民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題與對策研究———以湘西自治州為例

張寒陽

（吉首大學(xué) 商學(xué)院，湖南 吉首416000）

一、湘西自治州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實況

湘西土家族苗族自治州，位于湖南省西北部，云貴高原東側(cè)的武陵山區(qū)，與湖北省、貴州省、重慶市接壤。全州內(nèi)居住有漢、土家、苗、回、瑤、侗、白等30個民族，人口236.71萬，世居主體民族土家族占41.5%、苗族占33.1%。轄吉首市和瀘溪、鳳凰、花垣、保靖、古丈、永順、龍山7個縣，全境地域環(huán)境復(fù)雜，土地利用類型多樣、社會基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，土地經(jīng)濟密度較小，屬“西部大開發(fā)”的貧困之地。

（一）湘西州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本概況

近幾年來，湘西農(nóng)業(yè)總體呈現(xiàn)穩(wěn)步增長趨勢，農(nóng)村基本經(jīng)營制度不斷完善，土地利用狀況較早年有較大進步。土地利用總體向合理方面轉(zhuǎn)化，利用效率逐步提高，推進了湘西州社會經(jīng)濟的全面發(fā)展。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷完善，土地利用效率不斷提高及土地產(chǎn)出效益的增加使得湘西州土地流轉(zhuǎn)態(tài)勢健康穩(wěn)步發(fā)展。湘西全州有農(nóng)戶55.15萬戶，家庭承包經(jīng)營耕地總面積193.99萬畝。至2012年底，全州農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積19.57萬畝，占總承包總面積的10.08%，較五年前的9.23%上升了0.85個百分點。其中轉(zhuǎn)包9.98萬畝，出租6.62萬畝，互換1.16萬畝，轉(zhuǎn)讓0.89萬畝，股份合作0.62萬畝，其他形式流轉(zhuǎn)0.30萬畝。農(nóng)戶依法簽訂流轉(zhuǎn)合同2.74萬份，較五年前的2.59萬分增加了0.15萬分。涉及面積9.09萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的46.4%。（數(shù)據(jù)來源：湘西州農(nóng)經(jīng)局2012年關(guān)于湘西州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報告及2007年關(guān)于湘西州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報告）

土地流轉(zhuǎn)激活了農(nóng)村土地、勞動力等生產(chǎn)要素，進而激活了農(nóng)村生產(chǎn)力，增加了農(nóng)民收入。首先，推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。花垣縣道二鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地6000余畝，建立龍頭企業(yè)1家、建立苗漢子蔬菜開發(fā)、黃金葉煙葉種植等合作社4家，建立了一批優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品基地，推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。其次，促進了規(guī)模經(jīng)營。保靖縣豐澤烤煙種植專業(yè)合作社在水銀、復(fù)興、陽朝、涂乍等鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中發(fā)展烤煙，規(guī)模煙葉基地達5500余畝。目前，全州經(jīng)營規(guī)模在100畝以上500畝以下的有50戶，500畝以上的有39戶。再次，增加了農(nóng)民收入。目前，州內(nèi)土地流轉(zhuǎn)費為每畝每年200~400元，被龍頭企業(yè)返聘的流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民還可以獲得每天70~100元的工資收入，促進了農(nóng)民增收。最后，減少了土地拋荒。保靖縣隴木村將230畝土地以股份的形式交給索源果業(yè)農(nóng)民合作社管理，集中整治，成片開發(fā)水果種植，防止了土地摞荒閑置，提高了土地利用率。（數(shù)據(jù)來源：湘西州人民政府2013年5月4日工作通報）

