湖北城市管理的突出問題與對策

摘要：目前湖北乃至全國城市管理存在法制不健全、機構不統一、觀念陳舊，公眾參與不足、隊伍素質不高等諸多問題。為推進湖北城市科學管理，必須進一步轉變觀念，提高對城市科學管理重要性的認識；加強城市管理法規建設，盡快出臺《湖北省城市管理條例》；成立省級城市管理工作部門，理順全省城管領導體制；進一步轉變管理職能，創新城市管理方式；提升城市管理保障水平，提高城管人員素質。

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2015）04-0073-05

作者簡介：唐忠義（1967—），男，武漢科技大學馬克思主義學院院長，教授，碩士研究生導師。袁方（1990—），男，武漢科技大學文法與經濟學院碩士研究生。

城市管理屬新興交叉學科，它以城市管理的實踐為研究對象，有廣義和狹義之分。廣義城市管理是指政府對城市的經濟、文化、社會等各領域事務的管理，包括政府工作、城市規劃、市政建設、環境和居民生活供應、政法工作、文化、教育科技、醫療衛生、工業、交通通訊、財貿、郊區農業、人口與就業、家庭和社會保障等一切事項的管理。 [1]而狹義的城市管理主要指政府對與城市規劃、城市建設及城市運行相關聯的城市基礎設施、公共服務設施和社會公共事務的管理。本文研究的是狹義的城市管理。

一、城市管理的研究基礎

1.關于城市管理與城市治理。

城市化進程的加快對我國城市管理帶來了壓力和挑戰，以政府為單一主體的傳統城市管理模式難以滿足現代化城市的發展和要求。在全球化的背景下，治理作為促進參與、透明度和問責性的制度模式，被推廣到各個層面，從企業、城市、政府以及全球，均致力于尋求治理素質的改善，以達到更佳的效益和更能適應信息時代急劇轉變的要求。 [2]全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》研究報告中指出:“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。” [3]那么可以認為“城市治理”即是將治理應用到城市公共事務管理的過程。城市管理與城市治理都包括城市經濟、政治、社會等方面，但城市管理強調城市政府決策沿用城市政府組織的等級結構執行的過程,而城市治理是說明城市政府的決策包含著非傳統政府要素在內的決策多元化發展。 [4]

2.關于城市管理轉型。

從城市管理轉型的內容看，蔡雪雄、李桂平認為隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，現行的城市管理及其體制發展明顯滯后，并制約了城市經濟和社會和諧發展，城市管理模式應從“經濟主導型”向“社會主導型”轉變。 [5]尤建新、陳強認為以公眾滿意為導向的城市管理模式具有更新管理理念、創新管理手段、提高管理水平和轉變政府職能四個方面的意義。王洪宇也認為建立公眾滿意的城市管理模式，已經成為目前政府追求的重要目標。 [6]

從城市管理轉型的方式和路徑看，姜愛林、任志儒認為基于城市電子政務信息化平臺的網格化城市管理模式開創了城市管理理念的新范式，不僅提高了城市管理的效率、方便居民生活，而且避免了傳統城市管理模式的諸多弊端。劉亞臣、馬曉暉和韓鳳提出以市場為導向的城市管理模式能夠借助市場的合理分工機制使得政府、社會和企業形成三位一體的多中心治理體系。郝力則認為數字城管模式是我國城市管理建設的熱點，它初步實現了城市管理中政府行政執行和監督職能的分離，保證了城市管理的客觀、公正。

3.關于城市管理創新。

從城市管理創新必要性看，陳偉指出城市管理在城市不同發展時期具有不同的內容、規律和要求，現代信息化水平的提高對傳統城市管理提出更高要求，使得城市管理創新成為必然。王萍也指出現行城市管理是一個內涵豐富的大系統，探索和創新與之相適應的城市管理體制和運行機制十分迫切。馬雷昌提出要按照科學的城市發展觀，應創新城市管理體制機制和運轉高效的城市管理長效機制，實現城市管理的高效能。 [7]

從城市管理創新內容和要求看，郭正林認為創新城市管理就要打破政府作為單一治理主體的壟斷，由政府管理轉型為公共治理。陳延彬也主張在城市管理中引入新公共管理理念,公眾主體參與城市管理體現了城市管理的科學化要求。錢志衛認為城市管理創新要根據各城市實際情況，從管理理念、管理體制和管理手段三個方面進行創新。葉林認為從內容、體制和目標上對城市管理進行創新，是我國城市化發展的必然要求，也是探索新型城市化形勢下中國城市管理創新的有效道路。 [8]游志丹具體闡述了當代城市管理的技術創新、理念創新和制度創新三個方面的創新方式。荊蕙蘭則提出教育宣傳、改革管理體制、提高管理者素質、政策引導、進行國內交流和國際合作等創新城市管理的一些可嘗試的路徑。

