家庭農場發展的國際經驗及其借鑒

摘要：歐美國家家庭農場具有悠久的發展歷史和成熟的發展經驗，其中離不開政府的強力支持，主要措施有鼓勵支持土地流轉、構建完善的社會化服務體系、建立強大的科技支撐、提供全方位的政府補貼、形成全面的保險保障機制、積極加強農民教育培訓等。我國應明確將家庭農場作為發展現代農業、推動農村發展的重要載體和路徑，當前需有針對性地做好鼓勵長期成片土地流轉、建立健全多層次的社會化服務體系、優化農業補貼政策、加快培育新型職業農民等工作。

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2015）04-0078-05

作者簡介：陳丹（1981—），女，天津商業大學公共管理學院副教授,博士。唐茂華（1980—），男，天津社會科學院城市經濟研究所特聘研究員、博士后，天津市委研究室經濟處處長。

基金項目：2010年教育部人文社會科學研究青年項目“中國農村土地多元化糾紛解決機制的整合與創新研究”（10YJCZH006）。

近年來，我國加快推進家庭農場發展，在地方實踐和政策支持上都取得了積極進展。發展家庭農場是我國適應經濟社會發展形勢、加快農業現代化建設的必然要求，但作為一種新型的農業經營組織形式，如何對家庭農場進行合理界定、規范引導和政策支持仍有一個持續探索的過程。從世界范圍來看，家庭農場具有普遍適用性，是各國基本的土地經營方式和農業生產組織形式。

一、家庭農場經營的普遍趨勢和主要特點

縱觀世界各國，無論是土地資源豐富、人均經營面積較大的美國、加拿大，還是人均耕地面積適中的德國、法國，家庭農場都是最普遍的農業生產經營單位和組織形式。2007年，美國共有家庭農場214.3萬個，合伙制、公司制等非家庭農場5.34萬個，家庭農場占90%以上。 [1](p44-50)2001年，加拿大共有24.7萬個農場，其中家庭農場占90%以上。 [2](p28-36)2009年，德國共有33萬個家庭農場，同樣是主要農業生產組織形式。 [3]法國農場有農業公用經營集團、有限責任農場、商業集團、民事團體和家庭農場等多種形式，共有約68萬個農業經營組織，其中家庭農場占84%，經營全國76%的土地。 [4](p14-16)盡管各國發展基礎、現實情形不同，但家庭農場呈現很多共性特征。

（一）規?；洜I穩步推進。隨著農業現代化水平不斷提高和社會化服務體系不斷健全，各國農場平均經營規模在一段時期保持持續擴大的態勢，之后維持在一個相對穩定的規模區間。1935年，美國有680萬個家庭農場，平均規模120英畝。隨著農場合并和規模擴大，到1978年縮減為247.9萬個，平均規模達到438英畝。目前，美國家庭農場維持穩定，2010年平均經營規模維持在418英畝。 [5](p21-24)加拿大農場數量在1941年達到73.3萬個的峰值，到20世紀80年代銳減至30萬個左右，之后呈現緩慢減少態勢，目前平均經營規模穩定在300公頃左右。德國農場平均規模從1949年8.06公頃提高到目前的超過30公頃，農場數量從1949年的165萬個減少到30余萬個。 [6](p70-73)1955年，法國共有228.57萬個農場，到1975年減少到155.2萬個，1985年減少到92.4萬個，1997年進一步減少到67.98萬個，平均經營規模也從1955年的14.88公頃增加到1970年的20.76公頃，到1985年增加到30.5公頃，1997年進一步增加到41.7公頃，此后農場數量和規模保持基本穩定。 [4](p14-16)

（二）中小型農場占主導。由于土地資源豐富程度不同，各國中小農場的界定有差異，但中小農場都占據絕對主導。美國的家庭農場分為六類，其中老弱戶403828個，占18.1%，平均規模174英畝；兼業戶989830個，占45.1%，平均規模148英畝；低銷售收入純農戶434599個，占19.8%，平均規模294畝；中等銷售收入純農戶111389個，占5.1%，平均規模980畝；大型農場93601個，占4.3%，平均規模1398英畝；特大農場110152個，占5%，平均規模2132英畝。中小型農場占全部農場數量的88.1%。 [7](p57-59)德國經營規模在100公頃以上的大型農場有2.93萬個，占德國農業企業總數的8.29%；30—100公頃的中型農場10.4萬個，占29.49%；2—30公頃的小型農場21.85萬個，占61.94%。中小型農場占91.5%。 [6](p70-73)

