破解農村環境執法難題

破解農村環境執法難題

劉永龍

（中南民族大學法學院，湖北武漢430074）

摘要：加強新農村建設推動農村發展，實現農村城鎮化是“三農”問題的一個重要議題，此舉措推動了農村經濟建設和發展，但也對農村環境問題提出了新的挑戰。本文從農村環境污染執法入手，探討了目前執法存在的問題，初步提出了應對農村環境執法的對策。

關鍵詞：農村環境；環境污染；執法

一、農村環境污染來源

農村環境污染是指人類特別是農村居民在生產和生活活動中，向農村環境排入了超過其自凈能力的物質或能量，使得農村環境的物理、生物等性質發生變異，從而導致農村環境質量下降，危害了農村居民正常生活和發展的條件。[1]農村的生產生活與城市相比對自然環境的依賴性更大，農村環境污染不僅關系農民的身體健康更關系農民增收和農業的可持續發展。近年來國家和社會也開始關注農村環境問題，但是由于歷史、經濟、社會種種因素我國農村環境污染依然日益嚴重，農村環境污染主要表現在以下幾個方面：

（一）外部污染源的入侵轉移

隨著經濟的發展產業梯級轉移和產業格局的調整，大量的工業園區被迫轉移到郊區甚至農村，將那些被城市所淘汰的環境污染大、產業耗能高的企業轉向農村，這些企業工藝落后、科技含量低、經濟效益低、監管難度大，環境污染大。同時隨著城鎮化加速發展城市人口大幅度增加，大量的生活垃圾直接被轉移到人口相對較少的農村，使農村環境江河日下。

（二）內源污染

不合理的使用農藥、化肥、農膜以及焚燒秸稈等農業生產中產生的污染。化肥在使用過程中約有70%殘留于環境中,造成污染。同時，隨著農作物害蟲抗藥性的增強，農藥使用量每年仍以10%的速度遞增,而其利用率低于30%，70%以上的農藥散失于環境之中，大部分農藥殘留在土壤、水體和大氣中。[2]此外，農業生產中使用塑料薄膜，農膜中的有害物質的分解會對土壤造成污染。大量的秸稈沒有加以充分利用而被直接焚燒，造成大氣污染。大規模的專業化養殖，產生的污水糞便大幅度增加，大大超出了環境的自凈能力，這些含有大量病菌的污水糞便直接排放導致土壤污染，排入河流還造成水體的污染。

二、農村環境污染執法困境形成的原因

（一）社會體制的缺陷

1.機構設置不合理。我國現行的環境管理體制是以“國家監察、地方監管、單位負責”為依據的統分結合的多部門、多層次的執法管理體制，即在國務院設立國家環境保護總局，在省、市級政府建立環境專門機構。[3]環保機構隸屬于地方人民政府，多數環保部門受制于地方財政，在地方政府的鉗制下，使得執法不力。此外由于城鄉二元結構的差別，我國的環保監管也是以城市為中心的，廣大農村地區,環保機構的建設一直處于滯后狀態。絕大多數鄉鎮沒有環境保護機構,環境監測和環境監察工作基本上處于空白狀態,縣級環保部門較少在其所轄村鎮設立派出機構。[4]

農村地區的復雜性往往是需要多個部門聯合監管，但是由于各部門職能會出現交叉和空白，各部門為了部門利益相互扯皮，關鍵時刻互相推諉責任，形成惡劣的部門保護主義，最終造成執法混亂。

2.地方阻礙。地方政府承擔著經濟建設和生態建設兩重責任，現階段許多地方政府把經濟建設作為評判一個政府是否合格的重要標準很少把生態建設納入該體制，“一些地方政府盲目擴大投資，上項目、鋪攤子，對污染企業一路綠燈?！薄捌髽I與地方政府互為倚重，企業為地方政府帶來財政收入，地方為企業撐起保護傘?！盵5]為了完成招商引資的任務，在任期內搞好政績，地方政府簡化審批手續，并未嚴格把關，企業也是在政府的庇護下先斬后奏，無視環境保護法律法規，在保護傘的庇護下倉促上馬。相關環保部門檢驗查處時，有的地方政府應企業的要求，勒令環境行政執法部門收回已經下達的處罰決定，是執法決定成為一紙空文。[6]此外由于這些企業大都承擔解決當地農民農閑時就業的重任，當地農民為了能繼續在企業上班，就集體阻擾環境保護執法部門的執法，甚至發生群體性事件。

