地方政府在區域經濟發展中的協調博弈分析——以濱州市為例

■ 宋 剛

區域經濟一體化的發展趨勢不可逆轉，近年來不同區域的發展具有不同的特點和進程，目前濱州處于黃藍兩區開發、環渤海城市圈、濟南都市圈的 “四重疊加”地帶，給濱州發展帶來了最好歷史機遇，然而4個經濟區域內的各地政府在區域經濟發展中所采取的種種政府行為，帶有明顯的地方功利主義和保護主義色彩，政府間基于利益相互博弈。

當前區域間政府關系的定位

（一）區域經濟發展一體化是歷史的必然

區域經濟一體化的發展趨向不可逆轉，近年來不同區域的發展具有不同的特點和進程，隨著經濟全球化和信息化浪潮推動的全球激烈競爭，使得一體化的趨勢不可逆轉，沒有任何一個區域經濟能夠孤立于其他經濟體之外得到發展。濱州市也順應發展需要，不以自己的意志為轉移，融入到了“四重疊加”的最好歷史機遇期。目前來看，區域經濟一體化大致包括以下5個方面的內容：

一是基礎設施一體化。在市場機制作用下，各地區資源分布與經濟發展水平不平衡，經濟發展受到瓶頸制約，為提高資源使用效率與投資效率，有必要實行包括交通等在內的基礎設施一體化，落實區域間資源共享，公共產品共建。二是市場一體化。逐步建立區域內一體化的消費品市場、資本市場、技術市場及人才市場，消除各種阻礙要素合理流動的非市場干預，為區域一體化營造合理的經濟基礎。三是產業結構一體化。以企業為主，通過兼并、重組的形式，追求經營規模化、競爭規范化的產業整合模式，以提高區域經濟整體競爭力。四是政府職能一體化。通過地方權力一定程度的讓渡，服從聯合體的共同利益決策，實行統一規劃，共同管理，確保成員之間有效協調的經濟政策環境。五是投資、環保等方面一體化。通過經濟區域內制定統一的投資政策，指導區域成員的投資行為，從而提高重大項目的投資效益。實現區域內的河流、海洋、空氣、公共事業等的共同治理，共創良好生態環境和社會環境。

（二）政府間協調博弈是常態

長期以來，地方政府是一個集利益主體、經濟主體、管理主體與一身的行政體，從而決定了其角色的多樣性：作為經濟主體，地方政府代表非政府主體，執行中央決定，爭取中央支持，以實現地區經濟利益最大化；作為管理主體，地方政府代表中央，實現對本地區的宏觀調控和管理；作為利益主體，地方政府是一個復雜的多重利益聚合體，而且各有其自身利益。顯然，地方政府這一三重身份與角色決定了各地方政府總有實現利益獨立化和最大化的沖動。當政府間彼此目標不一致時，地方政府從本地區和自身利益出發，開啟了地方政府利益博弈。濱州與4個經濟體內政府間也是這種關系，既合作有競爭，政府間利益沖突時常發生，政府間的博弈大于相互間的合作。當前來看，區域間的博弈主要表現在以下方面：

一是行政區劃概念的堅冰難破。雖然區域聯合達成共識，而且建立各方面的運作協調機制也在醞釀與逐步建立之中，但在涉及地區利益的情況下，這種行政區劃的傳統理念還是會表現得異常明顯。二是政府干部的考核與升遷制度難以撼動。這是中國政治制度下形成的一套完整的體系。雖然為了區域一體化發展在某些方面進行了改革，但該制度的核心仍然沒有任何改變。三是產業結構雷同。為了本地經濟的發展，一些具有基礎或者新興高利潤產業，竟相成為區域內政府間追逐的目標，各地方政府在產業分工、發展規劃、產業結構設置上有趨同現象。四是基礎設施重復建設。機場、港口、開發區等硬件重復建設已經成為矚目的熱點。五是 “傾銷式招商”等現象頻頻出現。為了爭奪某些利益，互相 “壓價式”的街頭叫賣形式也不斷在高規格的招商引資活動中出現。六是資源爭奪戰硝煙彌漫。自然資源體現了市場資源的爭奪，期間地方政府起了推波助瀾的作用，而這場大戰的始作俑者非政府莫屬。

