農村基層治理政府責任機制的模式創新與路徑完善研究

彭澎

(中共湖南省委黨校,湖南 長沙410006)

農村基層治理政府責任機制的模式創新與路徑完善研究

彭澎

(中共湖南省委黨校,湖南 長沙410006)

加強農村基層社會治安綜合治理的政府責任機制建設,這樣將有助于政府加強農村基層社會治安綜合治理責任的制度化、規范化和法治化發展,要通過加緊完善政府加強農村基層社會治安綜合治理的體制機制建設來創新農村基層社會治安綜合治理責任生成機制、創新農村基層社會治安綜合治理責任管理機制,通過體制機制創新可以規范政府加強農村基層社會治安綜合治理的權責,保證政府加強農村基層社會治安綜合治理責任運行機制之間的順暢關系。

農村基層;社會治理;政府責任

在社會轉型期,加強農村基層社會治安綜合治理責任制度機制顯得尤為重要而緊迫。為了有效實現農村基層的社會治理,讓政府在農村基層社會治安綜合治理之中正確履職,應當要加強農村基層社會治安綜合治理的政府責任機制,這樣將有助于政府加強農村基層社會治安綜合治理責任的制度化、規范化和法治化發展,要通過加緊完善政府加強農村基層社會治安綜合治理的體制機制建設來創新農村基層社會治安綜合治理責任生成機制、創新農村基層社會治安綜合治理責任管理機制、創新農村基層社會治安綜合治理責任追究機制,通過體制機制創新來規范政府加強農村基層社會治安綜合治理的權責,保證政府加強農村基層社會治安綜合治理責任運行機制之間的順暢關系。

一、創新農村基層社會綜合治理責任生成機制

(一)明細確認農村基層社會綜合治理責任委托關系

現代政府面對當今經濟社會的發展無論是發展戰略、管理手段,還是在行政規模、行政能力等方面都遇到了過去政府所無法比擬的挑戰,因此如何解決基層社會問題、有效實施加強農村基層社會治安綜合治理是政府面臨的難題。為了加強專業化農村基層社會治安綜合治理,政府將其農村基層社會治安綜合治理的權力和責任通過一系列的手段和措施委托給專業的部門、機關和人員來行使,使其能更好的應對基層社會問題,更專業化的解決社會矛盾,以實現農村基層社會治安綜合治理的高效化、專業化和規范化。加強農村基層社會治安綜合治理責任的委托本質上是一種契約關系,通過責任委托,政府授權給有關的機關、部門和人員,實施加強農村基層社會治安綜合治理行為,承擔農村基層社會治安綜合治理責任。責任委托為順應了經濟社會發展的要求,為政府職責的正確高效行使提供了制度框架。我國目前尚無專門的《行政程序法》,長期以來對包括加強農村基層社會治安綜合治理責任委托在內的行政委托缺乏必要的規范,加之監督機制不健全等原因,致使行政委托存在著一些不容忽視的問題,政府加強農村基層社會治安綜合治理責任委托存在機制虛化等缺失情況,應當加強農村基層社會治安綜合治理責任機制建設,明細加強農村基層社會治安綜合治理責任委托關系。

一是要避免加強農村基層社會治安綜合治理責任委托過于隨意,規范農村基層社會治安綜合治理責任委托的設定權限和法律依據。“在錯綜復雜的部門關系中,僅僅依靠臨時的命令和協商來確定彼此的關系,開展共同的行動,既缺乏效率又不具可行性。唯一可行的只能是通過穩定的法律機制明確規定各個機關的職責和他們之間的權利義務關系。”[1]當前,加強農村基層社會治安綜合治理法制機制仍處于完善中的情況,各種行政法規、政府規章、地方政府規章乃至紅頭文件等規范性文件設定農村基層社會治安綜合治理責任委托關系的現象十分普遍,有的甚至沒有明確的依據,而以會議紀要、部門意見等形式設定農村基層社會治安綜合治理責任委托關系。這里,首先要解決一個問題,就是必須明確哪一級政府可以設定農村基層社會治安綜合治理責任委托關系。對于加強農村基層社會治安綜合治理責任委托關系的設定權限,學術界和實踐中一直存在爭議。一種觀點認為,農村基層社會治安綜合治理責任委托關系不需要明確的法律依據,除法律明令禁止外,只要是基于加強農村基層社會治安綜合治理的需要和公共利益的目的,就是符合法律精神的,就可以實施加強農村基層社會治安綜合治理責任委托;另一種觀點則認為,根據行政行為“法律保留”的原則,法無授權即不可為,政府必須在法律(只限定為法律、法規及規章)規定可以設定責任委托的情況下,才能實施加強農村基層社會治安綜合治理責任委托。筆者贊同第一種觀點。以地級市政府為例,筆者認為,以“政府規范性文件制定辦法”和“政府加強農村基層社會治安綜合治安治理決策程序規定”等這類型政府規范性文件雖然不是法律,但它們可以作為政府加強農村基層社會治安綜合治理責任委托的依據。理由有三:一是上述規范性文件作為抽象行政行為,是政府為實現加強農村基層社會治安綜合治理職能,達到加強農村基層社會治安綜合治理目的而制訂的“準立法性文件”,其與法律并無本質上的差別。二是政府囿于行政級別,沒有法律制訂權限,但其卻要承擔大量的加強農村基層社會治安綜合治理職能。為了全面履行職責,政府通過規范性文件來設定農村基層社會治安綜合治理責任委托是難以避免的。三是從法理角度講,在農村基層社會治安綜合治理責任委托的實施過程中,受托人并沒有獨立的法律人格,它只是委托人的一個“工具”,因此,也就不存在“公權力的再次讓渡”問題。基于上述分析,筆者認為,除法律明令禁止外,加強農村基層社會治安綜合治理責任委托通過政府的規范性文件設定不僅是可行的,而且是必要的。同時,鑒于加強農村基層社會治安綜合治理責任委托過多過濫的現象,為了避免加強農村基層社會治安綜合治理責任委托的隨意性,國家法律有必要對加強農村基層社會治安綜合治理責任委托的設定權限進行必要的限制。個人認為,除政府規范性文件可以設定農村基層社會治安綜合治理責任委托以外,諸如政府的決定、命令、會議紀要以及政府組成部門制訂的規范性文件,均不得作為農村基層社會治安綜合治理責任委托的依據。

