新《環保法》背景下的環境公益訴訟

摘要：新《環保法》第58條有明確訴訟主體、擴大可訴范圍的亮點，也存在規定過于原則、法律效力不高、訴訟主體狹窄的不足。環境公益訴訟在實施的過程中可能會陷入能提起公益訴訟的社會組織數量少、“法律規定的機關”范圍不明確、作為環境公益訴訟重要組成部分的環境行政公益訴訟不能開展、“企業污染，政府買單”、環保法庭“低受案率”的困境。面對這些問題，要解決，更要反思。這就需要進一步擴大環境訴訟主體的范圍、消除對環境行政公益訴訟的恐懼、完善環境保險制度使政府不再為污染買單、引入“原告獎勵”制度來降低環境公益訴訟的成本，提高環保法庭的受案率。

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2015）04-0133-07

作者簡介：李義松（1963—），男，法學博士后，河海大學環境法研究所所長、教授，江蘇省環境資源法學研究會會長。朱強（1990—），男，河海大學環境法研究所碩士研究生。

基金項目：2014年度江蘇省社科基金規劃項目“環境公益訴訟基本理論與前沿問題研究”（14FXB004）、2012年度國家社科基金重大項目“保障經濟、生態和國家安全的最嚴格水資源管理制度體系研究”（12&ZD214）階段性成果。

新環保法歷經三年修訂，于2015年1月1日起正式施行。在這四稿的修正案中環境公益訴訟主體問題始終都是新《環保法》修正案爭議的中心。2012年8月的一稿修正案未提及環境公益訴訟，引起社會公眾的質疑。2013年6月二稿修正案雖然明確了環境公益訴訟，但卻將主體限定為“中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會”。同年10月三稿修正案將環境公益訴訟主體調整為“依法在國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續5年以上且信譽良好的全國性社會組織”。較之二稿，三稿中的環境公益訴訟主體范圍看似擴大，實則縮小。最后僅有中華環保聯合會一家具有提起環境公益訴訟的資格，連地方性的中華環保聯合會都被排除在外。從一稿到三稿，關于環境公益訴訟主體范圍的規定都是圍繞著“中華環保聯合會”展開的，中華環保聯合會是享有提起環境公益訴訟權的唯一一家社會組織，這不免會讓公眾產生懷疑。

一、對新《環保法》中環境公益訴訟條款的評析

2014年4月作為四稿的《環保法》修正案終獲全國人大常委會的通過，新修正案中關于環境公益訴訟的規定較舊《環保法》來說具有質的進步，擴大了環境公益訴訟的主體范圍。其第58條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。”

（一）新《環保法》中環境公益訴訟條款的亮點。

1.明確了可訴主體的條件。環境公益訴訟的主體一直是爭議的焦點，從新《民訴法》第55條到新《環保法》的四次修正案都是在爭論適格主體的問題。新《環保法》第58條明確規定了提起環境公益訴訟的主體條件：（1）合法性。該組織必須在市級以上的民政部門登記，并且沒有違法記錄。（2）專業性。組織要有從事環境公益訴訟的經驗，成立時間在5年以上。（3）非營利性。提起環境公益訴訟的組織不能通過公益訴訟來牟利。新《環保法》的這一規定，明確了作為“組織”提起環境公益訴訟的條件，較前三稿來說在很大程度上放寬了適格組織的范圍，使全國超過300家的社會組織能夠提起環境公益訴訟。 [1](p35)

2.擴大了可訴范圍。《民訴法》第55條規定“對污染環境損害公共利益的行為，可以提起公益訴訟”。但《民訴法》中的公益訴訟僅僅是針對“污染環境”的行為，而未涉及“生態破壞”。眾所周知環境問題一般分為兩大類：環境污染和生態破壞，前者側重的是對環境資源過分索取，導致環境污染，其更容易被公眾發現。而后者則是對舒適的生存環境的破壞，其周期長、具有隱蔽性，短時間內很難被發現。《民訴法》和《侵權責任法》在環境污染侵權方面做出了規定，但卻忽視了與環境污染侵權同樣重要的生態破壞侵權。新《環保法》則規定了針對污染環境、生態破壞兩方面的環境公益訴訟，擴大了環境公益訴訟的可訴范圍。

