革試點,這是我國全面深化改革的重要組成部門和突出環節。農村綜合改革試點要嚴格按照中央的總體部署,不斷完善國家的頂層設計,抓好地方試點實驗,同時加強督查落實,及時進行總結,以確保改有所進和有所成,在更廣范圍激發農村經濟社會發展的動力和活力。而改革所涉及的一項重要內容就是利益調整,為打破記得利益階層的阻力就更需要法律制度的出臺和制定,使農村的重大改革于法有據。為此,要在法律保障方面做好頂層設計,使農村生產力的解放和生產關系變革同時進行,保證生產關系要適應生產力的發展。當法律規則滯后于生產力的發展和生產關系的變革時,必須及時啟動法治程序,對它們進行立、改、廢、釋,以更好地推進農村改革,杜絕改革過程中“以言代法”現象的發生,進而實現對農民權益的保護。

(二)運用法治思維和法治方式深化農業經營體制改革和構建新型農業經營體系

國家的現代化建設離不開農業現代化,而要想真正實現農業現代化就必須構建新型農業經營體系,這是首要問題,而構建過程中新型農業經營主體的培育就是關鍵。2014年國家出臺的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》,指出農業進行適度規模經營中的經營主體就以家庭農場、農民專業合作社、種養大戶等為代表。十八屆三中全會《決定》鼓勵土地承包經營權通過公開市場向家庭農場、農民經濟合作社、種養大戶以及農業企業流轉,發展形式多樣的規模經營。為實現向集約化、規模化、專業化、社會化的現代農業轉型,我國農村必須加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的現代農業經營體系。要構建這種經營體系勢必要完善現有的農村基本經營制度,特別是法律制度。目前我國現有的法律針對“專業大戶”、“家庭農場”等新興經營主體的民事主體地位沒有明確規定,《土地承包經營法》也沒有明確條文允許“土地承包經營權”向專業大戶、家庭農場流轉。為此,要對現有的法律進行修改,完善覆蓋農村各類生產經營主體方面的法律法規,對不同新型經營主體地位的進行規范,允許他們參與土地承包經營權的流轉。法律應為符合農村改革發展需要,發揮能夠保障定紛止爭的效能,為發展符合現代農業發展趨勢和中國農業發展實情的改革保駕護航。

(三)運用法治思維和法治方式賦予農民更多財產權利,在法治框架內推動農村產權制度改革

農村產權制度改革是深化農村改革的重中之重,其現階段主要涉及“三塊地”問題—農地、宅基地、集體經營性建設用地。長期以來,農民的土地、宅基地等產權邊界不清晰,產權強度被弱化,生產資料的潛力也不能充分發揮。我國目前的《土地管理法》、《農地承包法》、《擔保法》都不允許農地和宅基地成為擔保和抵押的客體;我國的《物權法》發生了一些變化,用用益物權來界定土地承包經營權和宅基地使用權,但仍然規定其不屬于自物權,不是自物權自然就不能成為用來擔保和抵押,仍屬于不完整的物權。這些法律限制了農村土地的流轉,嚴重影響了農民的財產性收入和生產積極性,經過多年的摸索,必須建立權屬清晰、權責明確、流轉流暢的農村產權制度成為解決“三塊地”問題的共識。“在全面推進依法治國的背景下,必須加快相關法律的完善與修改工作,使之適應人民對法治福利的新需求和新期待,使之適應全面深化改革的新形勢和新任務,農村社會生產力才能不斷得到解放和發展。在法律修繕過程中讓要素資本土地與技術、知識、勞動等保持活力,讓農村存在的財富源泉充分涌流,采取措施有效保護農民的財產性權利,特別是土地財產權利,多渠道增加農民財產性收入,讓廣大農民分享改革與發展的紅利。”[1]當前應該努力探索在“土地公有制(集體所有)性質不改變、18億畝耕地紅線不被突破、農民利益不被任意損害”三條底線的前提下,用法治思維和法治方式來完善以土地承包經營權為主導的新型財產權保護法律制度,完善賦予農民更多財產性權利的法律制度。