（二）執法經濟基礎薄弱

基層環保部門經費緊張，特別在欠發達地區尤為明顯，2013年國家環境保護部計劃用于農村環境保護的支出是470萬元，而國家環境保護部總的計劃支出399，092.39萬元，更重要的是這區區700萬主要用于承辦重大環境污染與生態破壞案件查辦，協調處理跨省區域和流域重大環境糾紛，進行應急響應等工作。[7]這樣導致基層環境保護部門資金不到位，無法更新相關設備使執法的效果大大降低。據中國環境報消息，廣元市環保局監測站被四川省環保局列為2005年最后一批達標驗收的二級站。目前檢測設備嚴重不足，必須的12類監測設備大部分缺少，共需資金380萬左右。[8]由于資金不到位缺乏必要的監測手段，只能降低檢測標準，出現監測不到位。

（三）法制不健全

1.立法失之偏頗。我國目前環境保護法域是以《環境保

護法》為主輔以《農業法》《水污染防治法》《固體廢棄物防治法》《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》等其他法律法規及行政規章。但是這些法律規定的比較原則化，比較較籠統，這突出表現在有關環境法律責任的規定上，僅指出違反環境法應承擔相應的責任,法律責任規定缺乏操作性，而且大多數的規定沒有設定法律責任。設定了法律責任的條款也缺少明確具體的規定。[9]涉及農村環境問題的法律法規非常少，特別是有關農村環境污染方面的法律更是幾乎沒有。全國到目前為止還沒有一個專門針對農村環境污染防治的法律，即使“在某些相關的環境保護的法律中有關農村環境的一些條文規定，也是原則性和很不完整的，分散而不適用，還沒有形成一個系統完善的防治農村環境污染、保護農村環境的法律法規體系”。[10]

2.執法人員素質不高。首先專業素質不高，作為環境執法人員不僅要有專業的環保知識，還要具備全面的法律知識。但是在基層，環保人員的專業素質低下，難以勝任農村環境保護執法工作。據調查顯示，縣一級環保機構執法人員文化素質不高，很少有大學本科學歷，一些城鎮設立的專門機構的執法人員甚至包括社會上的閑雜人員，根本談不上專業素質。[11]其次執法人員不夠清廉，接受地方企業的小恩小惠，或為地方勢力左右，假公濟私以權壓法、一言代法、以權謀私，不能做到秉公執法，無視廣大人民群眾的權益，對惡人惡事不管不問。

三、農村環境污染執法的出路

（一）完善環境監管體制

第一應該建立從中央到地方垂直管理的專門部門，可以考慮由國家環?？偩纸y一領導管理，具體的執法有地方基層環保部門執行，并受上級環保部門領導管理監督，而不是隸屬于同級人民政府，地方政府輔助環保部門開展工作，這樣可以避免地方政府的行政干預與部門保護，增強環境執法的效力。

第二完善政府建設，實現由監管型政府向服務型政府的轉變。政府在發展經濟的同時，承擔起對環境保護的職責。要考慮老百姓的生存生活發展權，在幫助農民朋友增加經濟收入改善生活質量的同時，更加關注子孫后代的發展，更加關注環境保護。幫助農民維護環境權益，加大法制宣傳，提高農村的法制意識。

第三加強鄉級機構建設，重視基層管理。近些年，鄉鎮企業迅速發展，對我國的基層環境管理工作來說是一個挑戰，鄉鎮政府根據具體情況和實際需要，在內部設立專職的或者兼職的環境保護助理對環境進行監督管理，加強現場執法監督和檢查，強化依法監督和服務的職能。

第四健全環境保護跨部門以及中央與地方的協調制。環境保護政策離不開部門發展政策和國家的宏觀經濟政策。環境保護不單單只是某個部門的職能，把環境容量、環境質量狀況和對環境的影響、對資源的消耗、對生態系統的影響納入統計指標，使生態環境的承載能力也作為經濟社會發展水平的重要標識。[12]

（二）增加對農村環境監管的財政補貼和投入

各級政府財政部門應當建立適合我國農村具體情況的綠色補貼體系，推動農民參與環保監管與建設。將現行的農業補貼與農產品價格掛鉤，改為與環境保護掛鉤，以此引導農民改變現有的高能耗高污染的農業生產方式，推廣生態友好型、可持續發展型農業。[13]在一些地區實行農藥、化肥限額使用政策，政府在“綠箱政策”范圍內給予生產者適當的經濟補償，對因限額使用藥、化肥造成的農業產出減少給予補償，使農業生產污染外部負效應得以內部化。地方人民政府要將環境監管、財政投入列入本級財政支出的重點內容并逐年增加,加大對農村污染防治、生態保護的資金投入,設立基金,重點解決所轄地區污水和生活垃圾的處理。引導社會資金參與農村環境保護基礎設施建設和有關工作的投入,完善政府、企業、社會多元化環保投資機制。