二是規范加強農村基層社會治安綜合治理責任委托程序、健全農村基層社會治安綜合治理責任委托機制,建立健全必要的形式要件。許多加強農村基層社會治安綜合治理責任委托是口頭進行的,即使采用了書面形式的委托,也往往忽視權責對等原則,未明確受托人的責任關系和制約措施,容易失去對受托人權力行使的控制。規范農村基層社會治安綜合治理責任委托程序、完善農村基層社會治安綜合治理責任委托的形式要件。加強農村基層社會治安綜合治理責任委托與一般的行政委托不同,應有更加嚴格的程序規范。一般而言,行政機關實施行政委托時,必須制作委托書,載明具體的委托事項、權限范圍、雙方的權利義務、委托期限等等,這樣有利于在出現矛盾糾紛時分清是非,明辨責任。建立加強農村基層社會治安綜合治理責任委托的資質制度,提高加強農村基層社會治安綜合治理責任委托受托部門和人員綜合素質。加強農村基層社會治安綜合治理責任委托受托單位應向政府法制機構申領農村基層社會治安綜合治理主體資格證,并由政府統一公告。同時,加強法制培訓和職業道德監察,提高農村基層社會治安綜合治理責任委托受托單位及其人員的綜合素質,同時,對于缺乏必要的法律素養、職業道德低下的農村基層社會治安綜合治理責任委托受托人員,堅決予以清理。

(二)科學分解農村基層社會綜合治理主體責任

政府應當高度重視加強農村基層社會治安綜合治理主體責任分解工作,要通過法律法規、規章制度等規范性文件的形式,將加強農村基層社會治安綜合治理主體責任逐項分解到各部門和機構。政府要制定加強農村基層社會治安綜合治理主體責任分工方案,逐項分解,使職能部門和機構人員真正做到加強農村基層社會治安綜合治理管人與管事相結合、抓業務與抓責任建設相結合,實現責任規范與加強農村基層社會治安綜合治理工作同部署、同落實。政府要重視加強農村基層社會治安綜合治理責任謀劃,科學制定加強農村基層社會治安綜合治理主體責任分解方案。抓好加強農村基層社會治安綜合治理主體責任分解,明確加強農村基層社會治安綜合治理主體責任分工,是落實加強農村基層社會治安綜合治理主體責任制的首要環節,也是進行加強農村基層社會治安綜合治理責任考核和加強農村基層社會治安綜合治理責任追究的基礎。把政府加強農村基層社會治安綜合治理主體責任和工作任務分解到各部門和機構,明確牽頭單位和參與單位,既能充分發揮政府在落實加強農村基層社會治安綜合治理主體責任制中的組織協調和監督檢查作用,又能強化各部門和機構在落實加強農村基層社會治安綜合治理主體責任制工作中的主體作用,有力推動和促進加強農村基層社會治安綜合治理主體責任制的貫徹落實,在實踐中取得較好成效。為進一步提高加強農村基層社會治安綜合治理主體責任分解工作的針對性和實效性,政府要堅持與時俱進,不斷創新加強農村基層社會治安綜合治理主體責任分解工作的思路和辦法。

第一,科學分解加強農村基層社會治安綜合治理主體責任要明確職責,科學分工。政府現有的加強農村基層社會治安綜合治理責任制度要整合完善,去粗取精,使制度更加合理,制定制度的過程要廣泛征求意見和建議,充分發揚民主,使制度能夠平衡各部門和機構的責任,更容易被接受。如國家援助是在傳統社會保障之外,為承擔政府加強農村基層社會治安綜合治理責任的一種新型制度性財政安排。同時,要進一步明確各部門和機構職責,使原來可能出現的無人管理、多頭管理的農村基層社會治安綜合治理工作變為有人管理、明確管理,明確責任分工,避免職能交叉。統籌兼顧,科學分工,根據加強農村基層社會治安綜合治理主體責任情況適當調整工作職責。

第二,科學分解加強農村基層社會治安綜合治理主體責任要細化職責,層層分解。“中國的社會問題在很多時候是因為制度安排本身不合理或地方政府干預過度引起的。”[2]結合政府的加強農村基層社會治安綜合治理工作實際,將加強農村基層社會治安綜合治理主體責任予以細化,融入部門和機構的農村基層社會治安綜合治理崗位責任制中,使崗位責任制能夠體現加強農村基層社會治安綜合治理主體責任的總體工作目標和部門的工作要求,進一步細化職責分解,實現“分級管理、分級負責”。通過完善責任制度建設,將職權和責任層層分解到加強農村基層社會治安綜合治理人員,實現權利與義務的統一,進一步明確加強農村基層社會治安綜合治理人員的職能和責任,以此作為責任考核和責任追究的依據,沒有完成責任的人員,分級進行責任追究,從而真正實現“任務到庭、量化到人”。