（三）農業生產布局呈現區域性特點。根據農業自然條件差異，各國都建立和形成了農業生產的區域化布局。美國將全國劃分為10個農業區域，包括北部平原的小麥帶、中部平原的玉米帶、南部平原、五大湖區和西部山區的畜牧乳品生產帶、太平洋沿岸的水果蔬菜生產帶等。加拿大的10個主要農產品生產省份形成了不同的區位優勢，如谷物主要集中在阿爾伯塔、曼尼托巴和薩斯喀徹溫，安大略省和魁北克省則以奶牛、肉牛等畜牧業和蔬果等精細農業為主，大不列顛哥倫比亞省以林業為主，紐芬蘭省則以漁業為主。法國將全國劃分為8個農業經濟區，分別為北部以谷物、蔬菜、甜菜為主的集約經濟區；西北部以肉、乳、禽蛋為主的牧業經濟區；阿基坦盆地以經濟作物、葡萄、木材和畜產為主的多種經濟區；巴黎盆地邊緣和外圍地區的多種經濟區；阿爾薩斯以葡萄、谷物和乳牛為主的集約經濟區；中央高原和北部低山地區以養羊和肉牛為主的牧業經濟區；地中海沿岸以葡萄、水果、蔬菜和特種農業為主的農業經濟區；以養牛為主的山地牧業經濟區。 [8](p19-22)

（四）家庭農場專業化經營特征明顯。在農業生產區域化布局的基礎上，各國家庭農場與之相適應，實行專業化經營。專業化經營可分為單一專業化和混合專業化兩種形式，前者經營單一農產品，后者以一種農產品為主，同時生產兩到三種存在相互聯系的農產品。美國農場大多主要生產一至兩種農產品，約43%以農業為主，其中谷物農場占14.2%，經濟作物農場占22.2%，蔬果等高附加值作物農場占6.3%；約57%以牧業為主，其中肉牛農場占30.2%，奶牛農場占2.7%，養豬農場占1.3%，家禽農場占1.8%，羊、馬、兔、蜜蜂養殖農場占21.3%。

[7](p57-59)加拿大家庭農場可分為谷物農場、畜牧業農場、農牧業混合農場以及特種作物農場四類，其中以生產糧食和油料為主的谷物農場和以養牛畜為主的畜牧業農場占60%以上，生產奶制品和禽蛋的農場約占10%，養豬農場僅占3%，混合農場比重很低。 [2](p28-36)目前，法國20%為谷物農場，12%為葡萄農場，11%為奶牛農場，12%為肉牛農場，6%為多種養殖農場，11%為種養農場，28%為蔬果等其他類型農場。 [9](p43-47)

二、各國推動家庭農場發展的基本思路和政策舉措

從各國實踐進展來看，家庭農場的健康發展和規模經營并不是自然形成的，離不開強有力的政府支持和政策引導。歸納起來，主要有以下六個方面：

（一）以土地流轉推動家庭農場發展。土地適度規模經營是家庭農場發展的基礎，各國都采取措施促進土地向農業大戶流轉，實現適度規模經營。美國的人均土地經營規模很大，但仍有三分之一的農場租入土地，2007年共租入土地6200萬畝。美國鼓勵農場規模經營的主要手段是差別化的農場補貼政策，補貼額度和補貼覆蓋面隨著農場規模的擴大而增加，30%的大農場集中了70%的政府補貼，這大大提高了大農場的生產規模和競爭力。 [10](p46-48)德國政府積極鼓勵有流轉意向或缺乏經營能力的所有者出租土地，設立土地出租獎勵政策，對出租期限達12—18年的長期出租每公頃獎勵500馬克。這一政策使土地租賃市場異?；钴S，1966—1975年租地面積達到25%，到20世紀80年代提高到38%，目前德國有53%的農地用于租賃經營。 [1](p70-73)為鼓勵老人出讓土地，1962年法國設立了調整農業結構社會行動基金，對退出土地經營的65歲以上老人平均每人每年補助1500法郎。1960年法國設置土地整治與農村安置公司，由它收購缺乏活力的小農戶土地，經整治后轉賣給有經營能力的農戶，幫助擴大經營規模。 [1](p43-47)

