政府主導型大規模土地流轉文獻綜述

政府主導型大規模土地流轉文獻綜述

簡鵬

（安徽大學經濟學院，安徽合肥230601）

摘要：近期出現了政府主導型土地大規模流轉對農村經濟、社會經濟都造成了較為顯著的促進作用和一定的消極影響，需要進一步的規范和引導。本文在梳理相關研究的基礎上，分析現有研究的不足，提出需要重視范圍經濟在農業生產中的作用。

關鍵詞：政府主導；土地流轉；文獻綜述

一、政府目標及鄉村干部行為研究

中國的土地屬于國家所有，農村土地流轉必然涉及到政府的行為與目標的選擇。在土地流轉過程中政府角色定位以及行為路徑的選擇方面，谷小勇、張德元（2013）認為政府對從事農業生產經營的企業過度扶持是造成農地向企業大規模流轉中存在與市場經濟原則、企業追求利潤最大化以及租地不用心經營三種不正常經營行為的真正原因，認為政府應合理支持農業企業、扶持種糧大戶以及推進農地流轉中介服務組織建設。諸培新、劉玥汐（2012）提出保障農民長期分享土地增值收益需要破解國家對集體建設用地的壟斷，發揮集體經土地所有者的應有的作用。錢忠好（2003）認為農村集體經濟組織在土地流轉市場具有壟斷地位，很可能導致尋租行為的出現，經濟地租很大程度上能夠成為基層經濟組織權利在經濟上的實現，因而鄉村干部的偏好和行為對農地承包經營權有極大的影響；土地流轉談判、博弈的過程中村集體經濟組織將處于強勢地位，普通農戶的利益容易受到損害。韓俊（2006）強調農村土地流轉中政府絕對不要替代農民，一定要尊重農民的意愿。楊華（2011）建議在發展糧食規模經營中應扶持中等規模農戶的生產、尊重和規范村社自發的土地流轉。常偉（2014）指出強關系的存在農地流轉風險化解和農村社會穩定方面具有重要的價值，特別是村集體在處理大規模土地流轉方面具有自己獨特的優勢，需要發揮好村集體在土地流轉中的積極作用。這些研究指出政府對土地流轉的干預具有其一定的必要性，但是過度的干預往往會扭曲土地流轉市場，需要在土地流轉過程中充分尊重農民的意愿，并發揮好基層政府在土地流轉中的比較優勢。

二、政府主導型大規模土地流轉研究

隨著農村發展和農業現代化的推進，近年來，在一些地方出現了一種新型農地流轉模式——政府主導型農地大規模流轉。這種流轉方式在迅速改變農業生產方式和農村面貌的同時，也給農村發展帶來了強烈震動和深遠影響。

（一）政府主導型大規模土地流轉現狀及特征研究

近期得以發展的政府主導型大規模土地流轉具有傳統農民間流轉不一樣的特征，于傳崗（2012）指出政府主導型土地大規模流轉具有主體多元化日趨明顯、政府介入土地流轉規模空前、流轉契約逐漸長期化、流轉費用支付模式有較大的差異、費用支付多樣化等新特征；對于影響政府主導型大規模土地流轉的因素，認為政府介入流轉所出現的土地流轉契約長期化、土地流轉主體多元化趨勢是政府主導型崛起的短期有利因素，城鄉收入弱效應誘致政府主導型式微、城鎮化拐點的出現、農民對政府主導型弱偏好難以持續、中央政府對土地流轉治理的日益強化和政府主導的企業規模化難以為繼是弱化政府主導型土地大規模流轉的動因。于傳崗（2013）比較了現階段三種土地流轉方式，提到政府主導型土地大規模流轉在短期內雖然擴張迅速，但是長期內將面臨著衰落的局面；農戶主導型土地流轉在近期發展雖有停滯，卻并不意味著農戶主導型的長期衰落；集體主導型土地流轉因其依附特征難成氣候。

