福建自由貿易試驗區與臺灣自由經濟示范區對接的法律問題研究

吳黎靜

福建自由貿易試驗區與臺灣自由經濟示范區對接的法律問題研究

吳黎靜

臺灣自由經濟示范區立法起步早，在簡潔開放的投資準入制度、管理體制的“最小變動原則”、靈活高效的事中事后監管制度、較大的“法規松綁”力度、公開透明的立法過程等方面都值得大陸借鑒。福建自由貿易試驗區建設要堅持立法先行，完善準入前國民待遇加負面清單制度，建立扁平、高效、靈活的自由貿易試驗區管理體制，積極爭取全國人大及國務院授權立法，并把改革創新精神貫穿于立法全過程，發揮好立法對試驗區建設的引領推動和保障作用。

自由經濟示范區；自由貿易試驗區；立法

福建自由貿易試驗區優勢在對臺，目標在對臺，特色也在對臺。《中國（福建）自由貿易試驗區總體方案》（以下簡稱《方案》）賦予了福建自由貿易試驗區 “率先推進與臺灣地區投資貿易自由化進程，把自由貿易試驗區建設成為深化兩岸經濟合作的示范區”的戰略定位。《方案》要求，福建自由貿易試驗區要“對接臺灣自由經濟示范區，構建雙向投資促進合作新機制”。所謂“對接臺灣自由經濟示范區”，就其內涵而言，包含產業對接、口岸對接、監管對接等多方面，但最為根本的，應是立法和制度上的對接，以此構建與臺灣自由經濟示范區相通相融的制度環境。因此，在福建自由貿易試驗區立法過程中，有必要積極研究借鑒臺灣自由經濟示范區立法的有益經驗，從制度上對接臺灣自由經濟示范區，發揮福建自由貿易試驗區在推進兩岸經貿投資自由化進程中“橋頭堡”作用。

一、臺灣自由經濟示范區立法的背景及其演進

自上世紀六十年代以來，臺灣地區在經濟發展過程中，推行過幾次不同程度的自由化政策。如二十世紀六十至七十年代的“十九點財經改革方案”，建立貨幣、債券、外匯等現代金融市場；二十世紀八十年代推動經濟“自由化、制度化、國際化”，解除外匯管制，開放外資；二十世紀九十年代大幅松綁資金流、人流、物流的限制，推動服務業自由化，并于2002年加入WTO。2003年，面對島內外日趨嚴峻的挑戰，臺灣地區提出了建立自由貿易港區的構想，包括臺北港、臺中港、高雄港、基隆港、桃園航空城等“四海一空”五大領域。①陳瑩：《臺灣自由經濟示范區政策亮點與金融規劃》，載《華北金融》2014年第1期，第58頁。在建設自由貿易港區的過程中，為了突破現行法規對于貨物及人員進出的限制，臺灣地區采取制定“專法”——“自由貿易港區設置管理條例”的形式對自由貿易港區進行規范，并通過了“自由貿易港區申請設置辦法”、“自由貿易港區協調委員會設置作業要點”、“自由貿易港區貨物通關管理辦法”、“自由貿易港區事業營運管理辦法”、“自由貿易港區入出及居住管理辦法”等一系列法規，建立了單一窗口管理、貨物進出自由以及簡化國際商務人士進出境等制度，保障了自由貿易港區的有效運作。

近年來，為了盡快融入區域經濟整合進程，爭取加入美國主導的跨太平洋戰略經濟伙伴關系（TPP）及對外簽署更多自由貿易協定（FTA），同時提振島內經濟，應對經濟動能不足的困局，2013年3月27日，臺灣地區當局正式出臺自由經濟示范區方案。自由經濟示范區分兩階段推進：第一階段于2013年4月正式啟動，內容是松綁行政命令與辦法，并開放臺北港、桃園航空城、臺中港、高雄港、基隆港、蘇澳港、臺南安平港等七個自由貿易港區及屏東農業生技園區，作為自由經濟示范區。第二階段是制定“臺灣自由經濟示范區特別條例”（以下簡稱“示范區特別條例”）。目前，“示范區特別條例草案”已于2013年12月26日由臺灣地區“行政院”通過，提請“立法院”審議。“示范區特別條例草案”共八個章節，包括總則、示范區之申設與管理、對外國人及大陸地區人民之待遇、租稅措施、未稅貨物與勞務之規范、教育及專業服務業、產業活動、罰則等。

