保定市徐水區南街村土地流轉情況調查

□文/趙培超 何 櫟 何 雨

（河北金融學院 河北·保定）

近年來，隨著城鎮化進程的加快，大量農村勞動力涌向城市。由于農村人口的遷移，農村土地閑置問題日益突顯，為提高土地利用效率，國家與地方政府陸續出臺加快農地流轉的政策，鼓勵各地因地制宜，探索農地流轉的新形式。然而，到目前為止農地流轉工作開展并不順利。如何消除農民土地流轉的顧慮成為加速農地流轉需要解決的重要問題。

長久以來，土地在農民的生活中一直承擔著社會保障功能，被視為農民應對養老、醫療等各種風險的基本生活資料。將農地流轉出去給部分農民帶來極大的不安全感，加之保留土地的機會成本相對較低，農民沒有動力徹底放棄土地，一定程度上阻礙了土地的有序、有效流轉。如果存在可以替代土地保障功能的機制，農民對土地的依賴將大大減弱，農地流轉的部分障礙性因素也將得以消除。現階段，國家大力推動新農保進程，實現農村養老保險保障水平的提高。在此基礎上，探討農地流轉與農村保障制度之間的關系具有重要意義。河北金融學院大學生“三下鄉”暑期社會實踐團隊利用暑假時間對河北省保定市徐水區東釜山鄉南街村新農保與農村農地流轉現狀進行調查，從而探尋農村社會保障與農地流轉的推動關系。

一、徐水區東釜山鄉現狀

徐水區東釜山鄉南街村位于徐水區西北部，與易縣、滿城接壤，由于其所處位置為保定市山區，經濟支柱為礦產開發及農業種植，農業種植是當地經濟發展的重要部分。據東釜山鄉南街村村委會了解得到相關數據，徐水區東釜山鄉南街村總人口約1，480 人，60 歲以上人口338 人，占人口比22.8%，每人約8.5 分地，每戶2～3 畝。當地土地墑情較差，地皮零碎，再加之北方地區降水稀少導致當地種植較為困難。根據社會實踐團隊進一步對村民的走訪調研得知，現階段南街村約886 人外出打工，占人口比59.9%，僅不足40%的人口留村務農。

（一）土地流轉現狀

1、村民對土地流轉政策了解程度不高。盡管徐水區東釜山鄉是率先推行農地流轉政策的鄉鎮之一，但調查結果表明，63%的被調查者不了解土地流轉政策，該結果說明，國家、地方政府制定的推動土地流轉的政策方針并未被廣大群眾熟悉，在一定程度上影響了土地流轉政策的有效實施。（表1）

2、土地使用情況仍以自用為主。調查對象68%的土地都是用于自己耕種，27%的土地進行了部分承包且其流轉面積不大，最大比例的約80%，只有5%的人將土地全部流轉出去，農地流轉率偏低。（表2）

3、流轉出去的土地面積占比不高。流轉面積比例在50%以下的占比合計為70%，即大部分村民只愿意將一半以下的土地流轉，剩余的土地仍然自己耕種。（表3）

表1 對農地流轉政策的了解程度

表2 土地使用情況

表3 流轉土地面積比例

4、農地流轉方式單一化，流轉范圍較窄。該地區農地流轉方式主要以轉包為主，占流轉形式的45%。當地農地流轉多為各村落之間自行流轉，外來企業承包當地土地的情況較少。承包時間多為一年一包，承包年費用大約為1，000 元每畝或是1，000 斤小麥每畝，視收成情況有分紅。（表4）

表4 土地流轉形式

5、擔心未來生活沒有保障成為村民不愿意參加土地流轉的首要原因。同時，擔心土地流轉出去之后收入低的受訪者也為數不少。在當前條件下，農戶土地收益與承包費用相當，但因土地承包后農戶無法實現糧食上的自給自足，實際造成了生活成本的提高，流轉收益并未達到大多數居民預期水準。且當地家庭經濟狀況與是否參與農地流轉有直接的關系，農戶基本生活無法保障成為農戶想流轉而不敢流轉的重要原因。因此，對未來收入預期不明朗是影響土地流轉的重要因素。進一步完善農村社會保障，提高農民未來穩定的收入預期，解除農民的后顧之憂對于推動土地流轉具有重要意義。（表5）

表5 不參加流轉的原因（多選）

（二）農村社會保障現狀。由于徐水區東釜山鄉計劃生育政策實行較早，獨生子女偏多。根據調研統計數據顯示，當地新農保的參保人數約為1，246 人，參保率84.2%。現階段，該地養老保險發放以基礎養老金為主，標準為60～80 歲農民每人每月領取60 元基礎養老金，80 歲以上除每月60 元基礎養老金以外每年分配一定小米食用油等物質補貼，價值約100 元。