濱州政府在“四重疊加”中的定位和作用

濱州位于環渤海經濟帶的中心，是黃河三角洲高效生態經濟區開發建設的主戰場，是濟南都市圈、半島藍色經濟區的交匯處，憑借地緣優勢，濱州市到了歷史上最好的發展時期，成為國家、省多個經濟合作體的成員，順利地對接融入各區域經濟合作體。因此研究濱州政府如何應對政府間的一體化合作和博弈競爭，有必要先認清濱州在這 “四個經濟”體中的地位和作用。

（一）在黃河三角洲高效生態經濟區中的定位和作用

黃三角開發上升為國家戰略后，打開了山東區域經濟奔向遼闊海域的大門，對接京津冀，融入環渤海經濟圈，改變了山東區域經濟板塊自成體系的相對封閉狀態，將 “山東板塊”置于環渤海經濟圈和東北亞經濟圈發展的前沿，濱州是山東的北大門，是連接環渤海經濟圈的重要通道和橋頭堡，在這樣的歷史時期，濱州要做的就是根據 《規劃》要求，體現濱州市是黃河三角洲高效生態經濟區建設主戰場的地位，在指標安排、總體布局等主要方面做到協調一致，充分考慮資源環境的承載能力，高度重視生態建設和環境保護，集約節約利用，突出發展高效生態經濟，大力發展循環經濟，推進清潔生產，盡快建成全國發展高效生態經濟的先導區。

（二）在藍色經濟區中的定位和作用

2009年4月，胡錦濤總書記到山東視察指導工作時指出：“要大力發展海洋經濟，科學開發海洋資源，培育海洋優勢產業，打造山東半島藍色經濟區。”對此，山東省委省政府高度重視，進行了認真學習、貫徹、部署。濱州作為山東半島藍色經濟區重要組成部分，必須發揮突出優勢加強對接合作，主要方向是制定好海洋經濟發展總體規劃和涉海行業及重點產業發展規劃，注重海洋經濟發展總體規劃與沿海產業帶規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃的緊密銜接，改造提升海洋漁業、海洋化工業等傳統優勢產業，重點打造中國北方中小型船舶制造基地，不斷加大北海新區建設，

（三）在環渤海經濟圈中的定位和作用

環渤海經濟圈是我國繼“長三角”、“珠三角”之后極具發展生機和活力的新的經濟增長極，是輻射、帶動區域經濟社會又好又快發展的重要“引擎”。濱州作為環渤海區域合作的40個成員市之一，當好合作對接之橋，立足區位優勢，主動做好南 “融”北“接”，主要方向是充分發揮濱州市在紡織家紡、石油及鹽化工、機械加工、糧油果蔬加工等產業發展優勢，堅持 “市場導向，企業主體，政府推動，全面對接”的原則，積極參與區域內產業分工協作，加快產業融合和產業集群培育。同時，積極搞好配套服務，努力打造京津冀都市圈的 “米袋子”、“菜籃子”和休閑度假的“后花園”。

（四）在濟南都市圈中的定位和作用

從2007年山東省第九次黨代會報告提出 “促進濟南省會城市群經濟圈加快發展”已逾5年，在 “十二五”規劃進入承上啟下的關鍵時期，山東省第十次黨代會再提“省會城市群經濟圈”和 “濟南都市圈”，充分體現了山東省委、省政府對濟南加速提升輻射力、競爭力和吸引力，與“藍”“黃”相呼應、共擎山東經濟社會發展大帆的迫切期望。為此濱州應突出自身優勢，搞好 “四個對接”，積極融入濟南省會都市圈。產業對接：重點抓好紡織、油鹽化工、高新技術等產業，特別是搞好農產品資源與省會經濟圈市場的疏通對接。基礎設施對接：建設省會經濟圈與環渤海經濟圈的快捷人流、物流通道，對港口、鐵路、高速、空港等實施立體化對接。建設規劃設計對接：高標準規劃建設組團式連帶型城市群，從規劃到實施、從港口到道路、從工業園區到城鎮建設，與省會經濟圈總體規劃對接配套。物流市場對接：以建設省會都市圈內最便捷的出海通道為目標，吸引圈內城市和大型企業物流向濱州流動。