(三)建立加強農村基層社會綜合治理責任宣示機制

政府的加強農村基層社會治安綜合治理責任掌握在政府手中,必須對外進行宣示和公告,這些信息如果被封鎖在政府機關內部,社會很難得到和利用,很難對政府加強農村基層社會治安綜合治理責任的落實進行監督和問責。“信息是最根本的資源,各級政府的一切行動都是根據掌握的信息來決定的。”[3]從政府運行的角度來看,政府的責任信息本身是一種稀缺資源,這種責任信息需要自由流動與傳播,對于監督政府的有效運行有著直接的影響,沒有政府責任信息的宣示和公開,監督政府的農村基層社會治安綜合治理工作幾乎寸步難行。目前政府的加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示機制主要是通過制度化渠道,而且既有的這些制度化渠道過于簡單和籠統,難以正確全面的讓全社會了解政府的加強農村基層社會治安綜合治理責任。建立政府的加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示機制作用重大,是一項基礎性工程,應注意一下幾個方面:第一,政府的加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示機制要能有效反映政府加強農村基層社會治安綜合治理責任的委托、分配和分解情況。政府現有的關于加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示機制中缺少系統性的關于加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示的規定和指引。政府依照規定宣示政府責任,并對農村基層進行有效治理,但由于缺乏完善的加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示機制,社會無法全面地知道政府部門的履職情況和責任的落實情況,這給對政府加強農村基層社會治安綜合治理主體責任監督帶來難度,這大大降低了加強農村基層社會治安綜合治理責任落實的效率和質量。“無論從行政法上的行政公開原則的角度看,還是從政府和全社會希望達到的積極防治突發事件、保持社會穩定、維系政府信用、防治經濟下滑等目標來看,政府都有義務做到充分公開。”[4]第二,政府的加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示機制要具有權威性,宣示的內容和形式要有較強的規范性。由于受現有農村基層社會治安綜合治理責任體制的制約,加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示機制仍然是在政府的“內部”發揮作用,缺乏廣泛的公開性,能否宣示,宣示什么,怎樣宣示,何時宣示,基本上受政府主觀左右。政府從現實出發,或考慮到社會穩定,對于向社會公眾提供的政府加強農村基層社會治安綜合治理責任不一定全面,由此社會難于發揮監督政府加強農村基層社會治安綜合治理履職的作用。因此建立系統的、規范的加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示機制是當務之急。第三,政府加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示機制的建立要完善農村基層社會治安綜合治理的法律法規體系,健全宣示的制度機制。政府權力的行使來源于公民的授權和同意,因此應當“把公眾的呼聲當做第一信號,把公眾的需要當做第一選擇,把公眾的利益當做第一考慮,把公眾的滿意當做第一標準。”[5]構建科學的農村基層社會治安綜合治理責任宣示機制的法律制度,即組成不同層面遙相呼應的法規體系。完善農村基層社會治安綜合治理責任宣示機制,對加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示的具體內容、運行程序進行細化,制定剛性的規范化條款,用來具體指導具體的加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示實務。同時,要明確政府加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示機制的法定程序,明確加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示的法律性質及運行機制,明確加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示的監督、救濟以及違反法規應承擔的相應責任。第四,政府加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示機制的建立要細化宣示的程序和準則,加強規范化管理。進一步完善政府加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示程序,全面實行透明化,多種方式相結合,在一定層次、一定范圍內逐漸實現政府加強農村基層社會治安綜合治理責任公開透明。細化政府加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示準則。對政府加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示的程序、具體內容等進一步細化,逐步規范政府加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示的形式、內容和程序,建立適合于農村基層社會治安綜合治理需要的政府加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示制度;使政府加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示程序化,把那些必須公開的責任內容等重大事項等寫入準則中。第五,政府加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示機制的建立要完善農村基層社會治安綜合治理責任宣示信息的反饋機制,加強社會輿論監督。對政府加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示內容提供必要的注解。社會公眾不是專業人士,應盡量提供通俗易懂的政府加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示內容。設立信息反饋渠道,及時收集政府加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示的反饋信息。可以通過拓寬政府加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示的信息來源渠道,運用多種媒體,多層次、多平臺的綜合方式來實現。第六,政府加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示機制的建立要加強責任追究制度,突出政府加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示效果。提高人們對政府加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示制度意義的認識。政府加強農村基層社會治安綜合治理責任宣示是保障政府有關部門是否有效履行責任、為監督和制約提供信息支持。當農村基層社會治安綜合治理責任宣示機制有效運行時,能顯著加強政府對農村基層社會治安綜合治理工作的制約和監督。

二、創新農村基層社會綜合治理責任管理機制

(一)大力加強農村基層社會綜合治理責任認定

政府的加強農村基層社會治安綜合治理工作必須明確自己的責任,必須科學合理的劃定和分配政府的責任,只有這樣才能讓政府找到自己的正確位置,科學的實現基層社會治理。科學的加強農村基層社會治安綜合治理除了在基層社會治理中重視科學的治理方法之外,更應將科學的農村基層社會治安綜合治理的理念和規則貫穿于政府加強農村基層社會治安綜合治理的全過程,遵循科學的規律和選擇科學的方法,其中,最重要的基礎就是科學的認定農村基層社會治安綜合治理中政府的責任,這樣才能有效規范政府的加強農村基層社會治安綜合治理行為,防止加強農村基層社會治安綜合治理權力的濫用,防止加強農村基層社會治安綜合治理行為的恣意。

第一,科學的加強農村基層社會治安綜合治理責任認定就要科學的根據基層社會行為的不同種類和性質明確政府責任的具體內容,構筑一個集中統一的加強農村基層社會治安綜合治理責任認定體系。運用科學的方法和原則來認定政府的加強農村基層社會治安綜合治理責任,可以發現,基層社會治安綜合治理需要非常專業化的政府專項加強農村基層社會治安綜合治理,從而構成專項性政府加強農村基層社會治安綜合治理責任,進而構成綜合性的政府加強農村基層社會治安綜合治理責任。而政府綜合性的加強農村基層社會治安綜合治理責任及其落實在加強農村基層社會治安綜合治理體制中具有最突出的位置和作用,構成政府加強農村基層社會治安綜合治理職能的主體和核心。專項性政府加強農村基層社會治安綜合治理責任及其落實在具體過程中具有不可替代的特殊作用,但在總體上卻只構成綜合性的政府加強農村基層社會治安綜合治理責任的一部分。正是這樣基于對政府加強農村基層社會治安綜合治理責任科學的認定,無論是綜合性還是專項性政府加強農村基層社會治安綜合治理責任,都要求政府必須構筑完整的加強農村基層社會治安綜合治理責任體系,政府加強農村基層社會治安綜合治理責任綜合與專項的對應融合,對兩者不能有絲毫忽略或偏廢。所以,對政府加強農村基層社會治安綜合治理的具體事務和管理對象進行準確的研判,是政府正確加強農村基層社會治安綜合治理的基礎,同時要科學分析具體情況,及時發覺政府在加強農村基層社會治安綜合治理中的空檔、缺陷和不足,以及時修補和完善政府的農村基層社會治安綜合治理責任內容,在這個基礎上,建構一套完善、規范和合理的政府加強農村基層社會治安綜合治理責任體系是非常具有理論和實踐意義的。