以上這些探討，對研究湖北乃至全國城市管理問題、促進城市管理科學化提供了思路和借鑒。

二、湖北城市管理中的突出問題

2012年，湖北省常住人口5779萬人，其中城鎮常住人口3091萬，城市化率上升到53.49%，開始邁入城鎮社會新時代。伴隨著城市化水平提升，人口、資源、產業等不斷向城鎮尤其是大中城市聚集，在促進城市建設發展的同時，也為實現城市科學管理提出嚴峻挑戰。湖北省城管戰線不斷創新管理方式，取得了公認的成績，也積累了不少好的經驗。但總體上看，湖北現行城市管理與習總書記“建成支點、走在前列”的殷切希望、與省委確立的“五個湖北”的戰略要求、與廣大市民的美好愿望等都存在較大差距，推進湖北省城市科學管理刻不容緩。

為深入了解湖北城市管理現狀與存在的問題，探尋提高湖北城市管理水平的有效路徑，筆者于2013年8月開始，在武漢市、宜昌市、黃岡市、咸寧市、荊門市等地進行了專題調研，召開了3場座談會，發放問卷320份，收回有效問卷313份。調查顯示，湖北城市管理的市民滿意度和城管工作人員滿意度都較低（不到50%），城市管理面臨著法制、體制、隊伍、經費等多種困難和問題。

1．城市管理法制不健全，借法執法。

依據《行政處罰法》和國務院《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，湖北省建立了城市管理相對集中行政處罰權制度，但目前還沒有一部完整的省級立法來對城市管理行為進行規范，各地城管部門“借法執法”現象普遍存在。以武漢市為例，與相對集中行政處罰權相關的執法依據涉及9個領域的77部法律文件和116種違法行為， [9]這種多部法規、規章單條匯總授權的方式給城市管理綜合執法帶來諸多不便。

由于沒有統一的立法和執法依據，致使城市管理執法部門執法地位不明確、執法程序不規范，甚至存在程序違法、徇私枉法、人為剝奪當事人合法權利等問題，嚴重損害了城管執法隊伍的公眾形象。

2．城市管理機構設置不統一，職能交叉。

全省城市管理職能名義上由省住房和城鄉建設廳履行，但事實上城市管理主要實行屬地管理，省住房和城鄉建設廳與省內各地城市管理部門并不構成垂直管理關系。目前，省內的各市區都設置了專門的城市管理部門，其名稱各異，有的叫城市管理委員會，有的叫城市管理局，有的叫城市管理執法局等。從隸屬關系上，有的是所在市政府組成部門，政府全額或差額撥款；有的沒有納入政府組成部門或定位為公益性事業單位，主要實行自收自支。各市區城市管理部門的內設機構也不統一，如武漢市城市管理委員會內設了辦公室、市政設施管理處、環境衛生管理處等16個處室；襄陽市城管局設立了辦公室、法規科、執法監督科等八個科室；恩施市城市管理局內設了辦公室、財務裝備科、法制宣傳科、督查科等五個科室。

雖然湖北省各市基本落實了城市管理機構的“三定”方案，但仍然存在職能交叉，責任不明的問題。各市的城管、建設、規劃、交通、環保、國土、林業、工商、公安、衛生、文化等部門和各區以及下屬的街道（鎮）等都不同程度地承擔著管理城市的職能，盡管各家都在管，但職能沒有理順，相關部門將難管、不好管的事項移交給城管部門，而且在具體管理和執法實踐中，執法主體各自為政，分頭執法，甚至出現過度執法、推諉扯皮現象。此外，市級城管部門權力過于集中，區和街道處于有責無權地位，致使城市管理的效率比較低下。

3.城市管理觀念陳舊，執法手段單一。

湖北現行城市管理中依然存在“重建設輕管理”、“先建設后管理”、“重罰輕管”、“重堵輕疏”等傳統觀念。城管實踐中重利輕義、重罰輕營、重誅輕教、重實體輕程序、重執法輕服務的現象在很大范圍存在。城市管理執法手段也較單一，主要依靠行政措施對管理對象施加影響，而忽略經濟、法律、技術、教育、咨詢、目標管理等手段的綜合運用，“以罰代管”現象時有發生。有些人居高臨下把執法對象當成了“敵人”，頤指氣使蠻橫粗暴甚至開口就罵、動手就打，導致爭議不斷、摩擦不斷、沖突不斷，管理者與被管者通過管制與反管制、掃除與反掃除，演繹了很多水火不相容的悲情故事，在社會公眾心目中形成了城管“無情”、“暴力”、“強勢”等不良印象。