（二）湘西州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具體特點

1.土地轉(zhuǎn)包占據(jù)大部分比例

湘西州農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積19.57萬畝，其中轉(zhuǎn)包9.98萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的50.10%。土地轉(zhuǎn)包是指承包人把自己在承包期內(nèi)承包的部分或全部土地的承包經(jīng)營權(quán)，以一定的條件、在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓（發(fā)包）給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的流轉(zhuǎn)形式。這種流轉(zhuǎn)形式優(yōu)勢在于：轉(zhuǎn)出方將土地轉(zhuǎn)出以后就可以更好從事其他產(chǎn)業(yè)，而轉(zhuǎn)入方可以更好經(jīng)營轉(zhuǎn)入的土地，使得這片土地發(fā)揮更好的效益，同時充分利用了農(nóng)村勞動力，間接促進了就業(yè)。而其劣勢在于：缺少土地的農(nóng)戶只是獲得土地使用權(quán)，而沒有從根本上增加土地承包量，沒有從根本上獲得缺少的土地。在一定程度上，土地轉(zhuǎn)包帶動了湘西州土地流轉(zhuǎn)，因為流轉(zhuǎn)起來相對自由，很少有政府參與，是大部分農(nóng)戶信任的一種流轉(zhuǎn)形式。但承包方對土地的使用要受土地承包期限的限制，因此限制了土地長久效益。

2.種糧大戶有所增加

2013年國家繼續(xù)開展糧食穩(wěn)定增產(chǎn)行動，再次提高糧食最低收購價格，這一舉措使得以土地為生活保障的農(nóng)民們打心眼兒里高興，更加提高了耕地務(wù)農(nóng)的興趣，一批批農(nóng)業(yè)大戶紛紛出現(xiàn)。龍山縣召市鎮(zhèn)雙進村村民楊梅香，下崗職工，2008年回到家鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地種植水稻、玉米等農(nóng)作物，從當(dāng)初的284畝發(fā)展到2012年的600余畝，畝租金300元，帶動流轉(zhuǎn)土地面積1000余畝。龍山縣華塘街道辦事處官渡社區(qū)廖定美，租賃土地70畝種植西瓜，每畝可收入1萬元，利潤在40%左右，年收入達30余萬元，帶動該社區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展。去年全州經(jīng)營規(guī)模在100畝以上500畝以下的有50戶，500畝以上的有39戶。（數(shù)據(jù)來源：湘西州人民政府2013年5月4日工作通報）

3.有償集體流轉(zhuǎn)初顯優(yōu)勢

有償集體流轉(zhuǎn)，是眾多流轉(zhuǎn)方式中應(yīng)用較多的一種，在全國范圍內(nèi)也有廣泛應(yīng)用。具體實踐中表現(xiàn)為：在土地承包期間，承包方將土地租賃給村集體，然后由村集體組織耕種或由村集體再租賃給農(nóng)業(yè)企業(yè)老板或?qū)I(yè)合作社進行耕種。生產(chǎn)全過程由企業(yè)實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一操作，實行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，規(guī)模經(jīng)營，由村集體統(tǒng)一保障群眾利益。這種流轉(zhuǎn)模式在湘西自治州土地流轉(zhuǎn)眾多方式中初現(xiàn)優(yōu)勢，頗受農(nóng)民歡迎，在總的流轉(zhuǎn)方式中占一半以上較高比例。政府的有效引導(dǎo)，帶動湘西州土地流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中大獲裨益。永順縣西歧鄉(xiāng)合心村、西歧村農(nóng)民有種植西瓜習(xí)慣，但由于面積小，技術(shù)參差不齊，形不成產(chǎn)業(yè)。2012年，在該鄉(xiāng)黨委政府的引導(dǎo)下，引進14位種植牛奶西瓜的能手，與兩個村的300多戶農(nóng)戶簽訂合同，以每畝500元流轉(zhuǎn)稻田1000多畝，建設(shè)大棚西瓜基地。300多戶農(nóng)戶當(dāng)年即獲土地流轉(zhuǎn)收入50萬余元、西瓜基地勞務(wù)收入60余萬元。（數(shù)據(jù)來源：湘西州農(nóng)經(jīng)局2012年關(guān)于湘西州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報告）

4.隨親、隨地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍

在發(fā)展相對落后的山區(qū)，土地是農(nóng)民賴以生存的資源，被農(nóng)民視為生存發(fā)展的最后保障，落后的觀念使農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)極為慎重，因此便出現(xiàn)了隨親流轉(zhuǎn)、隨地流轉(zhuǎn)的形式。即土地承包期內(nèi)，承包方將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)包給其親屬或朋友，不改變原承包方與發(fā)展方的合同關(guān)系，承包方不愿放棄其承包土地的權(quán)利和義務(wù)。隨地流轉(zhuǎn)就是在土地承包期內(nèi)，承包方之間為了耕作方便，將同等類型，不同田塊的承包土地相互置換，按照同類型、同面積，自愿的原則進行流轉(zhuǎn)。雖然各縣積極響應(yīng)號召，提出自己的規(guī)模化產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，而農(nóng)民對這些政策的反應(yīng)則相對保守。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的前提，黨和政府大力支持和扶持下，湘西州土地流轉(zhuǎn)規(guī)模也在擴大，然而隨親流轉(zhuǎn)、隨地流轉(zhuǎn)這種模式，對轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營顯然貢獻不大。