第二,科學的加強農村基層社會治安綜合治理責任認定就要科學認定上下級政府在加強農村基層社會治安綜合治理處置中的責任。明確縱向政府在加強農村基層社會治安綜合治理中的責任,既要強調上級政府的領導責任,又要突出下級政府在加強農村基層社會治安綜合治理中的責任自主性和履職積極性,將責任在縱向間合理分配,各司其職,各負其責。強調下級政府的責任自主性和履職積極性是為了強調下級政府解決基層社會問題的職責,更好的承擔自己的責任,只有這樣才能科學的、明確的劃清政府責任,改變下級政府在基層社會治安綜合治理中習慣于“請示匯報、接受指示”且為此承擔不應承擔責任的狀況,改變下級政府“等、靠、要”的加強農村基層社會治安綜合治理作風,真正提高政府實現基層治理的能力,更有效地實現基層的有序治理。

第三,科學的加強農村基層社會治安綜合治理責任認定就要明確政府的責任,建立責任風險的防范和管理機制。科學全面清理政府部門之間的責任交叉問題,根據加強農村基層社會治安綜合治理對象和加強農村基層社會治安綜合治理活動的特征,落實主管的責任單位,理順多個部門共同主管的責任分工,使各個責任環節責任清晰。以此為基礎,建立政府責任風險的防范和管理機制,以責任風險的管理機制來督促政府積極發揮職能,發揮政府加強農村基層社會治安綜合治理的體制優勢,建立責任風險共擔機制,將政府責任風險科學的分解。

(二)努力加強農村基層社會綜合治理責任落實

政府加強農村基層社會治安綜合治理責任的分解和認定是有效實現基層治理的前提,而抓好加強農村基層社會治安綜合治理責任落實就是關鍵。政府的作用發揮得好不好,關鍵看政府責任落實情況。政府加強農村基層社會治安綜合治理責任落實不好,政府責任的分解和認定就會失去意義,加強農村基層社會治安綜合治理工作也不能取得預期的效果。抓好加強農村基層社會治安綜合治理責任落實,就是要做到各司其職、各負其責。

第一,抓好加強農村基層社會治安綜合治理責任落實落實對于自身在加強農村基層社會治安綜合治理中的責任和職責,政府必須明確認知。以認知責任為基礎,構建一套科學有效的政府加強農村基層社會治安綜合治理責任實施機制和落實制度。使得政府的加強農村基層社會治安綜合治理工作責任和農村基層社會治安綜合治理崗位責任都有細化的內容,使得政府的具體機構和工作人都有應該承擔的責任,使得政府責任實施有具體的工作方案和計劃步驟,每一項應急工作都有明確的時間要求、工作要求和具體的保證措施,責任在人人之間合理分配,責任在事事之間科學配置,讓承擔農村基層社會治安綜合治理責任的部門和個人都能感覺到責任落實帶來的壓力和緊張。

第二,抓好加強農村基層社會治安綜合治理責任落實要求政府系統厘清、大力整合現有的政府加強農村基層社會治安綜合治理體制,形成一個保障責任實施的農村基層社會治安綜合治理體制。加強農村基層社會治安綜合治理體制是政府行政管理體制的重要組成部分,學界主流觀點認為,“行政管理體制是政府的機構設置、職能配置以及與職能相應的事務管理制度及權力運行機制的總稱。”[6]首先,正確認識加強農村基層社會治安綜合治理責任的具體情況,包括屬性、范疇、地位;精確掌握農村基層社會治安綜合治理責任的具體內容,包括特征、原理、標準和規則;準確了解農村基層社會治安綜合治理責任的具體措施,包括目的、方法、路徑、條件和方向。在這三者基礎之上,科學制定出一個理性合法、特色鮮明的加強農村基層社會治安綜合治理責任體系。如此才可以實現政府加強農村基層社會治安綜合治理責任的科學界定和政府加強農村基層社會治安綜合治理職能的科學設置,才可能構建健全完善的政府加強農村基層社會治安綜合治理責任體制。其次,合理規劃、科學調整、有效組合和合適集中政府分散的加強農村基層社會治安綜合治理職能,加強政府的農村基層社會治安綜合治理職責,構建一套健全完善的加強農村基層社會治安綜合治理體制。以國家行政管理體制改革為契機,將原有分散運行和獨立存在的政府各部門加強農村基層社會治安綜合治理職能有效整合在一起,形成既不重復、又無缺漏、高效統一、運行有效的政府加強農村基層社會治安綜合治理體系,保障政府責任的全面落實。再次,對農村基層社會治安綜合治理環節、流程和制度適時健全和完善,建立一套科學完善的政府加強農村基層社會治安綜合治理程序規則和制度體系。使政府加強農村基層社會治安綜合治理程序規則和制度體系與政府加強農村基層社會治安綜合治理體系互相配合、相互協作,以此構筑國家完備的加強農村基層社會治安綜合治理職能體制。換句話說,這個過程的目標就是把政府分散繁多的加強農村基層社會治安綜合治理職能通過科學的方法予以整理融合,以使得整個加強農村基層社會治安綜合治理職能體系變得更加科學高效,保障政府責任落實到位。

