流轉耕地非糧化的成因及對策分析

文獻標識碼:A

文章編號:1672－7991( 2015) 03－0029－05

DOI:10.3969/j.issn.1672－7991.2015.03.006

*基金項目:2014年度河北省社會科學基金項目“生態文明建設與民生建設的互動策略研究”( HB14MK028) ; 2015年度保定市哲學社會科學規劃研究項目“保定市流轉耕地非糧化狀況及對策研究”( 201504006)。

收稿日期:2015－09－20

作者簡介:沙占華( 1970－)，男，河北省河間市人，副教授，博士，碩士研究生導師，主要從事社會主義市場經濟理論、三農問題研究。

Analysis on the Causes and Countermeasures of the Non-Grain of Circulation Cultivated Land

Sha Zhanhua，Xing Jiahui

( School of Marxism，Hebei University，Baoding Hebei 071002，China)

Abstract:With the increasing speed and scale expanding of land circulation，there is a trend of non-grain of circulation cultivated land，which affects the country’s food security.The non-grain of circulation cultivated land is influenced by many factors such as the low comparative profit and high risks of grain production，the benefit drive of local government and insufficient understanding，unsound system and incomplete supervision，unreasonable grain subsidy policy，difficulty and higher cost in financing of grain production.In order to avoid non-grain，the government should clarify the agricultural utilization of circulation cultivated land，enhance precision and directivity of grain subsidies，explore appropriate credit for grain production in scale，strengthen the support dynamics of agricultural insurance，strengthen agricultural infrastructure construction and increase investment in agricultural science and technology，support the development of family farms，and enhance food security awareness of local government.

Key words:circulation cultivated land; non-grain; ecological; food security; family farm

隨著工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程的加快，農民外出打工人員的增多，從增加收入的視角看，農業對于農民的重要性降低，出現了土地撂荒現象，土地流轉呈加快之勢。伴隨著工商資本下鄉，一些地區的流轉耕地非糧化現象比較嚴重，如果非糧化問題得不到有效的控制，會對國家的糧食安全等重大問題造成負面影響，避免非糧化，已經成為當前必須重點關注的問題。

一、流轉耕地非糧化的表現及影響

流轉耕地非糧化是指耕地流轉后沒有用于種植糧食，而是在農業范圍內從事其他農業生產經營活動，如種植蔬菜、花卉、林木，發展養殖業，發展休閑觀光農業等，擅自改變耕地用途的非農化不屬于非糧化討論的范圍。流轉耕地的非糧化雖然使農戶增加了收益，地方政府增加了財政收入，但也一定程度上影響到農村生態環境，特別是威脅到了國家的糧食安全。

(一)流轉耕地非糧化的表現

從耕地流轉的模式來看，主要有農戶對農戶、農戶對企業、農戶對專業大戶、農戶對專業合作社等幾種模式，在這些模式中，農戶對農戶的耕地流轉中，流轉的耕地規模較小。對流出者來說，由于外出打工沒有時間耕種，通過流轉自己閑置的耕地來獲得一定的收入;而從轉入者的角度看，主要是想通過擴大種糧面積來增加自己的收入，所以這種模式的非糧化比例非常低。而其他幾種模式，非糧化的程度較高，一定程度上反映了這樣的事實，即流轉耕地的規模越大，非糧化的傾向越明顯。

從耕地流轉的地區來看，越是經濟發達的地區和糧食主產區，非糧化的傾向越明顯，且呈加快之勢。王勇通過調查認為:“作為糧食主產省區的河北省，耕地流轉過程中的非糧化現象也比較明顯，所調查農戶經營的全部耕地中，用于種植糧食和非糧食的面積比例分別為63.3%和36.7%，其中通過流轉轉入的耕地用于種植糧食作物和非糧食作物的面積比例分別為21.2%和78.8%，而原有耕地中種植糧食和非糧食的面積比例分別為84.1%和15.9%，轉入的耕地中用于非糧食種植的面積比例比原有耕地高出62.9個百分點，轉入耕地的非糧化率是原有耕地的5.0倍。” ［1］浙江嘉興市10家農業專業合作社和農業企業，全部利用流轉的土地從事非糧食產業。成都市只有不到五分之一的流轉土地在種植糧食和油料 ［2］。

從流轉耕地的質量來看，非糧化的多為優質耕地，即地勢較為平坦，交通便利、水利基礎設施比較好的耕地，應該說無論從灌溉還是機械化操作等方面都是非常有利于種糧的，但出于利益考慮，這些有利的條件對于非糧生產經營活動而言同樣是優勢，這些條件好的耕地也成為了非糧化的首選，至于非糧化程度則與上面提到的流轉模式相關。