5.多種流轉(zhuǎn)方式并存，伴隨非法轉(zhuǎn)讓土地行為

隨著十七屆三中全會提出“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”以土地流轉(zhuǎn)為核心的土地改革，成為億萬農(nóng)民關(guān)注的焦點。各地農(nóng)民紛紛拋棄舊的、不適宜的流轉(zhuǎn)模式，開始思考適合自身和當(dāng)?shù)匕l(fā)展的向多元化流轉(zhuǎn)模式。古丈縣，作為湘西州一個農(nóng)業(yè)大縣，在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)“一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)”的規(guī)模種養(yǎng)業(yè)發(fā)展，發(fā)展柑橘、反季節(jié)蔬菜、百合、烤煙、辣椒、油茶等八大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。把農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟合作組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展建設(shè)聯(lián)系起來，通過訂單農(nóng)業(yè)等方式實行產(chǎn)、供、銷一條龍服務(wù)，建立“公司+基地+農(nóng)民專業(yè)合作社+農(nóng)戶”發(fā)展模式，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。著力實現(xiàn)合作社組織、企業(yè)和農(nóng)戶的雙贏。包括古丈縣在內(nèi)，全州各個地區(qū)都紛紛以土地流轉(zhuǎn)為依托，積極調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立適合本地發(fā)展的模式。多重流轉(zhuǎn)方式紛紛投入實踐，同時也潛藏了一些非法土地轉(zhuǎn)讓形式，例如建設(shè)流轉(zhuǎn)，土地承包方為便于建住房或者其他建筑，將同等類型、不同田塊的承包土地相互置換或買賣，按照同類型、同面積、自愿的原則進行流轉(zhuǎn)。隨著改革開放進程的推進，農(nóng)村交通、飲水、電話、有線電視、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)條件的不斷改善，農(nóng)民在交通要道建房的越來越多，不少公路沿線有的甚至開始建房經(jīng)商、出租。這樣，就開始有人出售承包地、宅基地、甚至責(zé)任田了，這種流轉(zhuǎn)就不是單純的土地流轉(zhuǎn)，而是一種非法轉(zhuǎn)讓土地的行為。

6.仍存在大量耕地拋荒閑置

由于勞動力轉(zhuǎn)移力度加大及氣候等諸多因素的影響，湘西州不少地方存在著不同程度的耕地拋荒現(xiàn)象。湘西州十三屆人大一次會議專門針對造成耕地拋荒問題的原因及解決對策展開討論。討論認(rèn)為，造成耕地拋荒的原因主要有四：一是糧價過低，市場上一斤大米的價格不及一斤紅薯的價格，糧食生產(chǎn)低效益或負(fù)效益挫傷了農(nóng)民種糧的積極性。二是大量青壯年農(nóng)民到城市謀生發(fā)展，使農(nóng)民老齡化，老人無力耕種，只好閑置棄耕。三是農(nóng)村文化生活不豐富不積極的影響，賭博打牌為盛，懶散之風(fēng)蔓延，不愿辛苦去種田。四是農(nóng)村耕作技術(shù)斷層，農(nóng)村人員年齡偏大，種地農(nóng)民年齡偏大，對新技術(shù)新品種較難接受，而依靠老辦法種田更賺不到錢，于是干脆不耕作。