第三,抓好農村基層社會治安綜合治理責任落實要求政府建成一個保障政府加強農村基層社會治安綜合治理責任落實的組織體系。落實加強農村基層社會治安綜合治理責任應該立足于政府整體的工作任務,不能獨立的運行,要與政府整體的管理工作結合和同步起來,以形成科學的政府加強農村基層社會治安綜合治理體制,其中,強化政府的農村基層社會治安綜合治理組織體系的正規化建設,合理調整乃至重構加強農村基層社會治安綜合治理機構體系。加強農村基層社會治安綜合治理機構體系既要能夠體現政府組織機構設置的基本原則,又能保證政府實現加強農村基層社會治安綜合治理目標。使政府的加強農村基層社會治安綜合治理機構與實際工作中加強農村基層社會治安綜合治理的具體分類結合起來,既有綜合性,又體現專業性,這是實現政府加強農村基層社會治安綜合治理的組織保障,是落實政府加強農村基層社會治安綜合治理責任的必然選擇,是實現政府加強農村基層社會治安綜合治理體制科學化和規范化的前提基礎。對國家來說,應當在中央層面建立一個權威較高、權力較大的加強農村基層社會治安綜合治理機構,統一全國的加強農村基層社會治安綜合治理工作,將政府的加強農村基層社會治安綜合治理責任落到實處,在農村基層社會治安綜合治理過程中,發揮其強有力的領導功能、組織功能和指揮、協調、統一作用。當然,與國家統一性的加強農村基層社會治安綜合治理機構相適應,地方政府在轄區范圍內同樣要設置職責對應的地方加強農村基層社會治安綜合治理機構,對本地區的農村基層社會治安綜合治理實施統一性的管理,以此形成本地區的加強農村基層社會治安綜合治理的責任權威和權力核心,對本地區的加強農村基層社會治安綜合治理實施有效科學指揮和領導,既進行綜合性的統籌全局,又開展具體性的管理行為。可以保證在農村基層社會治安綜合治理中,政府有一個常設性的加強農村基層社會治安綜合治理機構去應對和管理,保證政府承擔加強農村基層社會治安綜合治理責任,既符合農村基層社會治安綜合治理的現實需要,又切合了加強農村基層社會治安綜合治理的工作要求。

(三)嚴格加強農村基層社會綜合治理責任監督

孟德斯鳩有句名言:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易思維一條經驗……要防止濫用權力,就必須以權力制約權力。”[7]“無限制的權力必然導致政府腐敗,必然摧毀人民的自由和權利。”[8]實行嚴格的加強農村基層社會治安綜合治理責任制度,切實履行各自的職責,保證政府在加強農村基層社會治安綜合治理工作中積極作為、正確履職,必須要有健全且嚴格的政府加強農村基層社會治安綜合治理責任監督機制。如果在加強農村基層社會治安綜合治理中發生了重大問題,造成了嚴重損失,對因違反決策程序給國家和人民群眾利益造成重大損失的,必須要有健全的責任監督機制來落實。基層社會問題的出現對政府的挑戰中最關鍵的挑戰是對政府責任心的挑戰,一些政府機關和人員責任意識淡薄,不嚴格履行自己的責任,導致農村基層社會治安綜合治理效果不佳。因此,政府加強農村基層社會治安綜合治理責任監督、建立加強農村基層社會治安綜合治理的責任監督機制就是確保農村基層社會治安綜合治理正確進行的基本保障,是建立責任政府的根本基礎。

第一,嚴格加強農村基層社會治安綜合治理責任監督要準確判明和正確認知政府在農村基層社會治安綜合治理中的每一項責任,同時有具體的制度保障政府的責任能夠具體化到每一個政府機構和每一個工作人員身上。政府依據自身對基層社會的具體情況以及現實情形的科學分析,制定出切實可行的加強農村基層社會治安綜合治理方案,在方案中對政府責任進行細化和分解,通過方案規范的方式把政府責任分配到每一個機構和工作人員身上。在實際工作中,根據基層社會不斷變化帶來的新情況,政府又及時調整管理策略,及時加強農村基層社會治安綜合治理,保證政府責任能夠跟蹤變化。民眾的意見可以通過合理渠道反映到政府,以及時調整政府的加強農村基層社會治安綜合治理責任體系。不僅政府主要責任人的責任得到明確和規范,而且對于負有監督責任的人也要有明確的責任;不僅能追究得到加強農村基層社會治安綜合治理的主要負責人,也要能追究得到政府監督失職的部門或人員。

第二,嚴格加強農村基層社會治安綜合治理責任監督要加強和健全責任監督和檢查機制,加強對農村基層社會治安綜合治理履責的監督和檢查,以確保其落實到位。政府自覺是政府正確履職的基本方式,還需要在體制內通過構筑監督制度來保障政府正確履行自身的責任。按照政府機構運行的原理,政府的加強農村基層社會治安綜合治理責任監督機制通常包括內部監督機制和外部監督機制兩類。在我國行政管理的體制結構中,內部監督制度主要是指政府內部上級對下級的監督和下級對上級的監督。在內部監督中,既要以加強農村基層社會治安綜合治理責任委托為基礎,突出上級政府對下級政府的責任監督,以規范和約束下級政府的農村基層社會治安綜合治理行為,保證政府責任從上至下合理運行。同時,要加強下級政府對上級政府農村基層社會治安綜合治理決策和方案正確與否的監督,保證政府加強農村基層社會治安綜合治理責任在縱向內部的分配科學。還要加強以民主授權為基礎原理的人大、政協、民眾以及社會輿論對政府加強農村基層社會治安綜合治理責任的外部監督,通過賦予各監督主體制度化的監督渠道,使政府和民眾在加強農村基層社會治安綜合治理領域能夠實現互通,讓政府機構能實際掌握民眾在農村基層社會治安綜合治理中的實際需求。在外部監督體制中,人大機關對政府加強農村基層社會治安綜合治理責任的監督“既是一種制約,也是支持,它可以使政府的工作以人民代表大會作依靠,獲得強有力的支持;又可以把政府的工作置于人民代表大會的有效監督之下,盡可能避免失誤。”[9]對于政府應急管理責任監督體制來說,內部監督與外部監督相互統一、合理配合,可以形成體制完善、結構有序、運行科學、程序規范、制約有力的政府應急管理責任體制,可以最大化的規范應急管理行為,落實政府應急管理責任。