(二)流轉耕地非糧化的負面影響

1.影響到農村生態環境

種糧耕地改變用途后，特別是改變為休閑農業、觀光農業等，會產生一些連帶的負面影響。因為休閑農業、觀光農業必然會引發相關配套設施的建設，如停車場、餐飲及休閑娛樂場所等，不僅有可能會侵占耕地，也會因就地取材搞建設，導致周圍植被破壞、水土流失、生物多樣性減少。如果經營主體環境意識觀念淡薄或缺乏垃圾、污水等無害化處理設備，建設過程中的建筑垃圾隨意丟棄，經營過程中的廢水、廢氣等的任意排放，加之農村地區的垃圾處理技術有限，不可避免地會污染周圍的糧田。此外，有些觀光農業為了增強觀賞性，可能會過量使用農藥，損害土壤結構，也造成了農村生態環境的破壞。

2.威脅到國家糧食安全

糧食是一種特殊的產品，不僅具有食物屬性，也具有能源屬性、金融屬性、政治屬性、人權屬性 ［3］。糧食安全對于我國這樣一個人口眾多的大國來說，其重要性是不言而喻的。糧食產量的高低取決于種糧面積的多少和單位面積的產量，單位面積產量的提高主要依靠品種的改良和技術的進步，這在短期內又是無法改進的，因而種糧面積的多少就成了短期內決定糧食產量的重要因素。而非糧化趨勢的加劇，種糧面積不斷減少，必然會帶來糧食產量的下降。

在全球化背景下，雖然可以通過進口糧食來解決問題，但存在一定的隱患。我國糧食產量到2014年實現十一年連增，但糧食的對外依存度卻呈提高之勢，目前糧食自給率已經低于《國家糧食安全中長期規劃綱要( 2008～2020年)》中提出的糧食自給率要穩定在95%以上的目標要求。當然，糧食凈進口的快速增長與國際糧食價格處于低位及調劑余缺有關，但根本的原因還是與國內對糧食的旺盛需求有關，如果非糧化的趨勢得不到有效的控制，可能會進一步降低糧食自給率，如果糧食自給率不能保持在一定的水平，就會危及到國家的糧食安全。在沒有全球性的自然災害及和平時期，從國外進口糧食相對比較容易，但一旦發生全球性的自然災害和貿易摩擦，就會影響到糧食的進口量，從而危及到國家的糧食安全。

此外，由于流轉耕地改變用途后，即使是改變為其他農業用途，也會改變土壤的結構和肥力，在流轉期結束后，有些耕地很難恢復到種糧標準，造成種糧耕地的隱性流失，影響到糧食的產量，危及國家糧食安全。

二、流轉耕地非糧化的成因

流轉耕地非糧化既有資本逐利性決定的種糧不是最佳選擇的原因，也有政府相關政策、制度缺失或不合理的原因。

(一)種糧收益低且風險大

流轉耕地用于種糧的收益遠遠低于發展種植業、養殖業、休閑觀光農業等的收益是流轉耕地非糧化的主因。資本投資于農業遵循的也是經濟理性，投資經營土地的目的就是以最小的投入獲得最大的產出。而種糧收益遠遠低于發展種植業、養殖業、休閑觀光農業等的收益，造成了租賃者在取得土地的經營權后不再種糧，而是從事非糧甚至非農產業的生產經營活動。陳先發調查顯示:“土地流轉后，如果僅種植糧食作物小麥和玉米，小麥每畝能收900斤，玉米1 100斤，按單價1元/斤算，總體收入約2 000元。除去種子、肥料、勞動力等900元成本后，收入剩1 100元。再除去800元土地流轉費，每畝地凈利潤僅300元。……以1畝地為標準計算，甜葉菊純收益超過4 000元，黑花生收益約4 500元，蔬菜收益在5 700元以上，都遠高于糧食作物的種植收益。” ［4］種糧比較收益低，一是因為農產品內部價格體系不合理。糧食價格盡管在增長，但其增長幅度遠遠落后于經濟作物的增長幅度，造成種糧收益低于種植經濟作物的收益。二是因為種糧成本加大造成比較收益低。由于農業基礎設施落后，土地流轉費用、原料成本、勞動力成本、倉儲成本、農機維護成本等的上升，使糧價面臨“地板價”抬升和進口價格“天花板”下降的雙重擠壓，進一步減小了種糧的利潤空間，種糧收益下降，資本的逐利性決定了種糧并非是理性選擇。種糧不僅比較收益低，而且面臨的風險大。農業本來就是一個弱質產業，面臨著自然風險和市場風險，而種糧所面臨的自然風險和市場風險更為嚴峻。較之經濟作物，糧食作物不僅對墑情要求高，而且抵抗惡劣自然災害能力較差，遇到特別惡劣的天氣可能會顆粒無收，風險大，收益低。