濱州參與政府間協調博弈的案例分析

（一）協調成功的案例

1.大交通概念的實現

濱州與濟南有濱博高速、220國道等交通要道連接，城區到濟南屬“一小時交通圈”內，是傳統的省會經濟輻射地、緊密層；北臨渤海灣，東南緊靠半島城市群，西北與黃驊大港、濱海新區相連，穿境的京濱高速、濟青高速、津汕高速、濱大高速、威烏高速、205、220國道七條高等級公路通貫全國，實現濱州至天津2小時、至北京3小時，至青島4小時的便捷交通目標；濱州鐵路與黃大鐵路、德龍鐵路的連接改善了連通天津及濱海新區的陸路交通設施。濱州港是省會經濟圈出海的最佳通道，成為輻射魯中、魯西、魯北等區域的年吞吐量6000萬噸至億噸大港。在區域經濟一體化的大背景下，濱州的交通設施逐步構筑成了高速公路、鐵路、海運、航空為主的綜合型立體化交通網絡體系。

2.省會經濟圈組織協調聯動機制

建設省會經濟圈是涉及全省發展的重大戰略舉措，需要啟動相關市、省直部門和企業的力量，建立虛實結合的組織協調協作機制。濱州作為成員，成立了專門的領導協調機構，研究制定區域內產業布局、重大項目、市場體系、生態保護和資源開發等戰略規劃；定期對區域內資源統籌配置、跨地區重大項目建設、城市職能分工、共同開拓市場等重大問題統一政策，協調立場，定期互訪，溝通情況，推進合作。通過組織參與“省會經濟圈經濟合作論壇”、“省會經濟圈企業家論壇”等形式，增進企業間的了解與合作。通過舉辦圈內區域性產品展銷會、投資洽談會等，實現招商引資、開拓市場的一體化、規模化、效益化。政府部門的合作逐漸開始取得成效，學術界和產業界的定期交流制度已經形成，協調與合作不斷得到推動，一些實質性的協議達成，一些實質性的合作也開始進行。

（二）協調失敗的案例

1.區域內同類產業間的雷同

區域經濟間的協調最難的就在產業分工上，區內各地在經濟發展指標上盲目攀比，在產業結構、產品結構、出口結構、發展規劃、主導產業、支柱行業設置上有趨同現象。以油鹽化工產業為例，天津在這一行業不僅有產業優勢，更有人才技術支撐，濱州市如果再進行同質競爭必將處于劣勢，為此濱州市的發展方向應是將天津及濱海新區資金、人才、技術優勢和濱州市原鹽及化工產業基礎好的優勢相結合，積極發展精細化工，注重聯合開發新工藝和新產品，延長產業鏈，提高產品附加值。

2.“傾銷式”開發區建設

區域內開發區的競爭主要手段是政府采取土地成本和稅制等的優惠措施來獲得更多的資本引進，在這個博弈的過程中，如果各地政府對開發區的投入成本基本相當時 （如基本一樣的稅制和土地使用價格或租金等），甲政府為了獲得更高得益，他就會采取更加優惠的措施來吸引外來資本的引進，但當成本越優惠，而增加的資本引進帶來的收益不能抵沖成本優惠帶來的損失時，“優惠”就成為“傾銷”，“傾銷式”開發區代表的就是開發區設置的無序競爭。就濱州開發區的發展現狀來看，2014年上半年，7家省級經濟開發區共完成地方財政收入平均增幅為17.93%，低于全市平均增長幅度10.43個百分點。其中，鄒平縣經濟開發區財政總收入、地方財政收入分別占到全縣50%以上；無棣、濱城、惠民3家省級經濟開發區地方財政收入占各自縣區的比重還不到10%，由此可見，開發區設置的政治意義明顯大于它所帶來的經濟效益，而且在濱州市已設立的省級開發區中還存在諸多不協調的因素，比如規劃滯后，無棣經濟開發區、濱城工業園區總體規劃遲遲不能到位，缺少重要功能區、專業園區的控制性規劃；再如投入嚴重不足，2014年上半年濱州市7家省級經濟開發區基礎設施投資總額僅占全省141家省級開發區總額的1.7%。由此可以看出，無序的開發區建設嚴重影響了地區及區域經濟的發展。