（二）構建完善的社會化服務體系。完善的社會化服務體系是家庭農場發展的有效保證。隨著家庭農場向商品化轉變，家庭農場不可能完成產前、產中和產后的所有活動，而是分解出來交由專業服務機構來承擔。 [11](p106-109)美國政府專門成立了農業部下屬的農場服務機構和農產品外銷局，對農業信息、農產品市場等給予有效支持。除公共服務體系外，美國還有集體服務體系和私人服務體系，前者主要有農場主合作社和合作農業信貸體系，后者由大量從事農用物資生產、銷售和加工的工商企業組成。加拿大的家庭農場實現了高度組織化，協會等農民自律組織非常普遍，與農業相關的生產、流通、加工等各個領域都有協會存在，既有全國性組織也有地方性組織，既有綜合性組織也有專業性組織。家庭農場依托各類協會代表農場主與供應商、加工商和運輸商、零售商等進行談判進入市場，并通過協會增加農場主的話語權，爭取政府支持和出臺相應政策。法國形成了由政府、農會、農民和私人企業共同組成的農業服務體系，為家庭農場提供全方位服務。其中，產前服務以私人企業為主，產中服務以農會為主，產后服務則以合作社為主。

（三）建立強大的科技支撐體系。家庭農場和農業科技支撐相輔相成，不斷提升科技水平是發展家庭農場的必要條件。美國一直致力于將先進科技轉化為農業生產力，并建立了完善的農業科技、教育和推廣體系。自1914年美國就出臺了史密斯—利弗農業推廣法，各級政府相繼成立了農業推廣站系統，不斷推廣先進農業技術。加拿大通過建立高效完善的科研推廣體系，源源不斷的獲取科技成果和新技術，并通過面對面推廣、示范性推廣、項目式推廣、傳統手段推廣、現代傳播手段推廣等方式向農民進行農業技術推廣傳播。法國建立了完善的農業科研和推廣體系，以國家農業研究院為代表的科研機構提供大量的農業實用技術。積極推行教育、科研與推廣相結合的體制，建立農業聯合體和農業科技集團，融技術開發和科技推廣為一體，有力促進了農業現代化發展。 [12](p122-126)

（四）提供全方位的政府補貼支持。盡管各國家庭農場都有可觀的收入，但總的來說農業仍是經濟效益低的弱質產業，離不開政府的大量補貼支持。美國對農產品實行全過程、多環節補貼，包括休耕補貼、生產補貼、儲備補貼和出口補貼等，有支持性補貼、差價補貼和直接補貼等形式。其中，大農場是農業生產性支持政策的最大受益者。政府轉移支付在家庭農場收入中的比重越來越高，1990年為93億美元，占農業凈收入的21%，2001年進一步提高到27%。 [10](p46-48)德國的農業支持政策主要有三部分：一是歐盟提供的直接補貼，平均每公頃300歐元左右；二是聯邦政府提供的各項社會事業補貼，包括環境保護、農業保險、社會保障、基礎設施建設等，其中環境保護補貼有生態農業、粗放使用草場和放棄對多年生作物使用除草劑三種。三是地方政府提供的科技推廣、培訓及支持農場合并等各種支出。法國的農業補貼項目繁多、金額巨大，是家庭農場的主要收入來源。2004年，法國農戶生產收入的65%來自各種補貼。同樣法國家庭農場補貼向大型農場傾斜，中型農場平均每年獲得3萬歐元補貼，而大型農場每年獲得5—10萬歐元的補貼。 [12](p122-126)