（二）新《環保法》中環境公益訴訟條款存在的不足。

1.條款規定過于原則，難以具體實施。新《環保法》的通過，意味著與之相關的規章、制度、法律法規都需要進行配套性的修改或者制定。就環境公益訴訟而言，第58條僅僅說明了哪些組織能夠提起環境公益訴訟，至于怎么提起、由哪家法院管轄、訴訟費用如何收取、舉證責任怎么分配、如何保證后期執行等一系列問題都有待解決。如果不解決好這一系列問題，環境公益訴訟永遠只會浮于表面。新《環保法》第58條雖然“明確”了符合條件的社會組織可以提起環境公益訴訟，但能否提起行政公益訴訟仍然處于“不明確”狀態，至少在2014年1月公布的《行政訴訟法修正案（草案）》中依舊看不到行政公益訴訟的一絲身影。然而在現實生活中，由于行政機關瀆職、不作為或錯誤的行政決定導致的環境侵權行為造成的環境損害要遠遠超過一般民事排污行為所造成的損害。能否提起環境行政公益訴訟，亟待相關立法或司法解釋。若肯定了環境行政公益訴訟，則我國環境公益訴訟制度的春天即將到來。若否定，則我國環境公益訴訟制度的建立依舊任重而道遠。

2.確立的適格主體范圍太過保守。新《環保法》第58條雖明確了哪些組織可以提起環境公益訴訟，但確立的范圍太過于保守，對于《民訴法》第55條的“法律規定的其他機關”未做解釋，使其仍然處于一種模糊的狀態。檢察機關、環保行政機關若提起環境公益訴訟，仍無明確的法律依據。環境公益訴訟目的的公益性，要求訴訟中的原告不能從公益訴訟中謀取利益，新《環保法》第58條也證實了這一點。但環境公益訴訟自身具有內容的專業性、訴訟成本的高昂性、原被告地位的不對等性的特征，這些特征迫切需要“有關機關”能以原告的身份參與到環境公益訴訟中去，使訴訟中的原被告雙方處于相對平衡的狀態。

3.新《環保法》法律位階低，導致環境公益訴訟條款效力不足。新《環保法》是2014年由全國人大常委會審議通過的，從這個意義上講新《環保法》依然不是環境基本法。依我國法律規定，一部法律要想成為基本法，條件之一必須是由全國人大審議通過。《水法》、《草原法》、《氣象法》、《水污染治理法》等專項性法律都是由全國人大常委會審理通過的，新《環保法》的法律位階并不高于這些專項性法律。與《民事訴訟法》、《行政訴訟法》這類基本法相比，沒有任何的權威性，只能在與基本法不沖突的情況下對基本法進行細化。故新《環保法》的環境公益訴訟條款的效力并不是很高，在遇環境公益訴訟問題時如若水利部、農業部、交通部等部門適用已有的專項法律則完全可以合理地避開新《環保法》。若不能解決《環保法》法律位階低的現狀，環境公益訴訟可能會被架空。

二、新法背景下環境公益訴訟陷入的困境及其反思

（一）能夠提起環境公益訴訟的“其他組織”的數量依舊不多。

經過四稿的審議，新環保法在環境公益訴訟的訴訟主體范圍方面有所放寬，社會組織只需滿足三個基本條件便可提起環境公益訴訟：（1）在市級以上民政部門登記；（2）有5年以上環境公益訴訟的經驗；（3）無違法記錄。據統計，符合新環保法58條的社會組織共有300多家。 [2]截至2013年12月，我國的民間環保組織達7881個。 [3](p6)這意味著能夠提起環境公益訴訟的社會組織，不到其總數量的5%。做一個簡單的數學題，我國一共有661個市級單位，卻只有300多個社會組織能夠提起環境公益訴訟，也就是平均每兩個市才能有一個社會組織有資格提起環境公益訴訟。更值得注意的是這300多家社會組織中，有一部分是官辦的，典型代表是“中華環保聯合會”。當訴訟活動危及政府權利時，這類組織必然會受到不同程度的行政干預；還有一部分是商辦的，如“NPP公益伙伴”，雖然是非政府組織，但其會員主要是公司、企業、基金會。當公益訴訟與其利益沖突時，這類組織公益訴訟的積極性難免會大打折扣；還有一部分是民間性的草根組織，但這類組織面對公益訴訟時卻有心無力，高昂的訴訟成本往往使其望而卻步。因此在現實中，有能力、并且愿意提起環境公益訴訟的組織寥寥無幾。