3.土地資源難以破題

土地作為當前經濟發展中重要的制約因素，根據黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃中的要求，濱州市將成為 “全國重要的后備土地資源開發區”，然而濱州市僅在“未利用地開發”這一項工作上就明顯落后，濱州市未利用土地290萬畝，比東營少110萬畝；除去水面、河塘等部分，濱州市實際可利用未利用地僅182萬畝，且成規模、可連片開發的數量少。部分沿海灘涂、荒地已被企業使用，收回成本過高，目前每畝收回價格在1.5萬元以上，而東營市規定建設用地回收價格在6000元以下。其次是海域使用權，目前，50公頃 （750畝）以下海域使用權由省里審批，且在申報條件、批復時限等方面比國土使用相對寬松。而濱州市至今未編制完成 《濱州臨港產業聚集區重點區域建設用海規劃》。第三，“飛地”政策尚未破冰，未能打破行政體制、財稅體制的束縛，探索實行 “飛地”政策，特別在建設北海新區的思路上，大量的未利用土地，不能成為其他縣區的“飛地”，實現利益共享，更加談不上成為 “全國重要的后備土地資源開發區”。

4.對接不充分，不能根據自身優勢承接

以黃藍兩區開發建設為例，有以下問題，一是對 “兩區”開發認識不到位。一些地方和干部對 “兩區”開發仍停留在口號上，缺乏對“兩區”開發政策的深入學習研究，對怎樣搶抓機遇、用好機遇，行動遲緩、辦法不多，不同程度的存在等待觀望、畏難發愁、不會爭取、自甘落后等問題。二是項目資金爭取力度不夠。在省三批 “兩區”建設專項資金爭取上，濱州市在第一批中，項目個數、資金分別占全省11.2%、11%，黃三角高效生態經濟區項目個數、資金分別占黃三角25.4%、24.8%；第二批中，項目個數、資金分別占全省9.4%、7.9%；黃三角高效生態經濟區項目個數、資金分別占黃三角20.9%、20.5%；第三批未利用地4億元開發資金，東營市爭取到3億元，濱州市僅1億元，與黃河三角洲主戰場地位不相匹配。

濱州參與政府間協調博弈的案例啟示

（一）協調博弈失敗暴露出政府行政職能的弊端

從以上的案例可以看出，目前政府間的博弈失敗明顯大于成功，究其原因主要是政府的行政職能存在大的弊端，主要表現為：

1.政府成為 “經濟體”，而非“服務體”，導致政府追求經濟和政治效益

我國地方政府對區域經濟發展的作用，不僅體現在政府政策的制定和政府管理的有效性，而且還體現在政府替代市場的作用上。區域內各政府作為政府單元，既承擔了政府的政治職能，又承擔了政府的經濟職能。從政府的經濟職能角度來看，政府本應當為區域的經濟建設服務，而不是自己直接參與。從區域經濟一體化的高度來分析，則各區域政府政府的主要職責除了為本轄區的經濟發展服務以外，更主要的是創造良好的區域發展環境，大力促進一體化進程，充分發揮區域經濟的規模效應，而當與地方政府利益沖突時，地方政府會自覺地選擇保護地方利益。

2.政府占有資源的低成本性導致區域競爭的無序

本來作為地方政府，其基本職責是在中央政府的政策框架下，推進當地經濟發展，實現當地人民的利益，應該通過提供各種社會公共產品，間接地達到促進當地經濟發展，而不是按照政府意志去直接推進當地經濟，更不應該利用手中的低成本資源去作為區域間協調博弈的籌碼。因為這些資源不是政府的，而是社會的，政府只是作為一個服務者，管理這些資源。但政府往往在涉及到自身政治和經濟利益時，就會成為一個非理性的行為主體。如果以這樣的一種狀態去參與政府間的協調博弈，那么所有的規則不復存在，“零成本”的投入將會不斷出現，當政府不計成本的動用土地、稅制等有形或無形資源時就會出現政府濫用權利，造成區域間經濟活動的表面協調、實則無序競爭現象。

3.政府考核機制的不適應

長期以來，中國政府對政府政績考核的一個重要指標就是當地經濟發展狀況，如GDP增長、財政收入、市民就業等。區域經濟的發展，更多的是體現區域化的產業結構調整、區域競爭優勢和比較優勢的相互結合、區域經濟規模的效益遞增、區域經濟發展的協調性以及區域經濟發展的制度創新、技術創新等方面，如果對區域政府的考核評價還是停留在本地區的獨立經濟指標上，而非區域經濟發展要素上，則必然會造成各地政府仍然注重本地利益，而忽視區域經濟協調發展的要求，同時也會加劇各地區之間、局部與整體之間、當前與戰略之間的各種利益之爭。事實也證明，區域經濟一體化最大的障礙不在于行政區域分割，而在于依附于行政區域背后的地方保護主義，尤其是以GDP為主導的政績考核體系。