（五）形成全面的保險保障機制。農業作為自然產業，面臨的災害風險很高，抵御風險的能力十分有限，需要構建完善的保險保障機制解決農場主的后顧之憂。從1939年開始，美國就實施農作物保險計劃，形成了政府主導、商業保險公司經營的農作物保險制度，并對保費部分進行補貼，降低農作物種植風險，保障農場主利益。美國農業局下設風險管理機構，確保農場擁有應對風險的金融工具，聯邦農作物保險公司為上百種農作物和牲畜提供保險，因自然災害引發收成減少和損失都會得到相應補償。2003年，加拿大推出新的農業政策框架，其中農業收入穩定計劃CAIS和農產品保險計劃PI是其中主要內容。農業收入穩定計劃集穩定農場收入和實施災害保護于一體，以穩定農場經營收益、提高風險管理能力為目標，當農業生產經營主體當年凈收益低于一定保障水平時，政府給予一定的補償。農產品保險計劃主要針對特定品種因事先明確的風險事故發生而導致損失而進行的收入補償。 [13]

(p41-43)德國全面推行農村社會保障制度，所有農場主、雇傭農業工人、農機生產及農業技術服務企業職工都必須參加養老、醫療、工傷、意外死亡等社會保障制度，保費由政府補貼和農民個人共同承擔。

（六）積極加強農民教育培訓。農民是家庭農場發展的主體，有知識文化、技術能力的新型職業農民是農業現代化的前提。美國將新型職業農民界定為從事農業經營時間不超過10年的生產經營者，并著力培養他們作為農業接班人。資助和擴大大學涉農專業的招生規模，并為他們提供農業學徒和實習的機會，對提供實習機會的農場給予政府補貼。實施大規模的培訓計劃，2009—2012年每年提供7500萬美元給各類大學、農技推廣中心和社會組織、公益性協會等，用于培訓農業生產技能和經營管理能力，2013—2017年每年繼續提供5000萬用于新型職業農民培訓。 [14](p93-98)德國規定農民必須經過農業教育才能持證上崗，農業教育有大學培養專門人才和職業培訓獲得農業從業資格兩種形式。德國職業教育舉世聞名，有初級、中級和高級三類，初級學習為3年，合格后取得職業資格證書成為正式農民。畢業之后才可進入中級學校學習，主要內容為經營管理，目的是從農業生產向農業經營管理轉變。高級學校則主要培養農業企業管理型人才。此外，德國還有種植、農機、園藝、花卉等五花八門的各類培訓。法國建立了全方位、多層次的農業教育體系，由中等職業技術教育、高等教育和農民職業教育三部分組成。法國實行嚴格的資格證書制度，具有從農業培訓證書直至博士學位等層次分明的晉升機制。頒發的行業標準文憑是從事各類農業工作的準入基礎，取得職業能力證書可當農業工人，取得職業學習證書可當熟練農業工人，取得農業技術員證書可當農業經營者或加工企業技術員。

三、我國發展家庭農場的經驗借鑒和政策建議

家庭農場是我國農業現代化的重要方向和有效途徑。當前，我國應明確將家庭農場作為發展現代農業、推動農村發展的重要載體和路徑，作為推動土地流轉、發展農業社會化服務體系的重要突破口，并給予重點扶持。結合上述各國的發展經驗，當前我國發展家庭農場應盡快在以下五個方面精準發力。

（一）科學合理地界定家庭農場。據農業部的調查，截至目前，全國已有90萬個家庭農場，平均經營規模達到200畝，是全國平均經營規模7.5畝的近27倍。如果僅以平均規模來界定家庭農場，那家庭農場就僅成為一個符號而缺乏實際的政策意義，而且容易導致家庭農場的泛化。各國家庭農場都有明確的界定，并與農業政策直接掛鉤。我國應將工商部門注冊或有關部門認定作為確定家庭農場的準入條件，加快建立注冊登記制度，確定申報、登記和注冊等程序，使家庭農場成為具有法人資格的市場主體，將其作為識別、政策支持和加強規范管理的手段。并根據各地經濟發展水平、基礎條件差異，因地制宜確定家庭農場的規模要求等條件。要寧缺毋濫，尊重市場規律，切忌盲目追求數量和規模，要循序漸進、精耕細作，成熟一個認定一個支持一個發展一個，發揮好已有家庭農場的示范帶動作用。要完善家庭農場的準入和退出機制，對家庭農場建立必要的考核機評估機制，加強監督管理，規范運行機制。