(四)運用法治思維和法治方式健全現代農村金融體系,在法治引領下加快農村金融綜合改革

金融作為經濟的“血脈”,在農村綜合改革中起著舉足輕重的作用,目前農村資金“失血”嚴重,亟需修改和完善現代化經營的法律制度,鼓勵公共財政扶持,引導工商資本注入農民合作經濟的領域,以發展普惠金融為目標,強化金融機構特別是國有或國有控股金融機構服務“三農”的職責,不斷深化農村合作金融機構改革,著力培育發展村鎮銀行,壯大新型農村合作金融組織規模,深入推進本應承擔國家縣域信貸功能的國有商業銀行的改革,推動中國農業銀行、中國郵政銀行以及各地農業發展銀行等涉農金融機構服務“三農”的水平;嘗試修改和制定農村合作金融發展管理辦法,努力構建以法律為核心的現代農村金融制度。通過法律制度建章立制,明確責任和操作流程,加強政府的政策扶持,特別是在農業保險事業方面,加快改進農業保險政策,政策制定者應從糧食安全的戰略角度來進行頂層設計,提高保額標準以防范風險,從而激勵新型經營主體從事種植業的積極性,與此同時還應將特色優勢農產品確定為保險機構的涉農新業務,加大對特色農業的保險獎補力度,支持發展多種形式的民間資本和互助合作保險項目,以解決新型經營主體的后顧之憂,著力增強他們抵御風險的能力。

二、法治思維方式是農村法治進程的決定性因素

思維方式是思維主體在社會實踐活動的基礎上借助于相對穩定的定型化思維樣式來認識和把握對象本質的某種手段、途徑和思路,并已較為固定的習慣的形式表現出來[2]。法律思維方式,是指按照法律的規定、法律的邏輯、法律的原理和法律的精神,來思考、觀察、分析和解決問題的習慣與取向。法律思維方式的特征是講法律,以法律為準繩;講證據,以事實為依據;講程序,以程序為線索;講法理,以法理辨是非。

農村是法治建設相對薄弱的領域,如何在農村形成一種“辦事守法、遇事依法、解決問題憑法、化解矛盾用法“的法治氛圍?如何運用法治思維和法治方式解決農村綜合改革中的重大和復雜社會問題?法國思想家盧梭說過:“一切之中最重要的一種法律既不是銘刻在大理石上,也不是銘刻在銅表上,而是銘刻在公民的內心里”。農村綜合改革法治進程能否順利推進,在很大程度上取決于法律思維方式能否深入人心。

(一)法治思維方式是既定法律規則至上思維

講規矩、講規則是法治思維方式的開始。法律的制定很重要,但法律中的規矩或規則是不是合理的(良法)更重要。良法制定之后,尊重并遵循良法辦事是法治思維的必然前提。法治思維反映在處理法律事務中,就是強調既定法律規則為上的思維,其實質就是以現存的法律規則為依據,運用相應的法律術語來表達,按照法律邏輯開展分析、思考和判斷。

(二)法治思維方式是正當法律程序優先思維

法律程序作為法律運作的一種機制,是構成法律適用結論妥當性的前提。法治思維要求重視法律程序,強調程序優先和程序正當。執法者要有程序優先和程序正當的意識,“一切難題總可以在正當程序中突破”。[3]任何法律爭議或糾紛的解決,在程序上必須讓爭議各方平等地陳述和發表意見,如果做不到位,即使爭議或糾紛本身是非對錯清晰,處理的決定可能無效。比如,在《行政處罰法》中,“告知”和“聽證”就是行政機關作出吊銷許可證或者執照這種行政處罰決定前的正當和必要程序,行政機關在作出這種具體行政行為時必須告知當事人有權利要求舉行聽證,當事人行使權利要求聽證的,行政機關不得拒絕,否則此行為就存在瑕疵。