然而農(nóng)民寧愿耕地拋荒也不流轉(zhuǎn)，原因何在？筆者認(rèn)為可以從這樣幾個角度思考：首先，湘西州是國家級貧困地區(qū)，農(nóng)民思想意識相對落后，大部分農(nóng)民有“戀地情節(jié)”，認(rèn)為土地是農(nóng)民命根子，是生活最基本保障，流轉(zhuǎn)后會失去土地，因此不舍得流轉(zhuǎn)。其次，青壯年進城務(wù)工，因不能保證工作長期穩(wěn)定、有生活保障，且農(nóng)村留守兒童老人，很可能將來仍舊返回農(nóng)村生活，因此，暫時閑置耕地。再次，隨著糧價不斷上漲，土地流轉(zhuǎn)價格水漲船高，致使需要土地的人因為價格因素不敢下手，擁有土地的人想流轉(zhuǎn)卻流轉(zhuǎn)不掉，被迫拋荒。

耕地拋荒直接減少了耕地有效使用面積，嚴(yán)重地浪費了土地資源，既減少糧食生產(chǎn)，也影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，亟待解決。

二、湘西州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

通過對湘西自治州土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的觀察不難發(fā)現(xiàn)，盡管在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政策的扶持下，土地流轉(zhuǎn)大體健康穩(wěn)步發(fā)展，并且取得了很大的進步。然而縱觀整個發(fā)展過程，問題依然不容忽視。

（一）農(nóng)民觀念保守，對土地流轉(zhuǎn)缺乏信任、積極性不高

湘西自治州是國家級貧困地區(qū)，大部分農(nóng)民生活在大山中，人均耕地少。農(nóng)民仍將土地視為最后生存保障，保持土地是農(nóng)民“命根子”的觀念。對土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)沒有清晰認(rèn)識，認(rèn)為土地承包出去就失去了最后的生存保障，寧愿粗耕、招人代耕、甚至拋荒閑置也不愿流轉(zhuǎn)。還有農(nóng)民認(rèn)為土地是自己的，想賣給誰就賣給誰，政府無權(quán)干涉，土地流轉(zhuǎn)也無需到政府登記、備案等等。部分村民雖參與土地流轉(zhuǎn)，但也僅僅是隨親流轉(zhuǎn)、隨地流轉(zhuǎn)。農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的保守陳舊的認(rèn)識直接影響土地流轉(zhuǎn)的有序發(fā)展，規(guī)模受到限制、秩序也難以維持，是制約農(nóng)村體制改革的一大阻礙。

（二）、流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范，存在土地糾紛問題

十八大明確提出建立規(guī)范的有效流轉(zhuǎn)機制體制，促進規(guī)模經(jīng)營。然而，目前我國尚未建立起規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機制，因此這一問題是全國各地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中普遍面臨的難題，偏遠的湘西民族地區(qū)這一問題也很嚴(yán)重。州內(nèi)土地流轉(zhuǎn)中，很多農(nóng)民認(rèn)為親戚、朋友或者村民之間土地流轉(zhuǎn)無需簽訂協(xié)議，采取口頭協(xié)議形式較多，簽訂合同的很少。即便有簽訂合同的，也出現(xiàn)了大量合同不規(guī)范，甚至是無效合同的現(xiàn)象。而簽訂合同并到政府相關(guān)部門審查備案的，則更是所剩無幾。由于土地流轉(zhuǎn)的期限較短，部分合同還超過了第二輪承包有效期。除此之外，土地流轉(zhuǎn)后并未得到合理利用，建設(shè)流轉(zhuǎn)等非法轉(zhuǎn)讓土地現(xiàn)象也嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村機制體制改革的推進。土地流轉(zhuǎn)的無序，存在大量糾紛隱患，一旦發(fā)生了糾紛，給調(diào)解工作也帶來了很大困難。據(jù)統(tǒng)計，2012年，全州共接待土地流轉(zhuǎn)糾紛信訪件167起，占農(nóng)民信訪總數(shù)的30%。（數(shù)據(jù)來源：湘西州人民政府2013年5月4日工作通報）