1、絕大部分村民擺脫了依靠子女和土地養老的觀念，希望依靠社會保障養老。受訪者中72%的人希望以社保作為將來的養老方式，僅28%的人希望通過土地和子女進行養老。主要原因如下：首先，當地獨生子女眾多，子女養老壓力大，單獨依靠子女不是長久之計，且土地墑情較差，養老功能較弱；其次，我國新農保制度的資金籌集傾向于政府財政支持為主，保障性較強，且城鄉養老保障政策不斷推進，農戶對于養老金的提高有一定的預期與希望。農民養老觀念的變化對于加速土地流轉具有正向意義，如果完善農村各項社會保障，提升待遇水平，解決農民養老的后顧之憂，將有力地推動農地流轉。（表6）

表6 對未來養老方式的期待

2、受訪對象對新農保的熟悉程度總體不高。雖然新農保涉及每家每戶未來的養老，但合計50%的受訪者熟悉新農保的政策，仍有一半的受訪者對其不了解。因此，盡管大部分人希望以社保作為其將來的養老方式，但需要進一步擴大新農保的政策宣傳力度，提高思想認識，將新農保政策與土地流轉政策的宣傳并行推進。（表7）

3、如果提高養老金待遇水平，絕大多數受訪者愿意將土地流轉出去。該結果表明，解決農民的養老問題，使其不僅從觀念上擺脫依靠土地養老，也能夠從物質基礎上降低對土地的依賴，對于推動農地流轉具有重要意義。（表8）

表8 提高養老保險發放標準是否愿意農地流轉

二、農地流轉與農村社會保障存在的主要問題

根據問卷調查發現，被調查地區有一定規模的農地流轉，農村保障能夠一定程度上起到保障基本生活的作用，但問題仍然存在，主要表現在：

（一）農民政策認知滯后，影響農民積極性與政府人員工作效率。根據調研數據顯示，有63%的受訪者對于農地流轉政策完全不了解，且當地并未因地制宜的設計具體農地流轉政策方案，農戶對于政策的不明確導致政策導向作用減小，農戶流轉較為被動。

（二）務工人員家中經濟壓力大，中青年外出或進城務工的農民較多，工作不穩定性、流動性大。一部分年輕人認為農村保障水平較低，自身養老壓力大，也將土地收益視為自己一道保障，且該地60 歲以上人口占比雖大，但尚且具有勞動能力，仍能進行勞動生產換取土地收入。

（三）承包商承包意愿不強。根據調研地調研到的情況，該村甚至沒有承包商進行土地承包，該村土地承包依靠其他村落承包商進行，原因主要在于承包商可承包的土地少，且農村保障方面對于承包商暫無的相關優惠及保障政策，承包土地收益波動大，穩定性不強，而不能提供更高的承包費用也使得農地流轉的速度放緩。

（四）承包商與農戶之間土地承包不夠規范。現階段調研地農地流轉情況主要為口頭承諾進行承包，無有效合同證明，形式不夠規范，會引起農戶對潛在風險的擔心，從而對農地流轉產生一定抗拒心理。

（五）最低生活水平難以保障。隨著農業成本的提高，農戶本身對種植土地意愿不強，但苦于基本生活需求得不到保障，種植土地為了滿足基本生活的需要。根據當地村民算的這樣一筆賬，當地村民每月基礎生活費用為400～500 元，每月農地流轉收入約為100 元，假如村民將農地流轉出去，村民將還有300～400 元的生活費沒有著落。

由此可見，對政策的不了解和承包合同的不規范對農地流轉也有一定的影響，但主要影響在于農村保障對于農地流轉有著切實的推動作用，提高養老金保障金額，進一步完善城鄉養老保障制度，減輕子女的經濟壓力，增加對土地方面的補貼與保障政策，能夠在一定程度上使得承包商與農戶更加放心地、更自愿地參加到農地流轉的行列中去。

三、推動農地流轉對策建議

針對調研地所出現的問題，實踐團隊通過對農村保障與農村農地流轉問題進行分析，在此基礎上提出了一些對策和建議。主要包括：

（一）因地制宜的制定農地流轉具體政策方案。加快政策的宣傳力度，加強農戶對農地流轉政策的認知，使得政策全面普及，切實加強組織領導，讓政府起到實質性督導作用，從而加強農戶對農地流轉主動性。

（二）建立失地農民專門保障制度。實現土地規范、有序、健康流轉，需要解決許多失地農民“種田無地、上班無崗、低保無門”的難題。為失地農民建立基本生活保障制度，使農民老有所養、病有所醫、殘有所助。從而解放農村勞動生產力，解決務工人員的后顧之憂。

（三）因地制宜采取多種保障形式，妥善協調各方利益。除社會提供的農村保障外，提高對于承包商的政策性保障，降低生產成本及風險，使得承包商提高收益，增加承包商承包土地的積極性。可以加入商業保險機制，將農地流轉類險種交由保險公司進行優化配置，用商業保險的方式由承包商繳納少量部分資金得到全面而穩固的保障。