二、臺灣自由經濟示范區立法的主要特點

（一）簡潔開放的投資準入制度

臺灣地區對外商投資采取負面表列方式，其中限制投資之細類業別僅有 30類，禁止投資之細類業別僅有14類。①“行政院”經建會：《上海自由貿易試驗區與臺灣自由經濟示范區的比較》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_92f54d720101o0xa.html.下載日期：2015年6月3日。相比原有的自由貿易港區，自由經濟示范區已經從貿易領域的開放轉向投資、服務等更高層次領域的開放。示范區第一階段重點推進高附加價值的高端服務業，優先推出4項優先示范產業，包括智慧運籌、農業加值、國際醫療及產業合作，但優先示范產業是“4+N”的概念，不局限在這4項產業范圍，未來只要符合前瞻性、自由化及國際化的理念，都可滾動納入。②香港中國通訊社：《臺灣自由經濟示范區正式登場》，http://www.huaxia.com/tslj/lasq/2013/08/3473363.html.下載日期：2015年6月3日。

（二）管理體制的“最小變動原則”

無論是自由貿易港區還是自由經濟示范區，都既是一個行政區域，又是一個具有經濟實體性質的經濟區域。③彭莉：《自由貿易區的法律思考：模式、依據及框架》，載《政法論壇》2005年第3期，第157頁。因此，臺灣地區從設立自由貿易港區開始，對管理機構的設置都充分尊重并體現了這種雙重性，堅持“最小變動原則”，盡量避免行政管理機構對經濟運行的過多干預。根據臺灣自由貿易港區設置條例，“中央”層面,“行政院”下成立一由相關“部”“會”組成的跨“部”“會”的“協調委員會”；地方層面，由“協調委員會”再指定港區管理機構。④臺灣地區《立法院公報》，第92卷第37期，第47～48 頁。這種管理組織的架構，僅“中央”層面建立協調機構，地方層面并未增設管理機構，而是選定原有機構擔任，這樣就避免了因設區而大量增設機構的狀況，不僅最大限度地降低組織變動的成本，減少了設區對原有管理模式的影響，而且賦予了所在地自主選擇管理機構的權力。自由經濟示范區也大體沿襲了這種雙層管理體制，“示范區特別條例草案”規定，“本條例之主管機關為經濟部。”“示范區之管理機關由申設機關選定適當機關擔任。”示范區管理機關的職責主要有：擔任單一窗口，辦理區內事業與其他“目的事業主管機關”之聯系協調事務；受相關主管機關委托，管理區內安全、環保、工商、勞動、供用電、土地等。

（三）靈活高效的事中事后監管制度

“示范區特別條例草案”在建立寬松便利的投資準入制度的同時，建立了頗具特色的事中事后監管制度。一是分級監管制度。海關可以根據企業的信用等級情況，“就通關、盤點、查核及其他管理事項采取分級管理措施。其分級管理標準、方式、各級管理措施及其他事項之辦法，由財政部會商主管機關定之。”二是貨物審驗負面清單制度。貨物除“對國家安全、國民健康或國際承諾有重大不良影響外，得免簽證或核準。”三是集中申辦制度。“辦理通關之貨物，得經海關核準以按月匯報方式辦理”。四是遠端稽核制度。“設置電子賬冊，并與海關電腦連線，辦理貨物進儲、移動、領料、用料、委（受）托業務及其他賬務處理事項，供海關遠端稽核。”五是無間斷服務制度。“貨物之通關、簽證或核準機關，提供夜間及假日申辦通關、簽證或核準。”六是善意免罰制度。“貨物放行前或放行之翌日起六月內因申報錯誤申請更正報單，而其申請更正時尚未經海關核定應驗貨物、發現不符、接獲走私密報或通知事后稽核者，免罰。”七是梯次處罰制度。“賬冊記載不實，屆期未改正的，按次處罰；處罰三次仍未改正者，海關可以停止其六個月以下進出口業務；情節重大的，得廢止許可。”

（四）較大的“法規松綁”力度

自由經濟示范區從設立之初，就十分重視處理示范區與現行法規相沖突的問題。示范區建設第一階段的主要任務就是松綁行政命令與辦法，目前，示范區建設需要修改的28項行政法規已修訂23項。①《自經區15業者投資逾11億元》，http://www.chinatimes.com/cn/realtimenews/20140207005220-260410. 下載日期：2015年6月3日。示范區建設進入第二階段后，重點推進相關“法律”的松綁，“示范區特別條例草案”在放寬準入限制措施的同時，暫停適用了“預算法”、“會計法”、“決算法”、“審計法”、“醫療法”、“野生動物保育法”、“學校法”、“大學法”、“教師法”、“教育人員任用條例”等十多部法規。如“國立大學在示范區設立分校、學院所取得的收入，不受預算法、會計法、決算法、審計法及相關法令之限制”。“外國大學分校或學院，不受私立學校法、大學法、教師法、教育人員任用條例列舉條款的限制”等。