新環保法在公益訴訟方面明確排除公民訴訟并嚴格限制社會組織范圍的原因：一是擔心濫訴現象；二是擔心社會組織訴訟能力不夠。針對原因一的濫訴，實踐證明幾乎是不可能的。從《民訴法》第55條“打開環境公益大門”，到新《環保法》第58條使得環境公益訴訟“進入春天”，環境公益訴訟案件并沒有出現部分學者所認為的“激增”狀態，相反部分環保法庭陷入了“無米下鍋、等米下鍋”的狀態。 [4](p2)針對環境公益訴訟案件，從提起訴訟到法院立案，若不符合法院的立案條件，環境公益訴訟根本不會進入訴訟程序，何談濫訴？加之我國公民對訴訟普遍抱著“息訴”、“畏訴”的心理，即便是自身利益受損也往往不會選擇訴訟的途徑，更何況這里追求的是社會公共利益。縱觀國外，即使是像美國這樣允許“公民訴訟”的國家，也未發生環境公益訴訟的濫訴現象。針對原因二的社會組織能力不夠的問題。如上文分析的那樣，民間環保組織分為三類：一是官辦型的；二是商辦型的；三是草根型的。即便民間環保組織大多是官辦型或商辦型，但根據中華環保聯合會的一項統計數據顯示依然有71.6%的民間環保組織需要面對資金來源不足、人才不夠的問題。 [5](p62)社會組織一定程度上的確存在能力不足問題，但我們由此就否定、甚至剝奪民間環保組織的公益訴訟的資格，這無疑是因噎廢食。這不僅妨礙了環保民間組織的成長，而且阻礙了環境公益訴訟發展的腳步。給予民間環保組織參與公益訴訟的機會，能使其能力在參與過程中不斷提高，進而進一步促進我國的環保事業。

（二）仍未明確“法律規定的機關”的范圍。

2013年1月1日施行的《民訴法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”在環境公益訴訟的實踐中，爭議最大的就是何為法律規定的機關，以及有關組織的范圍，這兩點迫切需要出臺相關的法律或司法進行解釋。2014年4月通過的《環境保護法》修正案僅僅明確了“有關組織”的范圍，對于“法律規定的機關”的范圍只字未提。檢察機關、環保行政機關能否提起環境公益訴訟仍然處于不確定狀態。眾所周知，在環境公益訴訟中被告相對于原告而言往往具有更強大的實力，多數情況下雙方地位處于一種失衡狀態。加之環境公益訴訟具有很強的專業性，這就使得一般公民和組織無法勝任原告的地位。“檢察機關參與環境公益訴訟相比于一般的訴訟主體具有人力、物力和財力資源的優勢，而且檢察機關與其他社團、公民原告相比更能發揮權力制衡的作用。” [6](p100)

面對環境公益訴訟，若排除公民訴訟、有關組織的范圍是為了避免所謂的“濫訴”，難道遲遲不肯明確“法律規定的機關”的范圍也是為了防止“濫訴”？法律規定的機關一直都是在政府可控的范圍內運作，既然是可控，就不可能存在失控“濫訴”的可能。筆者認為享有“話語權”的立法者之所以遲遲不明確“法律規定的機關”的范圍，恐怕擔心的是在環境公益訴訟制度不完善的情況下機關過多地參與到公益訴訟中會影響其工作效率，不利于政府其他工作的開展。這一點其實不必擔心，反觀大型群體性環境事件的發生原因，往往是政府機關未盡早介入，從廈門對PX項目的散步抗議到四川什邡事件和江蘇啟東事件，在不到一個月的時間里發生了三起環境群體性事件，嚴重影響了當地政府其他工作的開展。環境公益訴訟案件同樣如此，鑒于其訴訟目的的公益性，往往要求能夠代表公共利益的有關機關能夠站出來積極表達自己的訴求。我國環境公益訴訟雖然剛起步，配套的制度并不完善，但不能因為階段性的不完善而否定、剝奪有關機關在環境公益訴訟中的作用。“法律規定的機關”去探索環境公益訴訟的過程，必然是付出的過程，同樣也是收獲的過程。