（四）建立健全農地流轉制度和流轉機制，優化農地流轉程序。改變長久以來無組織的農地流轉，通過將原有雜亂無章的口頭協議變為規范化的書面協議并通過政府或者保險公司進行保障，使雙方流轉關系更加穩定，減少糾紛隱患。完備的農地流轉程序更能使農地流轉政策實現更持續的發展。

（五）為調動農地流轉的實行，推進農村保障工作的重中之重是要完善現階段農村保障制度，穩步提高養老金待遇水平。對農民而言，土地不僅肩負著他們的職業保障，而且承載著他們養老、醫療等基本生活保障。對于種養專業戶和純農戶來說，來自土地的收益則是他們經濟收入的主要來源。對兼業農民來說，土地是實現口糧和蔬菜自給的基礎，是他們最后的一道生活保障線；對于一些連基本的社會保障都沒有的老年農民來說，農業收入則是他們度過晚年時光的可靠而有效的經濟來源。土地就是農民賴以生存的生活來源，是他們養老的依靠，沒有了土地，農民也就失去了其安身立命之本。進一步提高新農保的參保率，提高農村基本養老金水平，是改善農村保障工作的重點。

對于農戶所提出的提高當地基本養老金的要求，調研團隊進行以下分析，根據國務院2014年初發布的《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，目前個人繳費標準設為每年100～2，000 元12 個檔次。參照原人力資源與社會保障部胡曉義在2009年解讀新農保政策的計算方式，以保定市標準為例，如果居民選擇按每年100 元最低檔次繳費，政府補貼按照30 元計算，假定利率為3.5%，繳費年滿15年后，個人賬戶養老金總金額為2，508 元，達到領取待遇年齡后，參保人能夠領取養老金中的個人賬戶養老金部分為2508/139=18 元，加上60 元的基礎養老金，參保人每月能夠領取的養老金總額為78元。同理推算，若按每年500 元檔次繳費，每月能夠領取的養老金總額也僅有134 元。而根據人力資源和社會保障部的統計，2013年城鄉居民基本養老金月人均只有81 元。顯然就目前政府補貼水平，養老金水平普遍偏低，但我們注意到當前財政養老補貼實際投入比重不高，2013年甚至出現與財政收入增長速度、退休金增長速度背離的情況，目前財政補貼基本養老保險的部分僅占總支出的2%。根據國務院從2014年7月1日起首次統一提高基礎養老金最低標準規定，基礎養老金每人每月55 元提高至70 元，截至目前共有27 個省人民政府及2，552個縣級人民政府提高了地方基礎養老金標準但并非所有都提高到了70 元標準。

綜合來看，現階段養老金提高雖非易事，但也不是沒有可能，以河北省為例，在基礎養老金上，根據河北省政府粗略計算基礎養老金每增加1 元，財政支出每年增加1 億多元，目前河北省基礎養老金為60 元，根據2014年中國統計年鑒數據顯示，河北省城鄉居民基本養老保險基金累計結余為133.2 億元，平均每年收入高于支出約40 億元，地方財政可以在一定程度上提高基礎養老金標準，財政理論上應能夠允許基礎養老金提高到70 元或75 元。對繳費來講，地方財政對于農民繳費補助現階段最低為每人每年30 元。如果地方政府財力更充實一些的話，還可以提高補助的標準。而對于農民選擇比較高檔次繳費的，我們也提倡地方政府給予更多一點的補助，以鼓勵有條件的農民在更多繳費時，政府鼓勵的力度也更大一點；另一方面當前政府財政對于社會保障支出仍然較少，相比發達國家30%～50%的社保支出比例，我國財政對社保支出的比重仍有很大上升空間，而政府作為提供社會保障服務的主體，增加對社會保障的財政支出無疑能夠切實提高養老保險的金額。

由此可見，就調研地農民所提出的增加養老保障的愿望能夠在國家改革逐步推進，國家財政投入增加和城鄉居民社會養老保險政策不斷推進的過程中得以實現，應大致能夠逐步實現每月養老金150～200 元的保障金額，而養老金額的增加無疑能夠使農民解除后顧之憂推動農村農地流轉的進程，從而進一步的實現農業的現代化，促進農村發展。

經實踐團隊在保定市徐水區東釜山鄉南街村的調研，提出以加快推進城鄉養老保險一體化建設，提高農民養老金水平，完善新農合、農產品保障以及政企合作等新型農村保障的方式有效推進農地流轉的進一步深化和推廣，并以更完備的農地流轉機制實現土地規范健康有序流轉，既能保證農地流轉后的經營狀態和收益，又能最大限度地保障農民多方面的土地權益，在實現農業現代化的過程中讓農民真正實現失地不減收，生活水平得到保障和提高。

［1］文學禹.我國失地農民權益保障存在的問題、原因與對策［J］.湖南社會科學，2009.1.

［2］周玉.農地流轉中農民權益保障問題探析［J］.廣東土地科學，2009.2.

［3］王蕾，吳曉琪.養老如何靠政府：人均養老補貼十年多188元［EB/OL］.2015.3.11.