第三,嚴格加強農村基層社會治安綜合治理責任監督要完善監督法律和健全監督機構,加強法制監督。法制監督應貫穿于加強農村基層社會治安綜合治理責任委托和加強農村基層社會治安綜合治理權力運行的始終。具體而言,首先是對政府加強農村基層社會治安綜合治理責任委托的合法性和適當性進行審查。對于違法、不合理的政府加強農村基層社會治安綜合治理責任委托,予以撤銷或者變更。其次是對政府加強農村基層社會治安綜合治理責任委托實施過程進行監督,對政府責任委托下的農村基層社會治安綜合治理運行進行監督,并將農村基層社會治安綜合治理行為運行情況作為政府加強農村基層社會治安綜合治理責任考核的重要依據。再次是建立政府加強農村基層社會治安綜合治理的質量定期評估制度。對于效率低下、屢屢引發社會矛盾、群眾反應強烈、違反政府加強農村基層社會治安綜合治理初衷的事項,予以廢止或變更。最后是加強對承擔政府農村基層社會治安綜合治理責任的機構和人員的培訓、教育、指導,提高其履行加強農村基層社會治安綜合治理責任的素質和能力。“在法律的統治地位已牢固確立的地方,法律將力求避免部分青紅皂白,毫無秩序的變化,并力求用連續性和恒久性方面的某些保障措施去保護現行的社會制度。”[10]

第四,嚴格加強農村基層社會治安綜合治理責任監督要強化和突出民主性和科學性在政府加強農村基層社會治安綜合治理行為中的地位。政府的加強農村基層社會治安綜合治理直接關系到基層社會的穩定和民眾生活的和諧,關系到國家、社會和民眾的直接利益。因此,應當強化政府加強農村基層社會治安綜合治理中的民主程度和科學程度,實現政府加強農村基層社會治安綜合治理的民主化、科學化和規范化,充分發揮民眾在政府加強農村基層社會治安綜合治理中的積極作用,通過政府責任機制建設來健全政府加強農村基層社會治安綜合治理的決策民主機制、構建政府加強農村基層社會治安綜合治理信息的公開透明機制和建立政府加強農村基層社會治安綜合治理責任的追究機制,保證政府在加強農村基層社會治安綜合治理中是“使用少量的錢預防,而不是花大量的錢治療”。[11]

(四)健全農村基層社會綜合治理責任分擔機制

農村基層經濟社會發展的不確定性,客觀上要求政府在加強農村基層社會治安綜合治理過程中必須構建相應的農村基層社會治安綜合治理責任分擔機制,提高政府加強農村基層社會治安綜合治理能力。健全政府加強農村基層社會治安綜合治理責任分擔機制,不僅僅是擴大政府加強農村基層社會治安綜合治理責任的覆蓋面,實質上是開發利用了寬范圍的政府資源,大大增加了政府加強農村基層社會治安綜合治理職能的有效運行,給政府實現對農村基層社會治安綜合治理的有效加強添加了新的生機和活力。

第一,健全加強農村基層社會治安綜合治理責任分擔機制要實現政府加強農村基層社會治安綜合治理責任的統籌安排和重點均衡。“在中央與地方的權力責任尚未完全理清的情況下,這種制度設計可能導致上級有關部門和領導忙于信息報送,同時地方出于對嚴厲問責的擔心而可能選擇遲報、漏報、瞞報。”[12]統籌安排政府加強農村基層社會治安綜合治理責任的分配需要正確認識政府的加強農村基層社會治安綜合治理責任,科學合理和均衡配置責任比例,上級和下級政府在加強農村基層社會治安綜合治理上要共擔責任,實行嚴格的分配辦法,主要考慮農村基層的具體情況和地方政府的加強農村基層社會治安綜合治理職責及能力,同時綜合考慮具體情況、政府承受能力等因素。政府部門和人員分擔政府的加強農村基層社會治安綜合治理責任,形成加強農村基層社會治安綜合治理合力,避免了政府加強農村基層社會治安綜合治理職責分散的狀況,確保政府加強農村基層社會治安綜合治理權力的合理行使和運行的有效運行。

第二,健全加強農村基層社會治安綜合治理責任分擔機制要科學轉換政府職能,把由政府直接承擔的加強農村基層社會治安綜合治理責任分擔給政府內的部門機構和部分政府外的社會組織,其動機和目標就是打破加強農村基層社會治安綜合治理政府責任的唯一性、簡單性,打破政府加強農村基層社會治安綜合治理責任的體制格局,逐步實現加強農村基層社會治安綜合治理責任的多元化。科學轉換政府職能就是要突出這么一個責任理念:政府是專門的加強農村基層社會治安綜合治理機構和承擔加強農村基層社會治安綜合治理責任,但卻不是唯一機構和唯一承擔加強農村基層社會治安綜合治理責任。政府應當設立的專業化部門來提供有效的、高質量的加強農村基層社會治安綜合治理服務,在政府與政府部門間實現責任分擔,這樣可以激發政府專業部門的創造性潛力和建設能量。“從維持政治程序合法性視角看,面對伴隨改革開放而至的復雜制度創新與不確定的制度實施效能,中央政府理性選擇是讓地方政府成為制度創新和實施主體,同時也是制度失效的責任主體,將自己置于觀察者、評判者和校正者角色,以期避免利益受損群體進行自下而上的體制反思與整體性否定的可能。”[13]政府雖然隨加強農村基層社會治安綜合治理職能的部分轉移,也轉移了加強農村基層社會治安綜合治理事務的責任,但絕不是放棄了責任。政府依然承擔著加強農村基層社會治安綜合治理的政治責任。政府的加強農村基層社會治安綜合治理職能實行專業化管理,科學分擔政府加強農村基層社會治安綜合治理責任,既可以保障政府部門的專業化加強農村基層社會治安綜合治理活動的開展,又能幫助政府松綁和解脫,更能夠科學明確加強農村基層社會治安綜合治理的責任定位,降低加強農村基層社會治安綜合治理的成本。