4.公眾參與不足，缺乏監督機制。

城市管理的根本目的是創造優良生活、生產、工作環境，促進城市經濟社會全面協調可持續發展，是一項系統性的民生工程。湖北省現行城市管理比較強調職能部門的強制性管制作用，缺少公眾參與的有效機制，導致不少人認為城市管理是城管的事，管得好是應該的，管不好就罵娘。一些不負責任的媒體不當“建設者”、只當“旁觀者”，恣意夸大城市管理中的沖突和矛盾，而且不分青紅皂白，將矛盾和沖突的責任直指城管，不惜將城管妖魔化，產生推波助瀾的惡劣影響。

城市的科學管理，除法律法規保障外，還必須建立監督機制。當前湖北省城市城管執法權力配置基本完成，但與之配套的監督機制仍未建立起來。隨著城管執法權力的擴大，集中行政處罰機關的各種違法違規操作日益增多，如城管暴力執法、濫用行政處罰自由裁量權、辦人情案關系案、執法不作為、越位執法等等。城市管理缺乏有效的監督，特別是缺乏政府內部的專項監督及社會的公開監督，不利于城市管理水平的提高。

5.城市管理保障乏力，隊伍素質有待提高。

（1）機構編制緊張，與事權及承擔的責任不匹配。有的地方沒有將城管納入市政府組成部門，其作為政府執法部門的地位不明確，城管的身份也受各方質疑。

（2）政府投入不足，城市管理的物質技術水平偏低。省級財政缺乏對省內城市管理的投入，各市的專項投入有限，城市管理部門的經費首先要保工資，專業設備和技術人才引進困難，致使有些問題難以解決或者只能進行粗放式管理。有基層城管干部反映，“政府做好事，要部門買單；上級做好事，要下級買單。但我們確實沒錢買單”。

（3）城市管理人員勞動強度大、待遇偏低，高素質人才招不進來；城管一線執法服務人員嚴重不足，不得不大量使用“協管員”（有的地方協管人數超過有編制的城管人數）。很多協管員（包括一些未“參公”的城管人員）為了生存，拿最低的工資，沒有社保，身份尷尬，甚至受盡屈辱。

（4）沒有建立城管保護機制。城市管理中，暴力抗法事件時有發生，一些城管隊員和協管員被打被罵，往往只能逆來順受，缺乏人身保護。

當然，在城市日常管理中，有些人不懂法、不講理，只圖個人利益和方便，不惜與城管“打游擊”；不少市民做城市管理的看客，遇到破壞城市環境的事情選擇集體沉默。等等。這些涉及市民素質的問題也不容忽視。

三、推進湖北城市科學管理的政策建議

湖北城市管理中存在的問題，首要的是法治、體制和投入保障問題。必須進一步提高認識，采取得力措施，努力提升湖北省城市科學管理水平，使湖北城市管理走在中部乃至全國前列。

1.進一步轉變觀念，提高對城市科學管理重要性的認識。

隨著城市化水平日益提高，城市管理越來越成為城市政府的核心職能。當然，要實現城市科學管理，不能僅僅依靠城市政府及城管部門，省級政府不能置身事外。省委、省政府、省人大應從湖北創新發展的大局出發，高度重視城市管理問題，為湖北省城市科學管理把握方向、制定規則、提供指導，力爭在較短時間內解決好湖北現行城市管理中的突出矛盾和問題，從整體上提升湖北城市管理水平，從根本上改變湖北“臟、亂、差”的城市面貌，以改革、建設、管理實績取信于民。

2.加強城市管理法規建設，盡快出臺《湖北省城市管理條例》。

就湖北省而言，統一全省城市管理法規，是建設“法治湖北”的現實需要；理順全省城市管理體制機制，實現城市管理科學化，是建設“創新湖北、文明湖北、幸福湖北”以及“建成支點、走在前列”的內在要求。城市文明的構建和維護需要科學的城市管理，科學管理又必須以法治為前提。城市管理管什么、誰來管、怎么管？各級政府及職能部門在城市管理中的權利義務如何確定？城市管理執法權力如何配置、如何實施、如何考核、如何監督？等等，都需要地方立法予以統一規范。2013年3月1日正式實施的《武漢市城市綜合管理條例》，是全國首部城市綜合管理方面的地方性法規，也是湖北省城市管理法制建設的一次跨越。建議省政府、省人大以此為基礎，盡快制定出臺《湖北省城市管理條例》，以統一全省城市管理立法，解決城市管理中綜合執法法律依據不足等現實問題。