(三)法治思維方式是縝密法律邏輯理性思維

衡量法律思維的標準是法理邏輯優先還是大眾情理優先。法律思維是以事實為依據、以法律為準繩的理性思維活動,道德思維與法律思維不同,道德思維是一種以善惡為評價標準的思維活動。法律思維首先是服從法律規則及其法理邏輯,而不受情感因素左右。但這不等于說法律思維只重視法律邏輯而不講情理,其要求是在法理邏輯下關注情理。在對待事實和證據的態度上,法律邏輯思維是“以事實為依據”、“以證據為根據”。如果既有的證據證明不了,就不能作進一步認定;如果證據取得途徑不合法,或者證據在客觀上已經滅失不復存在,按照法律邏輯就只能放棄對事實的認定。

三、法律思維方式與其他思維方式的沖突梳理

在多數情況下,按照法律思維思考與處理問題與按照道德思維、經濟思維或政治思維思考與處理問題,會得出相同的結論,這就是我們所說的法律無外乎人情。即法律思維與其他思維方式的一致,原因在于我們的立法通常要考慮政治、經濟、道德因素。在現實生活中法律思維方式與其他思維方式也有很多不一致的方面。

(一)不同的思維方式可以得出不同的結論

現實生活中人的思維方式通常可以分為法律思維、道德思維、經濟思維和政治思維等。在一些具體情況下,按照法律思維方式思考與處理問題所得出的結論與按照道德思維、經濟思維或政治思維方式思考與處理問題的結論會存在迥異,這就是法律思維方式與其他思維方式的沖突,原因就在于不同的法律方式對同一問題的評判標準是不一樣的。政治思維的核心是把政治上的利弊權衡作為思維的中心,有人說學者考慮的是是非,政治家權衡的是利弊,可謂對政治思維的經典概括。經濟思維的核心是把經濟上的成本和收益的比較作為思維的中心,即以最小的投入獲得最大的產出,比如一個企業家在決定是否要投資辦廠時,他可能會考慮很多因素,但能否賺錢肯定是他考慮的最核心的因素,如果他不在乎成本和收益,不在乎是否賺錢,那他可能只是一個慈善家。道德思維把道德上的善惡評價作為思維的中心,其他因素都退居次要地位,比如拾金不昧,見義勇為是善的,見財起意,見死不救是惡的。法律思維把合法性作為思維的中心,違反法律的行為是堅決不應該允許的。綜上所述,按照法律思維方式來思考和處理問題的時候,即使在政治方面再有利的行為、經濟方面再奏效的行為、道德方面再高尚的行為,如果違反了法律規定,這種行為就不應當被允許存在。

(二)法律思維方式優位于其他思維方式

法律思維方式與其他思維方式發生沖突的案例在我們身邊有很多。例如:現在市場上充斥了很多坑蒙拐騙、制假造假、盜版侵權等行為,這些行為都本小利大,符合經濟思維,卻都是違法的,這就是經濟思維與法律思維在發生沖突。又如一個有恩于我的人向我借錢救命,我有錢但我卻拒絕了,這在道德上被認為是忘恩負義,應當受到譴責,但在法律上我卻享有拒絕與他們訂立借款合同的權利。這就是道德思維與法律思維在發生矛盾。欠債是否必須還錢?我知道欠債還錢天經地義,這幾乎是所有文明社會普遍通行的一項道德準則,法律也要求欠債還錢,但是法律上有訴訟時效的規定,如果債權人超過訴訟時效向法院起訴要求債務人還錢就不會得到法院的支持和保護。當法律思維方式與其他思維方式發生沖突時:應當堅持以合法性為前提,即法律思維方式優先,不能以其他思維方式代替法律思維方式這是法治社會的應有之義;在合法性允許的范圍內還應盡可能考慮實現最大的經濟利益、政治利益和道德利益。對此問題鄭成良教授的觀點精辟:“法治實現最直接的條件是必須存在一種與法治相適應的社會思想方式,即只有當人們能夠自覺地而不是被動地、經常地而不是偶然地按照法治的理念來思考問題時,才會有與法治理念相一致的普遍的行為方式。”[4]