（三）政策宣傳力度不足，服務(wù)體系不健全

在土地流轉(zhuǎn)過程中，政府政策的作用至關(guān)重要。然而在湘西部分農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民思想相對保守落后，土地流轉(zhuǎn)的有序推進就更加依賴政府對黨的土地承包及流轉(zhuǎn)政策宣傳領(lǐng)導(dǎo)工作，使農(nóng)民真正建立對于承包土地的穩(wěn)定感。有些地區(qū)雖采取了一定的宣傳措施，但并未引起廣大農(nóng)戶的重視，甚至聽若未聞，有些至今似懂非懂，墨守陳規(guī)。直至目前為止，州縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)尚未健全，不能及時收集和發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，要轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出，要租的租不到，在很大程度上延緩了土地流轉(zhuǎn)進程。由于缺乏規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)有很大的盲目性，利益分配不合理，農(nóng)民土地的流轉(zhuǎn)效益低，最少的只有每年每畝50元。（數(shù)據(jù)來源：湘西州人民政府2013年5月4日工作通報）

（四）地理條件制約土地流轉(zhuǎn)有效推進

湘西自治州山體地貌特征明顯，大部分農(nóng)民居住在深山，村與村之間相對分散，加之承包到戶時一般按好田地搭配差田地原則，致使同一農(nóng)戶即便2~3畝田也可能是零零散散的分成很多丘塊，給土地集中連片流轉(zhuǎn)、經(jīng)營帶來難度。受交通、水源、地理位置等的影響，不同地理條件土地流轉(zhuǎn)面積有所不同，一般縣城周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)面積高于偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，公路沿線流轉(zhuǎn)面積大于偏僻地區(qū)；水源好，平原和易耕作地區(qū)的流轉(zhuǎn)面積較大。另外，由于地塊地理位置不同，條件不同，流轉(zhuǎn)價格不統(tǒng)一。目前缺乏合理的價格依據(jù)、評估標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)不一致，價格呈現(xiàn)混亂局面。隨著種糧大戶的增加，大量農(nóng)田的種植不能再依托人力完成，勞動力的緊缺讓機械化生產(chǎn)成為必要。然而，曲折蜿蜒的山路給機械化生產(chǎn)增加了很大的困難，嚴(yán)重阻礙了土地流轉(zhuǎn)的推進。

此外，耕地拋荒不流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)設(shè)施不健全、交通運輸障礙、市場因素等也是湘西自治州土地流轉(zhuǎn)過程中面臨的問題。這些問題如果不能及時解決，勢必阻礙土地流轉(zhuǎn)進行，減慢湘西州深化農(nóng)業(yè)機制體制改革的步伐。

三、發(fā)展和完善湘西州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)對策

（一）用社會保障取代土地保障、消除農(nóng)戶顧慮

農(nóng)民作為“三農(nóng)問題”的主體，在土地流轉(zhuǎn)中起決定性作用。不管是歷史、現(xiàn)實還是心理上，農(nóng)民將土地視為生活、生存的依托和保障，再加上落后保守的觀念勢必制約土地流轉(zhuǎn)，阻礙規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)。

土地流轉(zhuǎn)出去了，土地保障雖不能說是喪失了，但最起碼是弱化了，那么，與土地脫鉤的農(nóng)民的生存、生活乃至高質(zhì)量生活的預(yù)期又將如何保障呢？子子孫孫又該怎么辦呢？要讓農(nóng)地得以流轉(zhuǎn)，首先，必須明晰農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，相應(yīng)的社會保障要跟上去，用社會保障取代農(nóng)民的土地保障，讓農(nóng)民自愿、積極地參與土地流轉(zhuǎn)。