政府主導型大規模農村土地流轉具有規模宏大、涉及面廣、流轉期限長等傳統農民間流轉無法比擬的優勢，但其易受到政府行政能力、企業實力等影響，產生較大的社會負擔，需要審慎發展政府主導型大規模農村土地大規模流轉。

（二）政府主導型土地流轉影響及相關政策建議研究

近期政府主導型大規模土地流轉的興起，缺乏相應的約束，部分學者提出需要盡量規范土地流轉操作流程等建議。陳錫文（2002）提出農村集體經濟組織頻繁的對土地進行行政性的調整抑制了土地流轉市場的發育，需要借助農村制度改革建立起有效的約束和監督機制，規范基層政府的機會主義行為，避免其對市場的過多的干預。于傳崗（2011）提出政府在土地流轉中因其政治地位會出現為部門或利益集團牟取利益，誘致錢權交易的可能；政府異化的價值導向會一定程度上使得土地面積劇減，威脅國家糧食安全。孫少巖（2007）提出應加快建立土地交易制度以及土地承包經營權的物權化過程，使土地使用權盡早成為具有交換價值的資產，政府或集體也要合理的介入土地流轉。對于政府進行的財政補貼政策，不同學者執有不同的看法。馬志遠、孟金卓、韓一賓（2011）探討了土地流轉補貼的經濟效益和現實中的不足，并提出土地流轉補貼政策未來的調整方向，提出若單純從促進農業事故規模經營的角度考慮，則應該采取對廣義上的農業生產技術進行補貼，尤其是對農業基礎設施建設進行補貼，轉入方也會因此增加對土地規模經營的需求。黃祥芳、陳建成、陳訓波（2014）提出土地流轉補貼政策有利于擴大土地流轉規模，提高轉出方

土地租金收入，降低轉入方生產成本。

在涉及到社會穩定和公平方面，不少學者提出了一定的批評和異議。賀雪峰（2010）認為，正是當前中國農村均分的土地制度和靈活而不決絕的土地流轉，使農村在現代化進程中可以有效應對各種復雜的國內國際形勢，一旦推動積極的土地流轉政策，從而使農民進城不再可逆，則可能會從消滅城鄉二元結構制造出一個城市內的二元結構城市，這個有限而局促的空間里的二元結構可能使中國喪失目前城鄉體制所具備的應對現代化進程中可能出現的各種復雜局面的回旋能力。王德福、桂華（2011）提出大規模農地流轉造成一種年輕人在外打工，中老年人在村內經營土地的格局，農村形成了一個不完全的勞動力市場，身體稟賦的差異導致農民分化的加劇；農民生活的市場化、貨幣化程度加深，老年人口因為身體稟賦低下面臨貨幣收入少和無人照料的窘境；同時還切斷了原有傳統的農地自發流轉形成的良性循環，弱化了農村社會中原有的中堅力量，對基層農村治理造成了一定的不利影響。

陳玨宇、姚東旻、洪嘉聰（2012）解釋了影響土地流轉速率的內在機制，提出農民勞動能力存在差異為土地流轉提供了可能，政府因此可以制定使農民激勵相容的土地政策，推動土地整合集中到勞動能力高的農民手中；非農工資水平、農業補貼等外部因素對土地流轉的影響主要體現在土地收斂速率上，并不改變土地流轉的方向和最終均衡結果。劉憲法（2011）提出中國土地改革可以借鑒臺灣農地重劃歷史經驗，在推動土地規模經營時應與土地整理有機結合，同時需要著眼于制度建設，并且還需要確立農民在農地整理過程中的主體的地位。

政府主導型大規模土地流轉肯定者有之，批評者也不少。政府在推動大規模土地流轉時，應要給予項目充分的論證，盡量消除其帶來的不利影響，使中國的耕地資源能夠合理妥善的運用。