四、法律思維方式的培育途徑

(一)尊法——樹立法律信仰

法律信仰是社會公眾對法的崇尚感、認同感和歸屬感,是現代法治精神的精神動力的。人類社會的文明進程,其實也是法律逐漸獲得社會崇尚的進程,表現為人們有意識地選擇和培育出法律信仰,最終建立了現代法治社會。社會公眾對法律信仰的精神是法律得以推行、建立法治社會的前提。沒有法律,人類社會就無法維系,而失去法律信仰,人類則無法支撐起法治社會的精神層面。

“法律必須被信仰,否則,它將形同虛設”,[5]“法律只有受到信任并且因而并不要求強制力的時候,才是有效的;依法統治者無須處處都依賴警察,總之,真正能阻止犯罪的乃是手法的傳統,這種傳統又根植于一種深切而熱烈的信念之中。”[5]中國要建成法治社會,必須將法律作為全社會所信仰的對象,為此最重要的就是培養社會公眾的法律情感,激發廣大群眾的法律認同的熱情,并能長期保持這種熱情,從而法治大廈的精神層面支撐提供永不枯竭的來源于社會公眾內心的原動力。

“火車跑得快,全靠車頭帶”。領導干部要做尊法的模范和排頭兵。領導干部要率先對憲法忠誠,對法律敬畏,對法治尊崇,思考和處理問題時不應該簡單粗暴,要及時轉化思維方式和行為方式,將“想問題、作決策、辦事情”置于在法治之下,排除個人感情和個人關系網。黨紀國法不能成為“擺設”,也不能成為“橡皮泥”和“稻草人”,違法亂紀的行為都要受到法律追究和制裁。當前,我國法治建設的困境,最為匱缺的是民眾法律信仰的缺失。要培育民眾對法律的依賴感,增強民眾對法律價值的認同感,這是最重要的情感因素,情感認同有利于建設人人尊崇法律、全社會崇尚法治。

(二)學法——學習法律知識

法律存在的表現形式就是法律知識,法律知識是其重要載體和內容。學習和掌握基本的法律知識,是培養法律思維方式的必要條件和前提。法律知識既包括法律概念和法律程序,也包括法律條文的內容,還包括法律原理的知識。

領導干部頭腦中所累積和存儲的法律知識的多寡,是其法律思維方式是否存在的重要運行基礎和物質保障,這就要求領導干部要自覺學習法律知識,并以所學法律知識約束規范自己的行為。領導干部首先要突出學習憲法,牢固樹立黨的領導、人民當家作者和依法治國有機統一的觀念,權利與義務相統一的觀念,帶頭遵循憲法精神。同時領導干部還要加強學習國家的基本法律,充分發揮法律在經濟社會發展中的規范、引導、保障作用。

涉農職能部門的專業執法人員和基層干部要通過參加培訓班和典型案例研討的形式重點學習農村土地管理、承包合同、家庭鄰里糾紛、人身財產損害等方面的法律知識,在工作中要恰當的運用這些法律知識,此外涉及土地管理法規政策、礦產資源管理、基層土地管理和地質災害防治管理等法律知識也應及時掌握,這些知識與中央關于三農工作的新政策、新要求,有利于正確處理和解決經濟發展與資源保護的關系。

廣大農民群眾要利用閑暇時間組織起來積極學習與自己生產生活密切相關的《物權法》、《婚姻法》、 《合同法》、 《道路交通安全法》、《村民委員會組織法》、《侵權責任法》、《人民調解法》等,還可以通過觀看像《今日說法》這樣的節目來進行學習,通過學習要知法,懂法,不做法盲。

(三)守法——遵守法律規范

守法意味著一個國家機關、社會組織和公民個人依照法律規定辦事的活動和狀態,包含依法享有權利并行使權力和依法承擔義務并履行義務兩層含義。守法是法律的權威和價值的終極體現,也是信法和學法的目的,是農村綜合改革的重點問題。

法家韓非子早就提出“奉法者強,則國強;奉法者弱,則國弱”的觀點。要全面實現依法治國的首要關鍵就是廣大的領導干部。領導干部應該在知法和學法的基礎上加強守法,在這方面領導干部要重在行動、落到實處。具體來說,就是要依法行政,確保行政權力授予、行使符合法律規定并得到有效監督,確保將手中的權力關在了“籠子里”,防止濫用。領導干部應率先示范,樹立守法范式。

