環境公益訴訟：生態惡化的法律回應

范玉波

(山東社會科學院，濟南 250002)

中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出“用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。”明確了破解我國經濟發展中所存在生態問題的法律途徑，環境公益訴訟將在保護生態環境方面發揮重要作用。

1 負外部性：環境問題的經濟解釋

由英國學者哈丁提出的“公地悲劇”感念形象解釋了中國嚴重的河流和空氣等環境問題，環境作為一項資源，很難被嚴格劃分，每一個都有使用權，沒有權利阻止其他人使用，如果污染沒有付出相應的成本，對公眾來說產生負外部性，則每一個人都傾向于過度使用，從而造成環境的污染。2013年上半年在監測71條入海河流中有50條河流監控斷面水質劣于V類［1］，2013年地下水水質較差和極差兩項的占比達到59.6%，且呈上升趨勢［2］，多地出現大范圍的霧霾天氣，空氣質量急劇惡化，多個城市PM2.5顆粒物濃度數據都完全處于“嚴重污染”或“危險”水平，嚴重影響人民生活，聯系到其他環境安全問題頻發，環境質量問題已經到了一個十分嚴重的程度。隨著大量負外部性的積累，如果問題得不到有效的解決，將勢必嚴重影響社會的資源配置效率，使經濟的發展不可持續。容易出現一些經濟體通過轉嫁負外部性所造成的成本從中獲益，行成一定的利益鏈和利益集團，這些既得利益者為了維護自己的好處，對今后改革充滿抵制，阻礙社會公平及經濟的進一步發展。

1.1 經濟高速發展與負外部性

負外部性是一種成本外溢現象，制造者在享受收益的同時，卻未因對他人造成損害而支付相應的補償，無形中降低了制造者的生產成本，增加了供給，這就遠離了社會所要求的效率目標。庇古稅、科斯定理等被認為解決負外部性的有效手段，但在現實當中，由于存在較高的交易成本，使這些手段有效性大打折扣。

在為追求高速增長而展開的競爭過程中，政府往往會忽略并造成一些問題，產生較多的負外部性。地方政府為實現本地經濟增長并維護和擴大其財政收入，傾向于對本地企業的產品和服務實施保護行為，地方保護主義和分割市場成為地方政府的理性選擇［4］。不僅如此，地方政府總是有利用違規優惠政策進行引資的強烈動機，從而引發企業投資沖動，導致投資過熱，進而對宏觀經濟穩定產生巨大沖擊［4］。在這個過程當中地方政府有保護地方利稅大戶違規排放污染物的沖動。

1.2 負外部性強化“競次效應”

“競次效應”［5］往往是指以降低勞動者的各種勞動待遇，人為壓低他們的工資，放任自然環境的損害為代價，從而贏得競爭中的價格優勢。吸引投資時，各地方政府以“競次”方式對自然資源、環境、市場，甚至政府稅收所采取的一系列“優惠政策”，甚至出現零地價、送送廠房、政府部門為企業跑銀行配套貸款的等行為。對負外部性規制制度的缺失，容易導致競次行為的發生，僅關注財政收入與地區生產總值，不顧由此所引起的各種成本，導致環境的惡化。

群體性事件是居民針對環境負外部性的一種大眾應對方式，如表1所示。2005－2012年，環保部直接接報處置的大型事件共927起，重特大事件72起，主要是重金屬和危險化學品突發環境事件呈高發態勢［6］。政府應在事前與事后充分考慮市場交易的主體對其他市場主體造成利益損害所應該承擔的責任。

1.3 公益訴訟：從命令控制到公眾參與的途徑

在存在負外部效應的情況下，市場競爭并不能導致帕累托最優，針對糾正負外部性，實行庇古稅、及明晰產權被認為有效的手段。但是根據中國目前的狀況，經濟活動產生的負的外部效應，單靠市場機制是無法糾正和補償的，法律要承擔起保護市場監管的職責，通過各種可行的方法使產生負外部效應的經濟主體足額付費，以使廣大人民不受損失。