第三,健全加強農村基層社會治安綜合治理責任分擔機制要加強農村基層社會治安綜合治理的民主參與,處理好政府機關與民間組織的責任關系。“從社會發展趨勢來看,在政府指導下,推動專門社會工作機構成長,充分利用社會資源,以相應的社會工作組織為主體向全體社會成員提供職業化的社會矛盾處理服務是比較理想的發展方向。”[14]有效地發揮社會組織和企業的作用,對這些組織的活動進行相應的調整,使其和政府部門互為一體,有組織、有秩序地參與到加強農村基層社會治安綜合治理之中,實現加強農村基層社會治安綜合治理主體的多樣性和加強農村基層社會治安綜合治理調整的廣泛性,可以實現政府加強農村基層社會治安綜合治理責任的分擔。

第四,健全加強農村基層社會治安綜合治理責任分擔機制要實現政府加強農村基層社會治安綜合治理職能的分享與網絡化。哈耶克曾指出:“欲使責任有效,責任必須是明確且有限度。”[15]“就現狀來看,中國政府出于無限責任與有限能力的沖突中,這尤其體現在地方政府層面。由于計劃體制的殘存以及責任分擔機制的缺失,各級政府承擔著大量的責任,遠遠超出了它們的能力。更重要的是,在某些責任追究上采取‘一把手'責任制,用職務調動和升遷作為檢驗責任的基本機制,使得政治責任無限擴大,并妨礙了政府法律責任的履行。”[16]促進中央政府向地方政府的責任分擔,形成中央政府和地方政府之間縱向共同分擔責任的體制。為了直接應對加強農村基層社會治安綜合治理的問題,政府加強農村基層社會治安綜合治理必須由本地適當的政府主體來進行。即使由中央作出有關加強農村基層社會治安綜合治理的決定,其具體的加強農村基層社會治安綜合治理行為也只能根據不同的場合而進行隨機應變。在這種意義上,廣泛的權力分擔和責任分擔便成為必要。但是,地方政府所能夠利用的加強農村基層社會治安綜合治理的資源量是有限的,因此,從外部持續地供給必要的資源便成為必要,這是健全加強農村基層社會治安綜合治理責任分擔機制的基礎。同時,推動政府橫向權能的分享與網絡化,在中央政府和地方政府之間的連帶和協力的基礎上,追求政府之間和政府部門之間的連帶和協作,這是政府加強農村基層社會治安綜合治理責任橫向分擔的關鍵內容。

三、創新農村基層社會綜合治理責任追究機制

(一)合理推進農村基層社會綜合治理責任考核

以農村基層社會治安綜合治理責任考核為形式的加強農村基層社會治安綜合治理責任監督不只是限制和規范政府的加強農村基層社會治安綜合治理行為,更重要的是政府加強農村基層社會治安綜合治理責任考核具有計劃輔助、預測判斷、監控支持、激勵約束和資源優化等多項功能,通過加強農村基層社會治安綜合治理責任考核,可以達到改進激勵機制、競爭機制、監督機制、責任機制的目的,是當今許多國家加強體制優化、落實政府責任、改進治理行為、提高治理效能、改善治理形象的一個行之有效的工具,合理推進農村基層社會治安綜合治理責任考核意義重要。“透明和負責的政治過程,使民眾能夠有效地監管和制約政府機構,使政府發揮其應盡的職責,避免其超越責任范圍、法律界限。”[17]群眾的意見應當是對政府責任考核的最重要指標,群眾才能真正的發現問題和解決問題,推進政府加強農村基層社會治安綜合治理責任考核主體的多元化,充分發揮考核的監督作用。

(二)探索農村基層社會綜合治理責任第三方評價

加強農村基層社會治安綜合治理責任評價是評判政府農村基層社會治安綜合治理責任落實情況的關鍵環節,而農村基層社會治安綜合治理責任的第三方評價是一種重要的形式,是一種必要而有效的外部制約機制,可以彌補傳統政府農村基層社會治安綜合治理責任評價的不足。這種評估形式不同于傳統的政府機關的自我考評,在現實中能夠有效克服政府部門既當運動員,又當裁判員引發的考評不公,對促進政府部門的加強農村基層社會治安綜合治理工作轉變,促進地方經濟社會發展可以發揮不可替代的重要作用。加強農村基層社會治安綜合治理責任第三方評價是對政府加強農村基層社會治安綜合治理責任考核與評價的一種制度創新,加強農村基層社會治安綜合治理責任第三方評價具備適用理性、獨立性、專業性、權威性等特征鮮明,評價結果公正、客觀,當然在現實中實施加強農村基層社會治安綜合治理責任第三方評價有一些制約因素存在。探索政府加強農村基層社會治安綜合治理責任第三方評價機制,建立一套完善科學的政府加強農村基層社會治安綜合治理責任考評體系,是監督和激勵政府在加強農村基層社會治安綜合治理中正確履職的有效方法。

(三)健全農村基層社會綜合治理責任追究和懲處機制

健全政府治理責任追究和懲處機制是政府從權利政府向常態型的責任政府轉變的一個重要體現,就是要對不能履行社會治安綜合治理責任、不負治理責任的政府部門和人員追究責任,使其承擔相應的政治責任、經濟責任、行政責任、道德責任等,沒有農村基層社會治安綜合治理責任追究和懲處,就沒有責任約束和監督,政府綜合治理責任就流于形式,最終誰也不負責任。實踐表明,不管是何種形式的責任制,無論它定得多好,離開了責任追究和懲處就等于失去了生命。健全政府社會治安綜合治理責任追究和懲處機制是為了解決政府治理責任不落實的問題,也是建立責任政府的必然要求和具體體現。健全政府治理責任追究和懲處機制是對政府農村基層社會治安綜合治理行為造成不良后果的一種追查和制裁,是對政府社會治安綜合治理責任的一種監督和約束機制,是提高加強農村基層社會治安綜合治理工作科學化、民主化,保證基層社會治安綜合治理質量的必要手段。