廣大農民群眾要遵守法律規定,不能以宗族觀、情義觀代替法律,在遇到問題時首先要根據自己儲備的法律知識判斷什么行為是法律許可的,什么行為是違法的;自己的言行如果侵犯了別人的合法權益就要及時糾正,簡言之就是在生活工作中要堅持用法律意識和法律思維去思考、分析和解決問題。

(四)用法——參與法律實踐

在用法上,領導干部應當做法治型領導干部,即養成辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的慣性,通過自己良好的行為習慣來輻射、影響、帶動身邊的人,從而匯聚起建設法治中國的精神動力。

領導干部堅持依法用權,重要的是自覺接受法律約束,在制度籠子里用權。一方面,“法定職權必須為”,要按照法律規定切實履行職責和承擔責任,克服懶政、怠政,杜絕不作為;另一方面,“法無授權不可為”,要嚴格按照權力清單和法定界限去用權,嚴守權力邊界,堅決防止亂作為、濫作為,

涉農職能部門的專業執法人員和基層干部要懂得在當前的農村綜合改革過程中如何利用法律來保護群眾的合法利益,如何運用法律來化解農村矛盾糾紛,懂得在處理村各項事務中一定要注意程序合法,要在工作中切實依法行政,依法辦事;要以法治思維來治理村務;要以用法律手段來解決問題,化解糾紛。

“當前農民在實際生活有繞不開的糾紛,比如婚姻糾紛、財產糾紛、合同糾紛、傷害糾紛,甚至土地流轉及征用征收糾紛,而在糾紛解決過程中法律途徑通常被農民群眾忽視”[7]經過學法和守法之后,農民應該懂得拿起法律武器保護自己,必要時選擇走法律途徑,信訪和維權要按照法定的程序進行。廣大人民群眾還要用于同各種違法犯罪行為做斗爭,這也是參與法律實踐的重要環節。

［1］徐漢明.完善農民土地財產權保護法律制度的建議［EB/OL］.法治日報-法制網.http://www.legaldaily.com.cn/fxjy/content/ 2014-12/17/content-5889729.htm?ode=70674，2015-05-11.

［2］陳金釗,邱成梁.法治方式公信力研究［J］.湖南警察學院學報,2014,(3).

［3］孫笑俠.法治思維的基本要領及五大思維［EB/OL］.人民網. http://theory.people.com.cn/n/2014/1208/c49150-26165929.html，2015-05-11.

［4］鄭成良.法治理念與法律思維［J］.吉林大學社會科學學報, 2000，(4).

［5］［美］哈羅德·J·伯爾曼.法律與宗教(中譯本)［M］.北京:三聯出版社,1991.

［6］羅東海.新農村法治建設重在信、學、守、依［J］.衡陽通訊, 2013,(6):11-13.

Cultivating Legal Thought of Diversified Parties in Rural Areas Along with the Process of Rule of Law in Grassroots Governance

CHEN Chu-ting
(Nanhua College of lndustry and Commerce，Guangzhou，Guangdong，510507)

Nowadays，with comprehensive reforms being carried out in rural areas，the solution of complicated rural social-economic issues demands legal thought.Whether the atmosphere of law can be formed or not，it depends on the legal thought be developed in deep heart.So that，we should cultivate legal thought of diversified parties from the aspects of respecting，learning，obeying and applying.

comprehensive reforms in rural areas;legal thought;respecting;learning;obeying;applying

O911

A

2095-1140(2015)06-0012-06

(責任編輯:天下溪)

2015-06-03

廣東省2014年哲學社會科學規劃項目“秩序轉型下的鄉村組織重構研究”(GD14XGL05);廣東省2011年社科院與南華工商學院合作課題“低碳經濟視閾下的廣東新農村建設研究”(11KH03);廣東省2013年社科規劃課題“新城鎮化進程中的廣東省農民財產性收入增長研究:路徑依賴與制度構建”(GD13XYJ08)

陳楚庭(1973-),男,廣東普寧人,南華工商學院講師,律師,主要從事法學教育與農村法治問題研究。