3.成立省級城市管理工作部門，理順全省城管領導體制。

湖北省省級城市管理職能名義上由省住房和城鄉建設廳行使。省住房和城鄉建設廳具體負責城市管理相關事務的內設機構僅僅為一個處室——城市管理處（稽查執法處）。其主要職能是：研究擬訂城市管理執法、城建監察、市容環境衛生的發展戰略、政策法規、行業標準并監督實施；指導住房和城鄉建設的稽查執法工作；指導城市市容環境衛生治理和執法工作；指導城市垃圾處理設施的建設、維護及運營管理工作，等。很顯然，該處室很難真正承擔起領導全省城市宏觀管理的責任，事實上各市城管部門也并不受其領導，湖北城市管理還是處于群龍無首、“無爹無娘”的狀態。這不利于全省城市統一科學管理目標的實現。

建議在新一輪政府機構改革中，增強省住建廳的城市管理職能，將“湖北省住房和城鄉建設廳”更名為“湖北省住房和城鄉建設管理廳”或“湖北省住房和城鄉建設管理委員會”，組建“湖北省城市管理局”，兩機構合署辦公，由住建廳長（或管委會主任）兼任省城管局局長。明確該局為省級城市綜合管理部門，明確全省城市管理實行屬地管理與垂直管理相結合的領導和管理體制。

4.進一步轉變管理職能，創新城市管理方式。

建議按大部門制改革思路，統一全省各市城市管理機構設置，將各市（區）城管部門均納入所在市（區）政府組成部門，進一步理順城管、建設、規劃、交通、環保等部門和各區、街道（鎮）、社區的城市管理與服務職能。省、市級城管部門主要負責全省、所在市城市綜合管理的規劃、組織、協調、指揮、監督、考評等工作，建立制度化的“大城管”體制和市（區）相關部門、街道、社區聯動機制，解決執法主體各自為政、效率低下等問題。

在職能轉變方面，要完善“三定”方案，科學定位其管理和服務職能。把該放的權力切實放下去、放到位，如涉及城市綜合管理的市政設施管理與養護、市容市貌、環境保護、園林綠化、湖泊保護等管理事項審批權、執法權等事權及相應財權可下放到區（街道）；對不符合法律規定、利用“紅頭文件”設定的管理、收費、罰款項目應一律取消，防止“上動下不動、頭轉身不轉”。另一方面，要把該管的管起來特別要加強事中事后監管，規范監管行為，克服隨意性，真正在城市管理上保住基本、補上短板、兜好底線。

在管理方式上，要切實克服“重建設輕管理”，“先建設后管理”的積弊，真正做到“規劃先行、建設配套、管理跟上”；要著力解決管理執法手段單一的問題，既要利用行政措施對管理對象施加影響，也要綜合運用經濟、法律、技術、教育、咨詢、目標管理等方法，做到“疏、堵、處”的有機結合；要堅決杜絕“以罰代管”、“暴力執法”等執法違法現象，并將執法管理與親民服務結合起來，做到在服務中加強管理、在管理中強化服務。對一些城市管理范圍內的服務事項，可加大政府購買社會組織服務的力度，同時對社會組織服務加強監管、嚴格考核。

此外，建議進一步總結推廣湖北城管“舉牌執法、列隊執法、微笑執法、鮮花執法、換位體驗”等好做法、新經驗，大力倡導柔性管理、文明執法；進一步總結推廣武漢市“城管革命”、“電視問政”及宜昌市“網格化管理”等成功經驗，擴大城市管理的社會參與和監督；進一步總結推廣黃岡市創辦“城管志愿者協會”和“社區市民學校”等成功經驗，加強與市民溝通，拉近城管與社會公眾的距離。

5.提升城市管理保障水平，提高城管人員素質。

建議進一步挖掘機構編制潛力，適當增加城管部門編制，解決其編制與事權及承擔的責任不匹配的問題；進一步調整優化城管部門編制結構，強基層、強一線，轉變“頭大腿細”現象，逐步減少直至取消城管執法隊伍中地位尷尬且詬病甚多的“協管”人員。

建議設立省級城市管理預算，構建省、市、區三級財政投入保障機制，加大省市財政對城市管理的投入力度，提升湖北省城市管理的物質技術裝備水平，提高城市管理人員尤其是一線工作人員的經濟待遇和保障水平。

建議建立城管保護機制，為城管工作人員購買人身傷亡保險，條件成熟時可考慮在城管執法機構中設立公安支隊，以加強對城管執法隊員的人身保護。

建議進一步加強城管隊伍建設，吸引高素質人才加入城市管理工作隊伍，對現有城管人員進行系統的法律法規、行為科學、現代管理技能等培訓，使其掌握先進的管理知識和社會工作方法，提高其思想道德素質和法律素養，提高其工作效率和城市管理的實際效果，夯實湖北省城市科學管理的人才基礎。