（五）公開透明的立法博弈

透明度是國際投資貿易通行規則的基本原則之一，其內涵包括經濟貿易方面的法律、法規，在制定前要給予利益相關方以合理時間予以評論，未公開的不得予以執行。臺灣自由經濟示范區立法秉持了這一原則。由于自由經濟示范區是關系臺灣未來發展的重大議題，涉及的產業和利益相關方眾多，由此也引發了“朝野”爭議，“立法院”網站設置了自由經濟示范區立法專題，不僅全面介紹條例的立法背景和階段性進展，而且分設了智慧物流、國際醫療、農業加值、金融服務、教育創新、勞工衛生、土地爭議、整體規劃等八個專題，每個專題都分別就正面意見、反面意見、學界意見和參考文獻進行詳細具體的列明。2014年3月，“立法院”還分別就物流、醫療、教育、農業及土地問題召開了五場公聽會。這些都使條例在制定過程中能夠公開透明地進行立法博弈，從而有利于最終達致各方利益的平衡點。

三、福建自由貿易試驗區立法與臺灣自由經濟示范區對接的幾點思考

2015年，福建省人大常委會已將《中國（福建）自由貿易試驗區條例》列入立法計劃。自由貿易試驗區條例，作為一種獨特的立法類型，凸顯了全面深化改革新時期地方立法面臨的一系列新要求新挑戰：既要先行先試，又要嚴格遵循法制統一原則；既要以立法鞏固改革成果，又要為制度創新留下空間；②丁偉：《〈中國（上海）自由貿易試驗區條例〉立法透析》，載《政法論壇》2015年第1期，第139頁。既要依照現行法律制度，又要研究和對接臺灣地區有關法規；既要遵從國內法律制度，又要對接國際投資貿易通行規則；既是一部區域性法規，又要為其他地區提供可復制、可推廣的制度，為深化兩岸交流合作發揮先行先試作用。

對于這樣的法規，社會各方面期待值很高。同時，在理論研究和實務層面也引發了不同觀點的碰撞和思考：比如，試驗區剛剛起步，制定條例時機是否成熟？試驗區改革涉及海關、稅收、外資、外貿等國家事權和中央專屬立法權，地方立法能否有所作為？國外自貿區發展已有數百年歷史，但在我國還是新生事物，立法是否有足夠的理論支撐？這些不同觀點，涉及立法時機、立法內容、立法權限等各個方面，在這些問題上，充分借鑒臺灣自由經濟示范區立法的先進經驗，可以使我們獲得許多有益啟示。

（一）在立法時機上，要發揮立法對改革試驗的引領推動作用

長期以來，我們在立法實踐中一直就有先改革還是先改法的困惑。應該說，在改革開放很長一段時間內支配我國改革實踐的主導性的思維是“改革先行，待條件成熟，成果顯現后，以法律形式將改革的成果固定下來”。在這種思維之下，許多改革試驗往往都是在沒有法律依據甚至是違背現行法律的情況下推進的，這不僅使改革缺乏法治的保障，也容易損害法治的權威。黨的十八屆三中、四中全會提出，要堅持立法先行，確保改革于法有據，這是對改革與法治關系的重大變革。

從域外實踐角度看，“先立法、后設區”是自貿區建設的基本經驗。①李莉娜：《國外自由貿易區發展的經驗及其啟示》，載《價格月刊》2014年第2期，第53頁。臺灣自由經濟示范區設立之初，就加強立法的配套與相關法規的松綁，為投資營造良好的法治環境。美國制定了《對外貿易區委員會通用條例》，韓國制定了《自由出口區設置管理條例》，土耳其制定了《自由貿易區法》，《歐共體海關法典》、《京都公約》也有自由貿易區的相關規定。自由貿易試驗區是我國全面深入改革開放，積極主動融入全球經濟一體化的一項重大舉措，核心是通過大力簡政放權和健全事中事后監管體系，探索如何更好地處理政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用并更好發揮政府作用。不同于以往的開發區、園區，自由貿易試驗區不是政策洼地，而是要以制度創新為核心，通過大力簡政放權和健全事中事后監管體系，形成“制度高地”，探索如何更好地處理政府和市場的關系，為實施新一輪高水平對外開放進行壓力測試，為參與和引領國際規則奠定堅實基礎。因此，在自由貿易試驗區建設中，制度創新是最具根本性和關鍵性的環節。