（三）環境行政公益訴訟依舊無法開展。

環境公益訴訟一般分為環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟。 [7](p23)對于環境民事公益訴訟，《民事訴訟法》第55條對其進行法律上的支持。但對于環境行政公益訴訟，依舊無法開展，至少在最新公布的《行政訴訟法修正案（草案）》中未見其身影。依《行政訴訟法》第41條和最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第12條的規定，行政訴訟的原告必須滿足：一是合法權益受具體行政行為侵害；二是與案件具有直接利害關系。“即使是該行政行為明顯侵犯了他人、社會或國家利益也不具有行政訴訟的原告資格。” [8](p90)環境行政公益訴訟針對的就是行政行為對公共利益的侵害，而依據我國現有法律環境行政公益訴訟仍處于不確定的狀態。這種不確定是否就意味著環境行政公益訴訟并不重要，答案是否定的。實踐中，環境行政部門失職、瀆職、濫用職權等行政行為造成的環境損害往往要比一般的民事主體造成的環境污染要嚴重得多。新《環保法》第58條中的“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為”是否包含環境行政機關違法行政行為，還有待具體的解釋。

對于環境行政訴訟的開展，有種擔心是怕環境行政機關疲于應付行政訴訟，不能很好地完成本職工作。對于這種擔心，大可不必。“環境行政公益訴訟的目的不僅僅是保護公民權益，監督行政權力，其直接目的是保護社會公共利益。” [9](p153)如果環境行政機關認真履行自己職權，對污染企業監管到位，行政機關是不會坐到環境行政公益訴訟的被告席上的。若行政機關不履行其職責導致環境污染或生態破壞，讓適格主體對其提起環境行政公益訴訟，通過司法權來加強對行政權的監督，不僅有利于公眾權利意識的覺醒，也有益于行政機關依法行政。因此，環境行政公益訴訟并不會使行政機關疲于應付，相反只會使行政機關權力的行使更加透明、合法。

（四）重大環境污染事件背后買單的仍然是政府。

重大環境污染事件發生后，涉事企業面對巨額的賠償，若自身賠償能力不足，企業往往會選擇破產。為了地方穩定，政府不得不承擔起責任，為企業的排污行為買單。企業破產后，對公眾的賠償、以及對環境的修復資金往往來自于政府財政。為了解決“企業污染，政府買單”的問題，迫切需要在我國建立環境污染保險制度。“環境污染保險制度可以適當轉移和分散這種污染賠償責任，從而即使污染受害人能夠得到補償，也確保生產單位的經營活動能夠繼續進行。” [10](p90)

我國其實也有環境保險制度，早在20世紀90年代大連、長春、吉林就進行了試點運營。但結果卻不令人滿意，經過四年的宣傳，大連有14家企業投保、沈陽9家、長春1家、吉林0家。 [11](p16)《中華人民共和國海洋環境保護法》第66條、《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例》第9條、《中華人民共和國船舶油污損害民事責任保險實施辦法》第2條，這些條文都在一定程度上涉及了環境保險制度。新修訂的《環保法》第52條更是明確規定“國家鼓勵投保環境污染責任保險”。發生“政府買單”現象的問題在于，我國的環境污染保險制度并非是自愿和強制并舉的制度，國家僅僅是鼓勵企業參保。而企業關注的中心是利益，加之企業的社會責任感不高，面對自愿型環境責任保險當然是能逃則逃。

（五）未改變環境公益訴訟成本高昂現狀進而導致環保法庭的“低受案率”。

從最高人民法院公布的數據來看，2013年全國各級人民法院受理各類案件約1337萬，但2000-2013年，這十三年的時間里全國的環境公益訴訟案件數量居然不足60件。 [12](p7)在地方環保法庭中“低受案率”現象更為明顯，如昆明中院在2008年正式成立環保法庭，目的是把原來分散的環境案件集中起來統一由一個法庭審理，在過去的6年里該法庭雖然審理了很多環境案件，但環境公益訴訟案件只有6件，平均一年只辦理一件環境公益訴訟案件。 [13](p4)