針對負外部性的命令控制型規制是限制審批項目，通過限期治理，采取關、停、遷等措施進行處理，區域內實行強制性行政處理制度。這種規制見效快，立竿見影，具有示范意義，但缺乏效率，不利于技術創新，且往往是地方政府、企業、中央政府等博弈的結果，不具有連貫性。需要通過政府，環保組織，甚至草根NGO收集環境信息，通過環境公益訴訟方式，使得環境損害的一方，付出相應的成本。用信息手段引導公眾參與環境負外部性治理，保障公眾的環境知情權，公開行政執法的法律依據、執法程序、執法結果。

表1 近些年公開報道的主要環境群體性事件

2 中國環境公益訴訟進程

中國環境保護立法相對于西方發達國家，起步較晚，存在不完善，不系統，所形成的司法實踐較少等特征。在美國聯邦層面就約有16部與環保相關的法律，如《清潔空氣法》、《清潔水法》、《海洋保護、研究和禁漁區法》、《噪音控制法》、《瀕危物種法》等［7］。如在《綜合環保賠償和責任法》和《安全飲用水法》中，任何個人都可以根據其規定對另外一方(含對美國國家及其他政府機構提起訴訟)或任一個疏于履行其職責的環保官員提起訴訟，且存在勝訴門檻低，違法成本高，易于補償公益訴訟原告費用等特點。

2.1 環境公益訴訟的立法

中國環境公益訴訟的立法以2012年民事訴訟法的修訂作為分界線。2012年民事訴訟法修訂前，我國的法律并無環境民事公益訴訟的規定，全國各地法院即使受理案件也會因缺乏法律的支撐，走入訴訟的盲區。雖有受理案件如以檢察院作為原告起訴的“浙江開審第一例環境公益訴訟”、以昆明市環保局為原告起訴的“2010年云南省環境公益訴訟”第一案，其訴訟主體資格因無法律明確規定爭議頗大。而更多地區常以“法律無規定不予立案”等事由不予立案或者駁回起訴。我國實體法的規定也僅有1989年制定的《中華人民共和國環境保護法》和2004年修訂的《中華人民共和國固體廢物環境污染防治法》，這些法律規定中無公益訴訟的規定，對于環境保護也更多的是行政手段。1987年1月1日實施的《民法通則》“第一百二十四條違反國家保護環境防止污染的規定，污染環境造成他人損害的，應當依法承擔民事責任。”2010年7月1日實施的《中華人民共和國侵權責任法》第六十五條因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任;第六十八條 因第三人的過錯污染環境造成損害的，被侵權人可以向污染者請求賠償，也可以向第三人請求賠償;污染者賠償后，有權向第三人追償。”雖規定了環境污染的侵權責任，環境訴訟以私益訴訟為主，對于公益訴訟也未加以規定。

2012年8月31日修訂并于2013年1月1日實施的《中國人民共和國民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這一條文在法律規定層面第一次明確提出了所謂的“公益訴訟”這一法律制度。但這一條文的仍存在諸多問題，如“法律規定的機關和組織”中的法律的機關和組織是哪些，公益訴訟的具體程序性規定如何，法院管轄問題等等。這一規定雖有不足，但在立法層面對公益訴訟給予肯定。2014年最高人民法院發布《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》明確了這些問題。

2.2 環境公益訴訟的司法實踐

2.2.1 環境公益訴訟典型案例

從2000年到2013年，全國環境公益訴訟案件總計不足60起［9］。從起訴主體看，絕大多數是行政機關和地方檢察院等公權力機關，公益組織起訴的案件很少，個人訴訟更是難上加難。環境公益訴訟往往面對立案難，即使勝訴的案件，判決賠付金額也較少。

(1)檢察機關提起的環境公益訴訟：山東金鑫化工廠污染案［9］。山東省德州市樂陵市檢察院于于2003年4月對金鑫化工廠提起環境民事公訴，請求法院判決停止侵害、排除妨礙、消除危險，該案件的訴訟請求中并沒有涉及到賠償，是由檢察機關參與環境公益訴訟的一起典型案例。同年5月9日，樂陵市法院作出判決，要求金鑫化工廠自行拆除污染設施、停止侵害、消除妨礙、消除危險。