法制既是制度創新的重要載體，同時也是制度創新的根本保障。試驗區先行先試的創新成果需要通過立法鞏固上升到制度層面；試驗區的制度創新需要運用法治之力破除體制機制的障礙；試驗區的改革舉措需要加強法律層面的頂層設計，發揮立法的引領推動作用；試驗區的先行先試需要堅持改革決策與立法決策相結合，做到重大改革于法有據；試驗區簡政放權，不能僅僅寄希望于政府主動“放權、限權、減權”的自覺，而要通過法治的外部力量去約束和保證政府不得不改革；②徐華：《以立法引領推動簡政放權》，載《人民政壇》2014年第5期，第10頁。試驗區企業和個人的創新創業更離不開公正司法、依法行政的良好法治環境。因此，我們從自由貿易試驗區建設之初，就要重視加強立法和制度建設，使自貿試驗與法同行、于法有據。只有牢牢扭住法治指南針，始終以法治思維和法治方式推進，使試驗區的改革和法治相互促進、相得益彰，才能使試驗區建設切實擔負起制度高地的歷史使命。

（二）在立法內容上，要以制度創新為核心打造“制度高地”

1. 要完善準入前國民待遇加負面清單制度

2015年4月，國務院針對四個自由貿易試驗區統一發布了《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》。這份清單，依據國民經濟行業分類，劃分為15個門類、50個條目、122項特別管理措施。相較臺灣自由經濟示范區禁止投資14類、限制投資30類而言，這份負面清單仍較為冗長。同時，四個自由貿易試驗區既是一個有機整體，又分別承擔著差異化任務，有著各自的分工和定位，這份整齊劃一的負面清單雖然有利于統籌協調，但無法反映各自由貿易試驗區各自不同的定位和需要。比如，臺灣地區自由經濟示范區優先開放智慧物流、國際健康、教育創新、金融服務等高附加值的服務產業，但《中國（福建）自由貿易試驗區總體方案》重點推進的還主要是制造、運輸、外貿等產業，對醫療服務業，僅開放臺灣醫師個人從事醫療服務，對醫療服務機構的開放未有新突破；對教育服務，除非學歷的職業技能培訓可以由臺胞單獨舉辦外，其余仍然都只能合作舉辦。這些都使得未來與臺灣自由經濟示范區在產業對接上存在落差。因此，從福建對臺先行先試和對接臺灣自由經濟示范區的實際需要來說，負面清單應當在統一版本的基礎上，參照兩岸服務貿易協議，對接臺灣自由經濟示范區，從服務業拓展到社會、生態、文化、醫療、教育等更豐富的層次，取消或者放寬對臺投資者資質要求、經營范圍、股比限制等準入限制措施，深化對臺全方面寬領域合作，增強閩臺經濟社會融合度。

2. 要建立扁平、高效、靈活的自由貿易試驗區管理體制

福建自由貿易試驗區涵蓋福州、廈門、平潭三個片區，每個片區中還有若干功能各異的園區，如保稅區、保稅物流園區、保稅港區、出口加工區等。目前試驗區建立了三個層級的管理體制：一是省政府設立領導小組，下設辦公室，負責統籌協調自由貿易試驗區建設發展工作；二是各片區設立管委會，統籌各片區有關工作；三是片區內各園區設立辦事機構，負責相關發展規劃和政策措施的具體執行。這種層層設立辦事機構的行政架構，相較于臺灣自由經濟示范區“最小變動”原則和雙層組織架構而言，行政層級多、組織變動大、相互疊加，容易政出多門，影響行政效率，同時也無法體現各園區的差異化和自主性。因此，立法對自由貿易試驗區行政管理體制的完善，應當借鑒臺灣自由經濟示范區經驗的兩級管理體制和最小變動原則，在滿足自由貿易試驗區行政管理基本需要的同時，盡量減少增設行政組織對經濟運行的干預。除省政府設立自貿試驗區領導小組外， 福州、廈門、平潭各片區的管委會，應當按照統籌管理、分級負責、精干高效的原則，實行“二合一”管理體制，即試驗區與行政區管委會合一，機構一體、機制聯動、兩區融合。至于各片區管委會究竟是定位為純行政性的機構，還是探索設立企業化管理、履行相應行政管理和公共服務職責的法定機構，應當堅持原則性與靈活性相結合，賦予福州市、廈門市和平潭綜合實驗區管委會因地制宜靈活設置的權力。在這一點上，《中國（廣東）自由貿易試驗區管理試行辦法》第7條規定值得我們借鑒，“依托現有管理機構，設立自由貿易試驗區各片區管理機構，負責自由貿易試驗區各片區的具體事務。各片區管理機構職責分別由廣州、深圳、珠海市人民政府依照本辦法另行規定。”