一邊是環境污染日益嚴重、環境事件頻發，一邊卻是環保法庭“門庭冷落”，明明已經放寬了環境公益訴訟的主體范圍，為什么還會出現這種現象？理論和實務部門認為有這樣的原因：公民的環保意識差；法律意識淡薄；“厭訴”的傳統文化；法律規定過于原則，實際操作性差等。也有學者認為主要原因在于：“法律適用難、損害鑒定難、因果關系推定難、責任認定難”以及“法官面對這種新型案件的能力和經驗不夠”。毋庸置疑，這些因素肯定會影響環境公益訴訟的受案率，但筆者認為環境公益訴訟之所以會陷入“低受案率”的困境，主要原因是因為公眾的“理性冷漠”。公眾作為一個理性的、自私的經濟人，其行為必然會追求自身利益的最大化。在現有的訴訟體制下，環境公益訴訟成本過于高昂。公眾選擇不提起環境公益訴訟，其自身利益才會達到最大，這就導致公眾在面對環境公益訴訟時會選擇“理性放棄”。

三、環境公益訴訟走出困境之方法

（一）擴大環境公益訴訟的主體范圍。

涉及環境公益訴訟主體資格范圍的新《環保法》、《民事訴訟法》，明確排除了“公民個人”作為訴訟主體，限制性地開放了“社會組織”，對“法律規定的機關”的范圍更是含糊不清。在新《環保法》頒布之前，檢察機關、環保行政機關還會嘗試性地提起一些環境公益訴訟，法院也樂于受理。但新環保法頒布后，檢察機關、行政機關反倒沒有勇氣再提起相應的公益訴訟，法院也因為訴訟主體的資格問題不愿受理。

從現有法律來看，我國“公民訴訟”的道路還很遙遠，但這并不能否認公民作為環境公益訴訟適格主體的正當性。“近年來已經發生的公民提起的公益訴訟，因缺乏制度支撐而夭折的公益訴訟案件的最大價值就在于它們證明了我國公民是可以擔當起通過訴訟維護公共利益的社會責任的。” [14](p33)從現實角度出發，環境公益訴訟主體范圍的擴大可以在“法律規定的機關”和“社會組織”上有所突破。關于法律規定的機關的范圍，可以出臺相應的法律或司法解釋，以明晰檢察機關、環境行政機關是否有資格提起環境公益訴訟。對于“社會組織”的范圍，符合現有法律規定的有300多家，但這個數字平均下來，每兩個地級市才能有一個“社會組織”，所以還需要進一步放寬社會組織的條件。當前中國處于經濟轉型時期，環境問題集中性爆發，環境公益訴訟案件更是呈幾何級數增長，但有資格提起環境公益訴訟的主體卻很少。明確“法律規定的機關”的范圍、放寬適格“社會組織”條件是現實的需要。讓更多適格主體提起環境公益訴訟，有利于公益訴訟事業的發展，更有利于我國生態環境的保護。

（二）轉變思想、消除對環境行政公益訴訟恐懼的心理。

正如上文分析的那樣，環境行政公益訴訟并不可怕，根本不必擔心是否會影響環境行政機關的工作效率。保護環境是政府的本職工作，若因為政府自身原因導致環境公益受侵害，政府理應受到外部力量的監督，這樣有利于克服政府“工作失靈”的問題。但現有法律缺失對政府行政行為造成環境公益受侵害的救濟，環境行政公益訴訟根本無法開展。為了保護環境公益，也為了對政府權力的監督，迫切需要制定或修改相關法律對環境行政公益訴訟予以支持。

建立環境行政公益訴訟不僅具有理論上的支持，也是對現實需要的回應。根據公共信托理論，公民為了社會公共利益將自己的部分權利讓渡給政府，由政府來統一行使管理權。“它解決了公民個人主張權利的依據問題,為公民主張環境權利提供了雙重選擇。” [15](p104)公共信托理論賦予了公民實體權利，公民可以為了保護自己的環境權而向政府提出訴求，訴求手段當然包括環境行政公益訴訟。除此之外，“私人檢察總長”理論、“環境權”理論都可以作為環境行政公益訴訟的理論基礎。建立環境行政公益訴訟也是對現實需要的回應，行政權力本身就具有擴張性，該擴張并不會以公民權利為邊界，若不加以限制，結果往往是公民權利受侵害。我國行政機關的權力存在著“先天膨脹，后天限制不足”的問題，在環境方面更是如此，環境行政機關不作為、亂作為所造成的環境侵害要遠遠大于一般環境民事侵權所帶來的損失。建立環境行政公益訴訟，用外部力量對行政權力加以監督、限制，這有助于對公民環境權的保護，也有助于行政機關的依法行政。