三、文獻述評

農地只有得到合理流轉，其作為生產資料的重要價值才能得到體現。農地流轉就是農村土地承包經營權的流轉，其目的和結果均是基于農業技術進步、農村人口流動和城市化基礎上的農地經營規模擴大。

農村土地流轉在推動農村規模化、產業化經營的作用日益凸顯，發展速度不斷提升，在地域上呈現出不斷擴張的趨勢；存在現階段法律法規不健全、相關機制不完善、內在動力不足、農業和農村發展后繼無人等問題；從農村社會保障體系、社會經濟以及市場機制等三個方面分析了農村土地流轉的農地比較效益、中介服務組織、農民受教育水平等因素對農村土地流轉的影響；提出不僅需要從農村剩余勞動力轉移、農村社會保障制度等角度考慮推進農村土地流轉的發展，而且需要為農村土地流轉創造出一個良好的外部環境。在土地細碎化和農地規模經營方面，國內學界認同分散、細碎化的土地經營影響科技進步和減低農業效率，主張通過市場、政府適度介入和城鎮化三者合力調節和整理土地細碎化來達到農業適度規模經營、降低農業生產成本、提高農業生產效率等目的。在政府介入土地流轉的行為路徑選擇上，國內學者提出要發揮好村集體的作用，培育中等規模經營的農戶，規范政府行為，避免過多的干預等意見。

對于近期興起的政府主導型大規模農村土地大規模流轉，提出其具有主體多元化日趨明顯、政府介入土地流轉規模空前、流轉契約逐漸長期化、流轉費用支付模式有較大的差異、費用支付多樣化等新特征，指出其內在動力機制是中國特有的行政體制、中央政府政策的嬗變、地方政府財政赤字以及城鄉生產力發展差異和國有土地市場的特殊性，抑制政府主導型土地流轉的因素有城鄉收入弱效應、城鎮化拐點的出現、農民對政府主導型偏好弱偏好難以持續、中央政府的強勢介入和涉農企業經營陷入困境，既肯定了政府主導型下的土地流轉的優勢，又指出了其不足之處。提出需要注意盡量規范土地流轉操作流程、合理進行財政補貼政策和妥善解決社會穩定和公平方面所帶來的影響等客觀存在的問題。

相對而言，針對政府主導型農地大規模流轉的原因分析、適用性和局限性以及這種模式的成本收益配置等相關研究較少；就研究方法而言，也不同程度存在著用特定區域和個案研究推斷整體的問題，基于大規模實地調研資料的實證分析比較少。

綜合各類文獻來看，政府主導型大規模土地流轉下，研究范圍經濟對農業生產影響的較少。John C.Panzar和Robert D. Willig（1981）給出定義，指出范圍經濟是指企業存在投入要素共享，生產多種產品時生產單位平均成本下降的一種經濟現象。周天勇（2005）提出區域內分工協作也存在范圍經濟。依據產業集聚的觀點，鄉鎮企業、民營經濟在一定范圍內集聚，充分利用農村資源優勢，發展多種經營的農產品生產、加工、銷售可以一定程度上將現代生產要素引入農村、解決農村收入流價格過高的問題，提高農業生產能力，并且還可以對推進城鎮化水平、妥善安置好農村的剩余勞動力造成一定的有利影響。依據筆者走訪所見，江西省新余市渝水區水北鎮盡管會采取在田埂套種大豆等經濟作物，但是規模不大；村民因為防盜的原因，不愿意在稻田養魚，稻田養魚的現象更是少見；南塘村共有魚塘兩處，養豬場兩處，都是分開生產，沒有行程協同效應；高峰村梅山水庫鴨子養殖已經使得一部分水域的水質有了很大的破壞，臭氣熏天。在廣大的中西部地區的農村存在著嚴重的范圍不經濟的現象，需要著力整合農村資源，發揮好范圍經濟的效益，推動社會主義新農村的建設。

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