（三）進一步完善立法

第一，在憲法中要明確規定公民的環境權，通過國家根本法來予以確認，將其作為其他環境保護立法的依據，轉變“城市中心主義”的立法思想。繼續將《環境資源保護法》作為我國的基本環境法，明確環境保護主體的權利義務和環境保護基本政策，強化對環境資源管理體制和管理機構的權責規定，改變傳統的重城市輕農村的法制觀念，加大對農村環境問題研究的力度和深度。在基本法中增加農村環境管理專章，增加農村清潔生產、農村養殖污染相關法律的規定，建立規制城市環境污染向農村轉移的法律制度。

第二，現行法律對農村環境保護的事項的規定是原則性的過于籠統，無法解決具體環境問題，所以在考慮在《環境保護法》中增設農村環境管理專章規定統領性、原則性的農村環境保護制度的同時，加強單行立法和地方立法。在制度設計上保障農村環境保護立法位階較高又可以保障在全國形成高度的統一，最為重要的是可以合理區分各地經濟發展不平衡、環境污染程度輕重不一治理難度治理方式的不一致，各地方各領域可以結合自己的特點有針對性的提供法律制度，更好的解決農村環境污染問題。

（四）加強執法管理

執法是依法保護環境的手段和關鍵，要落實執法任務，保障環境安全，改善環境質量，就必須建設完備的環境執法體系，做到機構健全、權責明確、行為規范、監察有力、高效運轉。[14]

1.強化執法隊伍提高執法水平在全國范圍內建立農村環境監管執法隊伍，提高執法人員素質，選配政治素質高、專業技術能力強、具有良好環境監管職業道德的工作人員協助各級環保部門搞好農村環境監管執法工作。[15]加強環境執法的稽查工作，通過環境執法稽查來管理和監督環境執法工作，維護法律秩序，促使環境執法機構依法行政，文明執法，樹立環境執法部門的權威。提高執法人員的業務素質和細想覺悟，妥善處理好執法人員的待遇問題提高執法人員的積極性。

2.執法機制的多元化，針對農村的特殊情況要采用靈活的執法機制不能采用單一的行政機制，綜合運用行政、法律、經濟等手段解決當前農村環境污染問題。對于那些工業企業可以加大對其處罰力度，使其違法成本高于違法收益，使企業不敢冒險。而對于農民這種分散的生產生活方式采用傳統的管理模式成本會很大，則可以采取加強宣傳教育和政策引導使農民自覺采取環保的方式進行生產生活。

（注：本文榮獲2013年第六屆中部崛起法治論壇優秀論文獎）

參考文獻：

[1]劉偉.我國農村環境污染防治法律體系的完善[D].西安：西北農林科技大學,2010.

[2]鄒淑珍，陶代紅.統籌城鄉發展建設綠色生態新農村[J].上海經濟研究，2008，（3）：94-99.

[3]梁滌堅，廖建求，劉建新，等.中國新農村環境法治研究[M].武漢：中國地質大學出版社，2009.156.

[4]顏毅.中國農村環境問題的法律思考[J].污染防治技術，2012，（2）：60-63.

[5]陳廷榔.以環評促進經濟發展又好又快[N].中國環境報，2007-01-01，（1）.

[6]楊瑩.農村環境污染法律問題研究[D].昆明:昆明理工大學，2008.

[7]來源于國家環境保護部http://gcs.mep.gov.cn/zhxx/201304/P02013 0419498445615093.pdf.

[8]劉炳路.執法成本高于違法成本[N].新京報，2005-03-06，（2）.

[9]劉偉.我國農村環境污染防治法律體系的完善[D].碩士學位論文，西北農林科技大學，2012.

[10]李長健，王君健，陳志科.城鎮化背景下農村環境保護法律問題研究[J].時代法學，2009.51-58.

[11]徐瑾，鄧佳麗.我國農村環境保護行政執法問題探究究[J].成都行政學院學報，2010，（3）：53-55.

[12]付德江，尹資斌.我國環境管理的不足與制度建議[J].經濟研究參考，2007，（53）：38-41.

[13]張金香，范建勇.中國環境教育立法探析[J].石家莊經濟學院學報，2009，（2）：110-112.

[14]梁滌堅，廖建求，劉建新等.中國新農村環境法治研究[M].武漢：中國地質大學出版社，2009.169.

[15]呂忠梅.突破“九龍治水”瓶頸[J].綠葉，2006，（4）：14-15.