(2)社會組織環境公益訴訟第一案：中華環保聯合會訴江陰港集裝箱有限公司案。2009年7月，江陰市居民朱正茂與環保組織中華環保聯合會共同向無錫市中級法院提起訴訟，請求法院判令被告江陰港集裝箱公司停止在黃田港口作業過程中產生的鐵礦粉粉塵污染侵害。此案最終調解結案，港口作業區場地原有堆放的鐵礦(粉)基本清理結束，調解書自動履行完畢。

(3)行政機關發起的環境公益訴訟：昆明市環保局訴牧業公司案。2010年8月，因企業隨意排放廢水導致水質惡化、人畜飲水困難，云南省昆明市環保局將三農牧業公司及其子公司告上法庭。此案經昆明中院一審、云南高院二審，肇事企業被判賠償400余萬元。不僅要求停止危害行為，而且有一定的金額處罰。

(4)江蘇泰州環境公益訴訟案［10］。2014年公益組織泰州市環保聯合會起訴6家化工企業污染環境的官司，泰州市中級人民法院判決，江蘇常隆農化有限公司等6家企業賠償環境修復費用1.6億余元，用于泰興地區的環境修復。此案被稱為“天價環境公益訴訟案”。

2.2.2 環境法庭出現

中國的環境司法保護越來越需要專業法庭支持，2007年11月20日，貴陽市中級人民法院環境保護審判庭、清鎮市人民法院環境保護法庭宣告掛牌成立。后無錫、昆明、玉溪等地也相繼成立了專門的環境法庭。截止到2014年，全國已有16個省份設立了134個環境資源審判庭、合議庭或者巡回法庭。盡管發展迅速，但仍顯滯后，據最高人民法院統計顯示，2011年至2013年，全國法院受理的涉及環境資源類的刑事、民事、行政案件，年均不足3萬件。和全國法院年立案1100多萬件相比，環境資源類訴訟案件占比約0.27%。

3 環境公益訴訟生態經濟效應

環境公益訴訟對中國經濟發展方式將產生積極影響，特別在環境遭到破壞，生態日益惡化大背景下，通過依法保護生態環境，對真正踐行“社會主義市場經濟本質上是法治經濟”起到積極推進作用。

3.1 環境公益訴訟的信號傳遞效應

盡管我成立了許多環境保護法庭，沒有成立該專業的法庭的地區，也有相關法庭受理此類案件，但是一直以來環境庭沒有案源，導致無米下鍋。大部分以各種理由，諸如訴訟主體、技術問題等導致無法立案;立上案的，大多沒有公開判決，以調節為主;有了判決的金額，判罰的金額較少，以幾萬、幾十萬居多。這傳出了一個強烈的信號，污染的代價非常低。

經過多年的修訂，被“史上最嚴”環保法的新《環境保護法》于2015年1月1日正式實施，此前關于這部法律的討論已經發酵很長一段時間，創造了一個認識環境保護重要性的氛圍。2014年最高人民法院發布《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，重點明晰了提起訴訟的主體資格及減輕原告訴訟費用負擔問題。2014年末的“泰州天價環境公益訴訟案”使人們認識到能夠通過法律手段達到對違法行為的懲治，傳遞出法律的威懾性作用。“天價環境公益訴訟案”在百度收索中有25萬個網頁，民眾把這個案例作為了一個轉折性或者說是國家導向性的案例進行對待。環境公益訴訟的信號傳遞效應最終會影響個人、法人的從事經濟生產的行為，更會促使公眾環境覺悟和社會組織參與意識的不斷提升。

3.2 環境公益訴訟與克服地方保護主義

20世紀90年代分稅制改革進程的不斷深化，地方政府在財權和事權劃分上進一步與中央政府保持相對獨立，經濟自主性地位不斷提高。上級政府通過“晉升錦標賽”調動地方官員的積極性，經濟增長指標在地方政府官員的晉升中起到非常重要的作用［11］，而對于區域內環境治理，會承擔較大的治理成本，卻對其他地區的環境有較強的正外部性，同時會在一定的時間內有可能犧牲掉經濟增長的指標，最終會影響地方政府環境治理的積極性，導致對環境治理的地方保護主義。

最高人民法院對于設立環境的通知中明確要求探索建立與行政區劃適當分離的環境資源案件管轄制度，設立跨行政區劃環境資源專門審判機構。環境民事公益訴訟案件可跨行政區劃管轄，今后的發展有可能是按流域和生態區域實行跨行政區劃集中管轄。甚至今后的發展有可能設置巡回環境法庭與環境法院，這契合了環境案件的跨區域的特點，能夠解決對污染企業的地方保護問題，有效地克服地方保護主義。