4.大量重復建設，區域共享資源的浪費、破壞

“重復建設”往往是行政干預或行政主導的投資造成的，區域政府為了獲得協調博弈的高得益，就會頻繁介入一些熱門行業的生產性投資，許多地方政府通過運用財政資金、干預銀行信貸、指令國有企業投資、為政府倡導的項目開放綠燈等多種方式，進行利益的爭奪，造成大量的重復建設；而對于一些共享的、稀缺的、可流動性的資源，在各行政轄區經濟指標獨立的情況下，競爭就會變得激烈，博弈的結果是大家都低效率地使用相關資源，如“港口大戰”、“機場大戰”、“土地大戰”等，莫不如是，造成大量的資源閑置、浪費；同時，也對環境造成不可彌補的損失。

（二）政府職能轉變的內容

為更好地促進區域間政府的合作，實現經濟一體化的目標，盡量減小政府間博弈的損失，我認為應從以下方面努力：

1.將 “管理”理念轉變到 “服務”和治理理念上來

政府職能的轉變，首先不是體制創新，更不是技術創新，而是理念的轉變。首先應該擺脫 “政府”觀念。政府要為區域經濟一體化服務，而不能再繼續扮演單純管理本轄區的機構角色。其次是政府必須將“管理”的理念轉變到“治理”的理念上來。從治理的角度來說，政府應該成為一個過程管理者，而不應成為一個結果追求者；政府應該成為市場的指導和協調者，而不應成為參與者；政府應該服務于政府本身和公共利益，而不應成為公共利益的分享者；政府應該追求市場效率，而不應著眼于自身“形象”。

2.從行政地域經濟增長觀念轉到區域經濟的發展戰略上來

一體化說到底，是統一的規劃、制度和政策，政府間具有統一的協調機制，區域經濟整體利益充分顯現。因此，政府應當規劃區域經濟運行的秩序，保證區域經濟的可持續發展，而不能總是著眼于本地區“GDP”的高低。一方面，一體化是各地區利益重新整合的過程。在這個過程中，面對各種 “得利”和 “失利”，各政府必須以區域整體利益為重；另一方面，一體化的不同階段，各地區利益的增損也不盡相同，因此要求各地政府必須以發展的、戰略的眼光來審視階段性的利益得失。

3.實行真正的制度政府，減少決策的隨意性，增加對決策本身的評估

區域政府間由于存在著大量的協調博弈，因此，博弈間政府的決策顯得非常重要。決策的好壞直接導致協調的成功與否，也直接關系到區域經濟是否能夠協調發展。那么政府的決策到底以什么為依據？是政府自己的好惡、一時的沖動？還是政府自身的利益所在？我們知道，政府經常會“失靈”。“政府失靈”的直接表現就是成本和收益的分離、低質量政策出現、政府組織低效率、政府尋租等等。因此，必須建立一種決策規則，使得政府在協調博弈的策略選擇中，能夠真正考慮到博弈成本的高低與得益的關系，考慮到博弈帶來的區域經濟協調的整體效益，而不是單純地考慮決策者自身的利益。同時建立對政府間協調成效的一種考核和評價機制、責任追究制度，促使政府必須科學決策、理性決策，避免決策的隨意性。

4.實行中介制度，避免政府直接參與博弈決策過程而導致傾向性決策

政府作為一個公眾機構，管理著大量的公共資源、稀缺資源。但由于政府機制存在的缺陷，以及政府本身的逐利性，使得政府隨意使用這些資源，區域經濟圈中的政府也存在同樣的問題。解決這類問題的較好的辦法就是大力培育中介制度，使得政府游離于微觀經濟活動之外，區域間的各類合作組織就是一種加強區域協調發展的很好的制度，通過這些組織，避免政府對博弈決策過程的直接參與，減少政府為了自身利益導致的決策傾向。

5.增強區域間協調機制的權威性和持續性

區域成立了不少的非政府組織，如“市長峰會”、“經濟年會”、“人才論壇”等，但是這些機構或組織的權威性卻非常低下。雖然在這些 “峰會”、“論壇”上出現許多關于區域經濟協調發展的好思想，好建議，但真正落到實處的并不多，其中主要的原因就是這些組織不具有對區域政府的指導或領導權利。因此，各地政府如果對這些組織加以行動上的重視，對各類協調機制進行法律上的保障，則區域政府間博弈的協調性就會大幅增加。同時，政府還應形成一定的保障機制，以保證各類協調機制的持續性。

參考資料

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