關于天津市以法治方式全面深化改革的幾點思考

■張 圣 孫德升

2014年10月在十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。”而且，在中共天津市委全面深化改革領導小組第五次會議上，時任市委書記孫春蘭進一步強調“要認真學習貫徹黨的十八屆四中全會精神，牢固樹立法治意識，善于運用法治思維和法治方式推進改革，使改革始終在法治軌道上進行。”因此，如何以法治方式全面深化改革成為了重要的研究課題。對此，筆者提出如下五點思考性建議。

借鑒兄弟省市經驗，以促進改革創新的專項法規來引領、保障改革

目前國內已經有深圳、西安、重慶、上海、浙江等多個省市先后出臺了促進改革創新的地方性法規，這些地方性法規盡管名稱、內容各異，但都有兩個共同的特征：一是都通過地方性立法的形式對改革創新的方向、重點領域、關鍵環節等方面的明示來引領和推動改革；二是都建立了保障改革創新、寬容失敗、允許試錯的機制，如上海市人大常委會在《關于促進改革創新的決定》中明確規定“本市保障改革創新，寬容失敗。改革創新未能實現預期目標，但有關單位和個人依照國家和本市有關規定決策、實施，且勤勉盡責、未牟取私利的，不作負面評價，依法免除相關責任”。筆者認為，為了更好的促進改革創新和充分發揮法治的引領和推動作用，天津也應該在借鑒兄弟省市成功經驗的基礎上，結合天津市實際情況，盡快制定出臺促進改革創新的專項法規來引領、保障改革。

對于改革中有迫切立法需求的重點領域和關鍵環節，根據不同類型的地方立法權限制定相應的地方性法規，從而確保在法治軌道上推進改革

根據我國現行的《立法法》第六十三條和第六十四條，天津市人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下就以下三方面進行立法：一是為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；二是屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項；三是除《立法法》第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，可根據本地方的具體情況和實際需要先制定地方性法規。同時，《立法法》第73條授予了天津市政府可以就下列事項制定規章：一是為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；二是屬于本行政區域的具體行政管理事項。然而，《立法法》并沒有對“實際需要”、“地方性事務”、“區域的具體行政管理事項”等術語做準確的界定，這就為市人大及其常委會和市政府提供了一定的自由裁量空間，應該用好用足這一地方立法權來引導、推動和保障改革。

因此，對于深化改革中有迫切立法需求的重點領域和關鍵環節，應根據不同類型的地方立法權限制定相應的地方性法規，從而確保在法治軌道上推進改革：一是對于屬于國家尚未制定法律或者行政法規同時國內外又有成熟經驗可供借鑒的，或者純屬地方性事務和本市的具體行政管理事項的，可以結合天津市的具體情況和實際需要先行制定具體的地方性法規以解決無法可依的問題；二是對于實踐證明行之有效的，要及時上升為地方性法規和政府規章的形式來保障、固化改革成果；三是對于對不適應改革要求的地方性法規，要及時修改和廢止；四是需要為改革決策預留空間的，在制定、修改有關法規規章時要留出必要空間。

利用濱海新區先行先試權進行重大改革破冰

國務院在《關于推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》國發〔2006〕 20號文件中批準天津濱海新區為全國綜合配套改革試驗區，并明確授予了先行先試權：“要按照黨中央、國務院的部署并從天津濱海新區的實際出發，先行試驗一些重大的改革開放措施。”根據法學專家的普遍觀點，先行先試權是一種特殊性質的立法權，其實質是國務院將自身立法權的一部分轉移給改革試驗區，以使其能夠更加自主地探索改革空間，完成改革的攻堅任務，即濱海新區在進行先行先試時擁有可以對國務院及其下屬部門所制定的上位法規進行適當突破和變通執行的權力。因此，天津應當充分發揮濱海新區綜合配套改革試點的先行先試權，將在深化改革中的一些重點、難點，優先納入濱海新區綜合配套改革試點，進行重大改革破冰，當在濱海新區取得成功經驗之后再向全市推廣。

借鑒上海經驗，由市人大或者其常委會向濱海新區進行先行先試授權

國務院所授予的先行先試權只能涵蓋其自身的行政立法權限，并不能涵蓋地方國家機關的立法權限。而綜合配套改革實施的一些制度改革可能需要對地方性法規的相關具體規定作變通執行，或者需要對法律、法規未規定的且屬于地方性法規權限范圍內的事項進行先行探索。這些地方性法規如果按照正常程序進行立改廢的話，程序繁瑣，而且需要具備一定條件，效率較低。因此，為了解決更好的促進和保障綜合配套改革試點工作的進行，一些地方人大在其權限范圍內做了有益的嘗試，如上海市在2007年4月26日通過的《上海市人大常務委員會關于促進和保障浦東新區綜合配套改革試點工作的決定》中對浦東新區進行了“先行先試”授權：“在堅持國家法制統一原則和本市地方性法規基本原則的前提下，市人民政府和浦東新區人民政府可以就浦東新區綜合配套改革制定相關文件在浦東新區先行先試，并報市人民代表大會常務委員會備案；浦東新區人民代表大會及其常務委員會可以就推進浦東新區綜合配套改革試點工作作出相關決議、決定，并報市人民代表大會常務委員會備案。”建議天津市也借鑒上海的相關做法，由市人大或者其常委會在其權限范圍內，對濱海新區進行“先行先試”授權，以更好的支持、促進、引導和規范濱海新區綜合配套改革，為濱海新區綜合配套改革突破體制性障礙和先行先試提供充分的法制保障。

積極向全國人大及其常委會申請授予濱海新區特別立法權

根據全國人大及其常委會的授權決定和立法法第65條和第81條的相關規定，深圳、珠海等經濟特區擁有“根據經濟特區的具體情況和實際需要，遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則，制定法規或者作變通規定”的特別立法權，這實際上賦予了經濟特區在遵循憲法及其他法律法規的基本原則下突破和修改上位法的權利。實踐證明，這一立法權對經濟特區的發展發揮了極其重要的作用。而濱海新區作為新時期肩負“探索新的區域發展模式，為全國發展改革提供經驗和示范”歷史重任的“新特區”，其綜合配套改革試點遭遇了很多體制性障礙，特別是需要突破大量的中央立法。這些體制障礙僅靠天津市的地方立法權和濱海新區的先行先試權是無法突破的。因此，為了給濱海新區綜合配套改革突破體制性障礙和先行先試提供更充分的法制保障，建議天津積極向全國人大及其常委會申請授予濱海新區與經濟特區相類似的特別立法權。當然，考慮到濱海新區人大成立時間不長，立法經驗不足，可以向全國人大申請將這一特別授權授予天津市人大及其常委會。此外，為了提高申請的成功率，還可以與上海、重慶等其他有同樣授權需求的國家綜合配套改革試驗區一起共同申請這一授權。

參考資料

1.王誠.改革中的先行先試權研究[D].上海交通大學博士學位論文，2009，6.

2.李竹蘭.論國家綜合配套改革試驗區的立法保障[J].天津師范大學學報（社會科學版）2007（3）.

3.郝壽義，高進田.試析國家綜合配套改革試驗區[J].開放導報，2004（2）.