3.3 環境公益訴訟與可持續發展

環境是驅動經濟發展一個重要因素，經濟在增長的同時，在大量消耗環境，但卻一直以來沒有顯現其應有的價值。由于環境產權的不易確定，經濟發展主體幾乎把它作為一種公共品進行對待，導致在經濟快速發展，創造“中國奇跡”的同時，帶來的大量的環境問題，藍天碧水變得非常稀缺，發展方式非常粗放，發展路徑嚴重依賴環境的消耗。

環境公益訴訟的切實推行利于中國糾正粗放經濟發展方式，真正顯示環境的重要性，實現經濟騰飛與環境保護、自然生態與人類生態的協調發展。法院的判罰金額逐漸靠近環境損害的非法所得，甚至是環境修復的所需成本，能真正體現中共十八屆四中全會決定提出的“用嚴格的法律制度保護生態環境，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。”的精神。為真正經濟發展的轉型和可持續發展提供法律保障，對企業破壞環境的行為產生威懾作用。

3.4 環境公益訴訟與環境規制

環境規制主要有行政、市場以及法律等工具。市場化手段諸如環境稅、理順資源價格等規制工具使用仍不規范，現階段對環境的規制仍然嚴重依靠行政手段，主要是依靠環境保護相關部門對，環境污染防治的監督管理。行政手段主要對一些重大的或者說影響較大的環境問題進行整治，對影響的環境污染問題無暇顧及，并且具有一定的隨意性和不連續性。行政命令的特點是見效快，針對性強，但缺乏公平性。西方發達國家的主要規制手段是市場和法律，這也是中國努力的方向。

環境公益訴訟的推行利用現階段依靠法律手段與行政手段相結合處理中國環境污染的難題，特別是在市場手段不健全的情況下，法律手段顯得尤為重要，利于引導各群體事件找到和平出口。法律手段對環境進行規制有其他其他手段所不具備規范性、可推廣性，、穩定性等特點，所以他應該在環境規制中占據不可替代重要地位。

4 小結：問題與展望

4.1 由個案到普遍性意義

在法釋〔2015〕1號關于環境民事公益訴訟案件法律若干問題的解釋出臺后的一個月內，全國法院受理的由環保組織提起的環境公益訴訟共計三件［12］，與民眾期望相差甚遠。即使具有深遠影響的環境公益訴訟判例，如江蘇泰州環境公益訴訟案，現在看也僅僅是個案，如何使得個案更具有普遍意義，或者說由個案到制度，仍然需要更多司法系統，甚至黨政權力機構進行頂層設計。在總結環境公益訴訟個案的基礎上，設計未來制度，為更好地通過司法解決環境瓶頸創造條件，指明方向。在以往的判例中，特別是總結在破解環境難題中司法系統愿意承擔更多責任，更加開放的態度、賠付金額履行與資金的管理，甚至調動多個部門的共同參與等，讓其變成一種“新常態”。

4.2 環境公益訴訟主體仍然太少

截至2014年第三季度末，在各級民政部門登記的社會組織是56.9萬個。其中，生態環保類的社會組織約有7000個，同時符合《環保法》及《解釋》3個標準要求的，根據民政部去年的調查推算，大體上有700多個［13］。

一是這些組織專業背景，及資金支持差別很大，大部分沒有進行過環境公益訴訟，致使進行環保公益訴訟的能力大打折扣。政府應該設立一定的基金用于支持環保公益組織的發展，尤其是無政府背景的公益組織。

二是這些環保組織分布也不夠合理，由于需要一個至少5年的注冊期，一些地方并沒有符合條件的的公益組織。同樣的問題，在國外發達國家如德國、法國等，要求成立在三年以上，甚至許多國家要求在二年以上。

三是具有環境公益訴訟主體資格的環保組織，在中國目前的情況看，大部分具有官方背景，由政府官員退休后出任組織領導情況較為普遍。今后的法規應該放寬公益訴訟主體資格的要求，使的更多支持環保事業的組織，特別是民間組織，草根NGO，能夠積極投身到保護環境的事業中來。