（二）擴大集體流轉(zhuǎn)規(guī)模，培育鼓勵種養(yǎng)大戶等經(jīng)營主體，同時拓寬土地流轉(zhuǎn)渠道

地方政府應(yīng)該積極響應(yīng)2013年中央一號文件的基本精神，即“應(yīng)該是在堅持農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新發(fā)展專業(yè)大戶、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等生產(chǎn)經(jīng)營形式，但不鼓勵工商企業(yè)大面積、長時間租種農(nóng)戶土地。”從地方自身條件出發(fā)，集合一號文件精神，制定適合本地區(qū)發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)機制體制。根據(jù)湘西地區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，有償集體流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢已經(jīng)顯現(xiàn)，政府應(yīng)該在此基礎(chǔ)上，抓住機會進一步加強農(nóng)民對于該種流轉(zhuǎn)方式的信任，對于通過集體流轉(zhuǎn)得到的土地，村集體應(yīng)充分發(fā)揮主動性，組織合理經(jīng)營。對于再租賃給農(nóng)業(yè)企業(yè)老板或者專業(yè)合作社的土地利用效率，政府要充分發(fā)揮監(jiān)管作用，促進土地合理使用，創(chuàng)造最大效益。對于已經(jīng)積極參與到土地流轉(zhuǎn)中的種糧大戶、種養(yǎng)大戶，采取一定鼓勵培育政策，增派專業(yè)農(nóng)業(yè)種植、管理等技術(shù)人才，進行專門指導(dǎo)，增加種糧大戶、種養(yǎng)大戶專業(yè)技能，增加土地產(chǎn)出效益。同時，土地流轉(zhuǎn)模式多種多樣，政府應(yīng)該積極探索，拓寬土地流轉(zhuǎn)渠道，積極培養(yǎng)多種流轉(zhuǎn)模式。探索更多適合本地區(qū)的流轉(zhuǎn)方式，推進農(nóng)地利用效率最大化，切實保障農(nóng)民利益，讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中獲得更多收益，從而更加深化農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的信任，調(diào)動流轉(zhuǎn)積極性。

（三）加強政策宣傳、創(chuàng)新獎扶方式

對土地流轉(zhuǎn)政策的正面宣傳和引導(dǎo)，對于農(nóng)民清楚認(rèn)識土地流轉(zhuǎn)具有積極的作用。尤其針對偏遠民族地區(qū)，政府應(yīng)該加大宣傳力度，擴大宣傳范圍，引起農(nóng)戶認(rèn)識和思考土地流轉(zhuǎn)的主動性，讓每一個農(nóng)戶都明白土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)越性和有利性，最重要的是增強農(nóng)戶對這一政策的信任，讓廣大農(nóng)民產(chǎn)生安全感。另外，政府可采取一些喜聞樂見的方式進行宣傳。例如：上門訪問、開設(shè)專門咨詢點、建立專門網(wǎng)頁宣傳、讓一部分有說服力和影響力的村民間接宣傳等等。除此之外，政府還可以采取一些激勵、獎勵措施，增加農(nóng)戶關(guān)注和嘗試的主動性。多種獎扶方式的實施，對調(diào)動農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性具有重大意義，尤其可以增加農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的信任，減少農(nóng)民心中不安和疑慮，進而按照規(guī)范的模式參與流轉(zhuǎn)。

（四）規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，增強服務(wù)意識

土地流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益，必須按照規(guī)定程序進行。對那些已經(jīng)形成穩(wěn)定關(guān)系但尚未簽訂流轉(zhuǎn)合同的，農(nóng)經(jīng)管理部門要積極督促流轉(zhuǎn)雙方盡快訂立流轉(zhuǎn)合同；對已經(jīng)簽訂了流轉(zhuǎn)合同的要及時審查進一步加以規(guī)范。此外，政府部門可以設(shè)立中間部門，例如土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、糾紛調(diào)解委員會，負(fù)責(zé)規(guī)范合同內(nèi)容和形式，或者嘗試建立專用模版范例，規(guī)范民間土地流轉(zhuǎn)合同。另外出現(xiàn)了有關(guān)合同糾紛時，有關(guān)部門應(yīng)盡量保全雙方利益進行調(diào)解工作。主動增強服務(wù)意識，擔(dān)任起農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的協(xié)調(diào)服務(wù)工作。

（五）培育流轉(zhuǎn)市場，強化市場監(jiān)管

土地與其他生產(chǎn)要素一樣，其流轉(zhuǎn)與重新配置組合取決于其交易手段與輸出發(fā)育程度。政府在推進市場流轉(zhuǎn)進程中，應(yīng)該充分尊重農(nóng)民意愿，不搞強制推進，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，積極培育流轉(zhuǎn)市場。積極統(tǒng)籌涉農(nóng)投入，整合涉農(nóng)資金、項目，加大規(guī)模經(jīng)營扶持投入。逐步擴大和深化農(nóng)業(yè)保險，構(gòu)筑農(nóng)業(yè)實體應(yīng)對自然災(zāi)害和市場風(fēng)險的保障體系，通過社會力量參與土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的積極性。同時，市場并不能起全部作用，有效的政府監(jiān)管，在土地流轉(zhuǎn)中也起著至關(guān)重要的作用。