（二）有針對性地鼓勵長期成片土地流轉。與歐美大規模農場不同，我國應發展適應發展階段、社會條件、經濟基礎的微型家庭農場。就現有小規模農戶而言，土地的有序流轉和適度規模經營是發展家庭農場的基礎。目前，我國土地流轉不規范，流轉糾紛頻發，發展家庭農場面臨的現實難題是難以租到租約穩定、租期長的成片土地，農場主對土地長期經營無法形成穩定預期。應繼續推進土地承包經營權的確權登記頒證工作，明確土地承包權和經營權分離，加快建立規范的土地流轉制度，盡快形成統一規范的土地流轉市場，形成完善的土地流轉市場服務機制。在此基礎上，將向家庭農場流轉作為工作重點，加強土地流轉的政策制定和管理，積極引導農民按照統一標準的文本來簽訂流轉合同，通過規范市場行為來消除農民隨意流轉造成的土地經營不穩定問題。鼓勵土地統一長期流轉，引導農民放心離開土地。建立家庭農場發展基金，對向家庭農場流轉的土地給予政策補貼，對家庭農場土地流轉后的農田水利建設、改善生產條件、后期管理維護等給予財政支持。

（三）建立健全多層次的社會化服務體系。土地經營規模是雙向互動的結果。從供給方來看，土地流轉意愿取決于農村勞動力的轉移能力；從需求方來看，土地經營能力取決于社會化服務體系的水平。實現商品化的家庭農場只是農業經濟體系的一個環節，有賴于完善的社會化服務體系支撐。目前，我國以政府公益性農業服務機構為主導的農業服務體系普遍存在服務設施落后、基本服務功能逐漸弱化的問題，而且農業社會化服務面向成千上萬的小農和兼業農戶，服務能力嚴重不足。應以家庭農場發展為契機，將兩者統一起來，聚焦重點，明確將家庭農場作為社會化服務體系的主要服務對象和基本發展方向，圍繞家庭農場提升社會化服務水平和能力，有針對性地加強政府性服務機構建設。要深化農技推廣，解決好服務重點不聚焦、過于分散的問題，將家庭農場作為農業科技推廣、信息服務的重點對象，量身定制信息服務、技術服務和管理服務等。同時，要強化以專業合作社為依托的社會服務，將鼓勵發展家庭農場與支持發展農業合作社并重，使家庭農場加入各種類型的合作社組織，使合作社成為社會化服務的主體。

（四）農業補貼向家庭農場聚焦。目前，我國形成了種糧補貼、良種補貼、農機購置補貼以及生產資料價格綜合補貼等構成的農業補貼體系，但補貼覆蓋面大、補貼的針對性不強。要將新增補貼有針對性地向糧食主產區和家庭農場、種糧大戶傾斜，發揮農業補貼的邊際效應，發揮對培育壯大新型經營主體的支持引導作用。完善支持政策和補貼機制，使各項惠農補貼直接補給實際經營者，使家庭農場主能夠安心對土地進行投資和基礎設施建設，形成良性循環。同時，針對我國家庭農場發展時間短、資金實力和固定資產積累不足，應在信貸、稅收等方面提供優惠措施，為家庭農場提供必要的金融支持和稅收優惠。要大力發展農村信用社、村鎮銀行等農村金融機構，積極建立多元化的支農惠農融資渠道，根據家庭農場的生產經營特點，積極創新金融服務，落實農村金融機構的定向費用補貼機制，增強政府對農戶貸款稅收優惠、小額擔保貸款貼息等政策，大力支持家庭農場不斷發展壯大。

（五）加快培育新型職業農民。現代農業經營要求專業化、職業化、科技化，中央一號文件多次提出大力培育新型職業農民，家庭農場是培育新型職業農民的重要載體和平臺。要將家庭農場主作為農村人力資源開發的重中之重，將他們視為我國新型職業農民的杰出代表，發揮他們的示范效應。要逐步構建以農業高等教育為龍頭，農村職業教育為主體，農業技術教育為基礎的多層次教育體系。積極借鑒大學生村官的選拔培養經驗，鼓勵支持農業院校的高層次人才積極投身現代農業，對于農業創業者給予財政補貼、稅收優惠、資金扶持等。大力實施新型職業農民的培訓工程，開展農業經營者、家庭農場主和農業實用技術的培訓，提高他們的科技素質、生產技能和經營管理能力。探索建立職業農民資格準入制度，加強新型職業農民的標識，為現代農業發展提供有資質的合格人才。