3. 完善事中事后監管制度

從臺灣地區經驗來看，市場準入大門打開后，要特別重視建立完善的事中事后監管制度，注重發揮市場與社會組織的自律和監督作用。《中國（福建）自由貿易試驗區總體方案》提出，要加強對市場主體“寬進”后的過程監督和后續管理，加強信息共享和綜合執法、安全審查、反壟斷審查等基礎性監管制度建設。這為自由貿易試驗區做好開放后的監管打下了基礎，但審批放開后，一些部門思想上還沒有真正轉變，不清楚要做什么，“對審批很迷戀，對監管很迷茫”、“會批不會管”，同時社會組織仍不健全，難以承接政府職能轉變后續的監管責任。因此，立法重點應放在將政府職能由事前許可向事中事后監管轉變上，防止放權后監管的缺位、越位。要著力加強社會信用體系、企業年報公示和經營異常名錄、信息共享和綜合執法、安全審查等基礎性監管制度建設。借鑒臺灣經驗，推行分級管理制度，根據區內企業的經營業績、信用程度和自律能力，建立貨物審驗負面清單制度、遠端稽核制度、無間斷服務制度、善意免罰制度、梯次處罰制度等。

（三）在立法空間上，要積極爭取全國人大及國務院授權立法

為了保障試驗區先行先試，全國人大常委會已經暫停了《臺灣同胞投資保護法》等四部法律的相關條款在福建自由貿易試驗區的適用。但是，由于《立法法》對暫時調整實施法律，在操作上沒有明確的規定，目前這一程序參照了法規制定的一般程序，環節較多、耗時較長，也比較繁瑣。從試驗區本身的需求來看，需要暫停實施的法律也遠不只這四部。臺灣自由經濟示范區的第一階段就松綁了二十多部行政法規，第二階段制定的“示范區特別條例草案”又配套松綁了十余部“法律”，并且暫停適用期為十年，力度比較大，程序也比較便捷。建議全國人大常委會研究建立一種“短平快”的暫停實施程序，使自由貿易試驗區調整實施相關法律的需求能夠及時得以實現。同時，試驗區建設還涉及到不少的行政法規，需要國務院予以暫停實施，國務院及有關部門應系統梳理、及時修改與自由貿易試驗區建設不相適應的行政法規和部門規章，相關的程序也應當及時啟動，并且要更簡潔。由于今后自由貿易試驗區建設的實踐中，暫時調整實施有關法律法規將會是常態化的需求，建議全國人大常委會通過授權立法的方式，賦予自由貿易試驗區所在的人大及其常委會在特定領域和方面，靈活變通適用相關法律、行政法規的特別立法權。

（四）在立法方式上，要把改革創新精神貫穿于立法全過程

相較于以往大多數地方性法規，試驗區條例有許多不同之處：它不是涉及單一領域、由單個部門主管，而是涉及到方方面面、眾多部門；不僅是現有改革經驗的復制，而是制度創新、頂層設計，發揮立法對改革試驗的引領推動作用；不但要有效借鑒前人經驗，更要勇于探索，立足自身定位，形成獨具特色的試驗區“基本法”。因此，做好試驗性立法工作，需要我們把改革創新的精神貫穿于立法的全過程，以全新的立法理念、立法思路、立法方式來謀劃推進。針對試驗區立法綜合性強的特點，要加強統籌協調，更加注重發揮人大及其常委會的主導作用，建立由人大主導、政府及各有關部門、人大代表、專家學者參與的立法組織架構，在立法理念、立法思路、主體框架和主要制度設計上更好地集思廣益，切實提高立法質量。針對試驗區立法突破性大、挑戰性強的特點，要借鑒臺灣自由經濟示范區的立法經驗，把公開透明原則貫穿始終，注重擴大立法的公眾參與，最大限度地吸納和表達民意，防止部門該放的權不放，弱化或推卸監管責任，促進試驗區各項改革的順利推進。針對試驗區立法專業性強、創新性要求高的特點，要抓住關系試驗區體制機制創新和重大制度設計順利推進的重點難點問題，積極借助“外腦”，發揮專家學者的作用，使法規既符合國際投資貿易通行規則，又積極引入臺灣相關的“法律元素”，營造互通互融的制度環境。

（責任編輯：林貴文）

D922.29;F127.57;F127.58

A

1674-8557（2015）03-0009-06

2015-08-04

吳黎靜（1974- ），女，福建永春人，福建省人大常委會法工委經濟立法處處長。