（六）適當(dāng)增加農(nóng)業(yè)設(shè)施投入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益

伴隨著我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)漸漸取代了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)成產(chǎn)設(shè)施的良好運行自然需要一些配套設(shè)施作為保障。早在2010年，國土資源部就下達了有關(guān)完善設(shè)施用地的管理相關(guān)問題的通知，其中就提及了附屬設(shè)施的問題。說明了我國總體上是大力支持完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施事物的。針對湘西獨特的地形地貌特征和本地農(nóng)戶需要，政府可以在適當(dāng)范圍內(nèi)增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施及附屬設(shè)施的投入，例如首先便是修建機耕路，讓機械化生產(chǎn)有的放矢對于地形復(fù)雜多山的湘西，修建機耕路著實是一件困難事，然而一旦這一困難被克服，必然使大部分沒有進入合理流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地得到合理利用，彌補本地地理環(huán)境阻礙農(nóng)業(yè)發(fā)展這一遺憾，架起農(nóng)戶實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營、增加收入的夢想與現(xiàn)實不盡完美之間的橋梁。其次就是增加對水利設(shè)施建設(shè)的投入，建立相對穩(wěn)定的長效機制，促進農(nóng)業(yè)有序、健康發(fā)展。在嚴(yán)格控制設(shè)施用地規(guī)模的限度內(nèi)達到農(nóng)戶需求。

（七）增加教育投入，為當(dāng)?shù)嘏囵B(yǎng)農(nóng)業(yè)專業(yè)人才

知識是致富路上必不可少的武裝力量。尤其面對少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后于發(fā)達地區(qū)，教育投資也不足。造成就算有土地也不能很好利用的難題。如果能加大教育支出，培養(yǎng)專業(yè)人才，引導(dǎo)當(dāng)?shù)厝嗣癜l(fā)展農(nóng)業(yè)，科學(xué)耕種、科學(xué)整改，依據(jù)當(dāng)?shù)靥厣业阶钸m合的作物，采用最適合的經(jīng)營模式，讓資源得到合理配置，達到帕累托最優(yōu)。不僅如此，高科技的農(nóng)耕解決了很多當(dāng)?shù)厍鄩涯甑摹胺N地沒出息”的顧慮，可以有效降低土地拋荒現(xiàn)象的蔓延。科學(xué)、合理的經(jīng)營持續(xù)進行，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟的實現(xiàn)就指日可待了。

除此之外，還有很多完善土地流轉(zhuǎn)的措施，例如，針對少數(shù)民族地區(qū)，可以在認(rèn)真貫徹《少數(shù)民族區(qū)域自治法》的基礎(chǔ)上，制定適合本地少數(shù)民族發(fā)展的相關(guān)制度和優(yōu)惠政策；或者可以考慮征收建設(shè)用地地稅，補償種地農(nóng)民的策略增加農(nóng)戶務(wù)農(nóng)激情；在農(nóng)業(yè)貸款上為大規(guī)模農(nóng)戶“開綠燈”降低要求等。

（八）適度向城鎮(zhèn)、工商資本開放農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場

農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題，乃至“三農(nóng)問題”的解決，技術(shù)路線、理論支撐、因地制宜的產(chǎn)業(yè)遴選、布局等固然重要，但最重要的應(yīng)該是基層設(shè)計問題、是落地的問題、是誰去做的問題，關(guān)鍵是資本的問題（包括貨幣資本及人力資本），農(nóng)村很缺乏有遠見、懂市場、懂經(jīng)營管理的人力資本，更缺乏貨幣資本，故農(nóng)村和農(nóng)民本身難以或無法解決農(nóng)地拋荒問題、農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題。問題的解決須求諸于農(nóng)村農(nóng)民之外，求諸于城鎮(zhèn)和工商業(yè)。資本是趨利的，那么怎樣激發(fā)資本流向農(nóng)地的沖動呢？可以從培育和發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、規(guī)制的松動、政策法規(guī)的支持、政府的支持等方面下工夫，使農(nóng)業(yè)成為賺錢的產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)民成為體面地職業(yè)，適度向城鎮(zhèn)、工商資本開放農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。

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