（三）建立完善的環境保險制度。

為改變“企業污染，政府買單”的怪象，需要在借鑒發達國家經驗的基礎上建立適合我國國情的環境保險制度。我國目前的環境保險制度處于起步階段，涉及環境保險的法律條文少之又少。最新修訂的《環境保護法》第52條也只是規定“國家鼓勵投保環境污染責任保險”，用“鼓勵”一詞并不有益于促進環境保險事業的發展，企業本身是逐利的代表，若環境保險無法讓其獲益，在沒有強制措施的情況下當然會選擇不投保。

就環境保險投保方式而言，我國環境保險的投保可以考慮自愿和強制相結合的方式，但應突出強制保險為主的特征。強制保險較自愿保險有以下優點：首先，強制保險要求企業必須投保，這樣可以避免部分企業投保，部分企業不投保的問題。同時也可以避免保險公司對部分環境風險大的企業不接保，將保險公司接保行為轉成一種義務。其次，強制保險有益于保護保險公司，防止保險公司被重污染企業架空。在強制保險的前提下，無論是環境風險較高的企業，還是風險較低的企業都必須投保，以保證保險公司的正常運營。最后，更有益于保護受環境侵害的當事人。在自愿保險的模式下，受環境侵權的當事人對保險公司沒有直接請求權，無法要求保險公司直接向其支付保險金。但在強制保險的模式下，“因強制保險的立法目的在于保障受害第三者以及被保險人，受害人可以在法定保險金額范圍內直接向保險人請求給付保險金”。 [16](p97)環境保險制度不僅有利于對受環境侵害的第三人的權益的保護，也有利于降低企業發生污染事件后的破產風險，這樣政府也不會再“被迫”為企業買單。鑒于我國目前環境保險機制的不完善，以及中小企業收益不高的現狀，若完全推行強制性的環境保險制度阻力肯定很大，因此可先在地方進行試點，待制度完善后再在全國范圍內推行。

（四）引入“原告獎勵”制度，降低環境公益訴訟的成本。

相比于公益訴訟，當事人之所以更愿意提起私益訴訟，是因為當事人所遭受的損失可以通過訴訟來彌補，甚至可以獲得一些額外的賠償，這樣私益訴訟的訴訟收益就會大于或等于訴訟成本。對于私益訴訟，即便法律不對其進行額外的激勵，當事人也會提起相應的私益訴訟。而環境公益訴訟本身的公益性決定了其追求的并非私人利益，而是社會公共利益。即便勝訴，原告也不能從訴訟結果中分享直接利益，這就使得原告的訴訟成本太過高昂。我國目前訴訟費用的“被告方負擔規則”雖然免去了勝訴原告的部分訴訟費用，降低了原告的訴訟成本，但在環境公益訴訟中原告的時間、精力等無形成本耗費卻無法得到補償。為此，除了需要對我國傳統“敗訴方負擔”規則進行調整，還需要建立新的機制——“原告獎勵”制度，通過該制度來提高適格主體提起環境公益訴訟的積極性。

這一方面，可以借鑒美國《防治欺詐請求法》中的“告發人獎勵制度”。美國的告發人獎勵制度是指只要告發人掌握了有關主體實施了侵害環境行為，并造成了環境損害，即可以向相關的環保部門進行告發，與環保部門一起作為原告提起環境公益訴訟。若相關環保部門不作為，也可以單獨向法院提起訴訟。法院對有違法行為的被告處以民事賠償、懲罰性賠償的雙重賠償。其中的民事賠償一般歸告發人所有，用以彌補告發人為提起訴訟所支出的訴訟費用，這里民事賠償的數額基本等同于告發人的訴訟費用。如果被告敗訴則需要承擔2-3倍的損害賠償金,告發人可以獲得其中的10%—30%。 [17](p138)我國若能借鑒美國的“告發人獎勵制度”，建立適應我國環境公益訴訟的“原告獎勵”制度，對被告實行民事賠償、懲罰性賠償的雙重處罰，并給予原告適當比例的獎勵，用經濟的手段獎勵原告、懲罰違法者。這樣勢必會大大降低原告的訴訟成本，使得當事人能夠提起環境公益訴訟、也愿意提起環境公益訴訟，以改變環境公益訴訟“低受案率”的現狀。