4.3 應該充分調動公眾對環境的參與熱情

通過司法解決環境難題，離不開公眾的參與。公眾的參與是制度變遷不再往復形成“棘輪效應”的必備條件，充分認識到信息公開不僅對于環保工作意義重大，另一個角度也是推動司法系統稟公執法，減少自身壓力，尤其是來自行政壓力的一個有效途徑。一些研究者使用谷歌搜索熱度來衡量公眾對環境保護的關切程度與環境治理的關系，以各省搜索“環境污染”的強度為測量指標。研究表明，人均GDP越高，公眾對環境質量的需求也越強，公眾對環境污染的關注程度也更大，公眾對環境問題的關注程度越強，政府就可能更努力地治理污染［14］。環境污染與信息不公開之間的關系十分緊密，對環境事件的判罰不公開或做低調處理，都消弱公眾對環境參與的熱情。環保組織在環境信息被嚴格限制，不公開的情況下，很難查詢到違法企業的污染行為，增加的取證的難度。所以需要保持暢通的信息渠道，利用信息公開多種方式，調動與保護公眾參與的熱情。

4.4 明確行政公益訴訟法律地位促進環境公益訴訟發展

環境破壞及環境得不到保護的背后往往存在行政權力不作為或者亂作為，環境公益訴訟僅僅是針對環境直接的損害方，并不是完整有效的制度能根除這種現象的發生。并且，行政部門有可能對環境訴訟采取阻撓或不合作的行為，致使環境公益訴訟中不能獲取充分的證據，企業得不到到應有的懲罰及有效的執行。沒有行政公益訴訟的配合，會失去其在環境保護方面的威力。

“檢察機關提起公益訴訟制度”在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》及說明當中都有明確的論述，指出了提起行政公益訴訟的必要性，尤其在環境保護當中。2014年末由檢察機關提起針對貴州省金沙縣環保局因為行政不作為“怠于處罰”污染企業的行政公益訴訟被認為這類案件的第一案，最終金沙縣環保局隨后履行了行政處罰職能，該案以撤訴結案。盡管存在各種各樣的問題，但中國行政公益訴訟破冰之旅已經開始，其系統推進能夠促進環境公益訴訟制度的良性發展。

［1］海洋局，我國五十條河流入海監測斷面水質為劣五類，中央政府門戶網站，http：//www.gov.cn/gzdt/2013－11/21/content_2531902.htm.

［2］國土部，2013中國國土資源公報，http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201404/t201404221313354.htm.

［3］馮興元.地方政府競爭：理論范式分析框架與實證研究［M］.南京：譯林出版社，2010年版.

［4］郭慶旺，賈俊雪.地方政府行為、投資沖動與宏觀經濟穩定［J］.管理世界，2006，(5).

［5］1933年，一名叫路易斯·布蘭迪斯(Louis Brandeis)的美國法官在審理案件中首次使用了“競次”(race to the bottom)一詞，用來比喻毫無底線的競爭.

［6］十一屆全國人大常委會第二十九次會議專題講座，http：//money.163.com/12/1027/02/8EPP4IHP00253B0H.htmlfrom=money.

［7］陳立彤，穹頂之下.劣幣驅逐良幣的游戲，財新網，015年03月01日.

［8］新華網，環境公益訴訟如何跨越“三大難關”，2014年12月25日.

［9］案例(1)(2)(3)來源于《 光明日報》(2013年07月19日).

［10］鮑小東，楊國要，李雅娟.1.6億元：環境公益訴訟天價破冰［N］.南方周末，2014年9月18日.

［11］周業安，馮興元，趙堅毅.地方政府競爭與市場秩序的重構［J］，中國社會科學2004，(1).

［12］吳衛星.環境公益訴訟起步后亟待換擋［N］.法制晚報，2015年02月04日.

［13］謝正軍，任震宇.司法解釋打破環境公益訴訟困局［N］.中國消費者報，2015年02月04日報.

［14］Zheng，S.，Kahn，M.E.，Sun，W.，＆Luo，D.Incentives for China’s urban mayors to mitigate pollution externalities：The role of the central government and public environmentalism［J］.Regional Science and Urban Economics，2014(47)：61－71.