健全治理責任追究和懲處機制需要培養加強農村基層社會治安綜合治理責任追究和懲處的責任意識,營造良好的環境氛圍。正如美國學者羅森布魯姆所言:“當不愿意承擔責任成為根深蒂固的組織文化時,沒有什么決策理論或方法可以讓組織免于不良決策甚至更加惡劣的后果。”[18]要實現政府加強農村基層社會治安綜合治理的科學化和民主化,對造成失誤的農村基層社會治安綜合治理部門和人員要責任追究和懲處,要制定具有可操作性的政策,樹立有權必有責、權責一致、有過錯必然要受到制裁的責任意識,通過建立正式的加強農村基層社會治安綜合治理責任追究和懲處規則來加以強化。

健全治理責任追究和懲處機制需要構建多層次的農村基層社會治安綜合治理責任追究和懲處機制。把加強農村基層社會治安綜合治理責任追究和懲處具體落實到部門和人員,對加強農村基層社會治安綜合治理責任追究和懲處不能一概而論。總的來看,可以從多個方面對加強農村基層社會治安綜合治理進行責任追究,各種責任追究和懲處類型既可單獨適用,也可合并使用,視具體情況而定。通過對政府加強農村基層社會治安綜合治理的責任追究,還有助于實現政府加強農村基層社會治安綜合治理的科學化與民主化,要想讓政府部門和人員實現農村基層社會治安綜合治理的民主化與科學化,就必須依靠政府的農村基層社會治安綜合治理責任追究和懲處機制建設。

健全治理責任追究和懲處機制需要完善責任追究的法律機制,制度化、法制化是規范加強農村基層社會治安綜合治理責任追究和懲處的基礎。通過制度建設建立、健全責任制。只有“從上到下建立崗位責任制。這樣,工作才能有秩序、有效率,才能職責分清,賞罰分明,不致拖延推諉,互相妨礙”[19]。與政府推進基層社會治安治理“權力、義務和責任沒有做到常態化和規范化”,[20]是導致農村基層社會治安綜合治理責任追究較難的一種重要原因。只有完善了領導決策失誤責任追究的法律機制,才能從根本上改變現行法律對加強農村基層社會治安綜合治理責任追究和懲處不力的現狀,真正建立起一套與民主法制相適應的加強農村基層社會治安綜合治理責任追究和懲處機制,實現權責統一。

(四)完善農村基層社會綜合治理責任免除機制

政府綜合治理責任的免除是指政府的治安綜合治理行為雖然造成不好的影響或者沒有取得預期的成效,應當受到法律對政府綜合治理責任的追究和懲處,承擔一定的責任,但因政府的綜合治理行為符合法律規定的免責條件,故此不再追究政府治安綜合治理的責任。從加強農村基層社會治安綜合治理處置的緊迫性來看,確立相應的責任機制和免責標準是必不可少的。眾所周知,基層社會治安綜合治理中的行為和活動,往往涉及到人的重要價值,且有嚴格的時間制約,因而被置于強烈的緊張狀態。在強烈的緊張狀態,人們的注意力容易被縮小到特定的側面,有可能妨礙政府部門或者人員作出確切判斷。因此,對加強綜合治理中的責任機制建設,應該和平常的責任機制有不同,尤其應該設定有關免責的標準,消除有關政府部門和人員的顧慮,以免其顧慮重重而貽誤綜合治理處置的良機。完善政府治理責任的免除機制必須加強免除的法律機制建設,突出政府治理責任的法定性。政府合治理責任的免除是政府責任管理機制中不可或缺的重要組成部分,政府加強農村基層社會治安綜合治理責任的免除不是對政府加強農村基層社會治安綜合治理違法或失誤行為的放縱,責任的免除不應當影響到政府加強農村基層社會治安綜合治理責任的權威性和信譽度,而要達到這一目的,必須以法律的形式嚴格規范責任免除的條件、情形和程序,以避免責任免除的恣意帶來對政府責任權威的否定。

結語

通過規范、統一政府的農村基層社會治安綜合治理責任和職能,建立政府加強農村基層社會治安綜合治理責任正確運行的常態機制,不僅能確立政府加強農村基層社會治安綜合治理工作的權威性和信譽度,更能有效解決長期存在的因農村基層社會治安綜合治理責任主體不明確而出現的一些問題,實現政府對基層社會風險的預防、矛盾的解決和秩序的穩定的綜合性、全方位的農村基層社會治安綜合治理。

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Research on the Mode and Path of the Government Rresponsibility System of Rural Grassroots Governance

PENG Peng
(Hunan Provincial CPC Committee Party School，Changsha，Hunan，410006)

ln the new international and domestic situation，the responsibility of the government is a magic weapon to strengthen the comprehensive management of the rural grass-roots society and promote the modernization of the rural grass-roots social governance.ln the process to strengthen the comprehensive management of the rural grass-roots society and promote the modernization of the rural grass-roots social governance，the government should not fear to face the reality，and must have the courage to bear the responsibility of government.lt is a orderly development to promote comprehensive rural grass-roots social governance，and can realize the credibility of the government and improve the good image of the government. Strengthen the responsibility of the government to promote the modernization of the rural grass-roots social governance，it is the key to strengthen the comprehensive management of the rural grass-roots society and promote the modernization of the rural grass-roots social governance.

the rural grass-roots;social governance;the responsibility of the government

文獻標識碼:A 文章編號:2095-1140(2015)06-0018-13

(責任編輯:天下溪)

2015-06-23

2014年度國家社會科學基金青年項目“農村現代化進程中基層治理的模式轉型與結構優化研究”(14CZZ028)

彭 澎(1981- ),男,湖南湘陰人,中共湖南省委黨校法學教研部副教授,法學博士,主要從事法治與經濟社會發展,國家權力運行與鄉村基層社會治理研究。