(二)地方政府的利益驅動和認識不足

流轉耕地非糧化有地方政府利益驅動上的原因。在現行管理體制下，產糧大縣往往是是財政窮縣，地方政府承擔著大多數用于保障糧食安全的財政支出，地方“種糧越多，包袱越重” ［5］。就種糧而言，地方政府很難出政績，即使是出于提高本地農民收入的利益動機，顯然種糧也不是一個好的選擇，政府因此缺乏抓糧的積極性。吸引工商資本下鄉從事非糧生產經營活動是更好的選擇，使農民增加了收入，地方政府增加了GDP，緩解了財政壓力，基于此，地方政府愿意扶持非糧化項目，導致了非糧化趨勢加劇。還有認識不足的原因，主要表現為對流轉耕地的用途以及糧食安全的重要性認識不足。多數農村干部和群眾對于流轉耕地的農業用途存在模糊認識，認為只要不是改為非農用途就不違反政策，而不少地方政府對流轉耕地用于發展種植經濟作物、特種養殖等高效農業項目予以更高的財政補貼政策，更是起了一定的誤導作用;對糧食安全的重要性認識不足主要表現為地方政府干部缺乏糧食安全的大局觀，只看到了非糧化的短期經濟價值，沒有看到非糧化對國家糧食安全的長遠社會價值，而對于農村干部群眾和工商資本而言要求他們具有國家糧食安全的自覺的大局觀意識顯然是要求過高。

(三)制度不健全及監管不到位

我國的《土地管理法》以及2014年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》(以下簡稱《意見》)，強調實行嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田。對于流轉耕地的非農化有嚴格的規定，對于非糧化雖有提及但缺乏硬性的制度約束。1998年修訂的《基本農田保護條例》也只是強調“禁止任何單位和個人占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”，對于流轉后的農田種什么作物、由誰來管理等問題，缺乏相應的制度和監管機制。由于缺乏相應的制度約束，造成監督無法可依，也就無法有效的約束非糧化行為。

(四)種糧補貼政策不合理

免征農業稅后，中央財政加大了對種糧農民的補貼力度，一定程度上刺激了農民種糧的積極性，但這種補貼政策是根據耕地面積補，把補貼款直接打到承包戶的賬戶上，而不是根據種糧面積補。當然，實行這樣的政策卻有其難處，因為要想實現對承包戶中的種糧者補，成本過高，操作起來有難度。但在耕地流轉后，操作起來相對簡單，但補貼并未隨耕地的流轉而轉移到租賃土地者手中，種糧者沒有得到應有的政策扶持，即使能通過承包農戶與流入方協商轉移到租賃土地者手中，但相對較低的補償標準，對種糧而言，也不具備足夠刺激性。并且目前我國種糧補貼政策是惠及所有農戶的普惠式的，而專門針對規模化種糧者的補貼政策不夠健全。可以說，當前我國糧食補貼政策目標體系里面，培育新型種糧主體的目標并沒有獲得足夠重視，新型種糧主體利益缺乏保障。 ［6］

(五)種糧融資難、融資成本高

農業生產本身具有高風險性，不可預見性大，這決定了農業信貸項目的高風險。而商業銀行資產運行追求的是安全性、流動性、盈利性，二者之間的矛盾決定了商業銀行不愿意貸款給種糧者，特別是需要貸款較多的規模化種糧者。而為了種糧，不少規模化種糧者不得不四處借債，甚至靠借高利貸種糧，而借高利貸種糧的風險非常大，一旦遭遇自然災害，種糧大戶可能會“血本無歸”，抑制了種糧的積極性。

三、避免流轉耕地非糧化的對策

(一)明確流轉耕地農業用途的規定，堅持依法治糧

我國農村土地改革要在堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線的基礎上，按照“劃定永久基本農田，建立保護補償機制，保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高”的要求，通過頂層設計，完善流轉耕地農業用途的細化制度。耕地流轉的市場化交易是方向，政府加強引導但不能過多干預，但對于流轉耕地用途不能完全由市場決定，因為涉及國家糧食安全，所以應該加強政府干預，要守住兩個底線:糧食播種面積不能低于1.1億hm 2，谷物面積不能低于0.93億hm 2［7］。應合理統籌，根據各省的實際情況，依據耕地的數量和質量，細化耕地利用類型，堅持好地種糧的原則，規定種糧面積或比例，劃定基本“糧田”。要堅持依法治糧，依靠法治來維護國家的糧食安全，最好是參照現行法律中流轉耕地“非農化”的禁止性規定，完善非糧化的法律法規，從法律上遏制流轉耕地非糧化。如可以根據各地具體情況制定相應法規，對工商資本租地在時間和面積上設定一個上限，遏制工商資本圈地“非糧化”。同時，應建立上級監察和民眾監督制度，防止地方政府為了自身利益而損害國家糧食安全的行為。

(二)完善種糧補貼政策，增強補貼的精準性和指向性

應不斷完善和健全現有的種糧補貼政策，對于流轉耕地，根據《意見》，堅持“原有糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼歸屬由承包農戶與流入方協商確定”的原則，新增部分應該按照“誰種補誰、多種多補”的原則，增強補貼的精準性和指向性。各地可以根據自己的實際情況，依據種糧規模，實行階梯補貼標準，按照省、縣分攤的原則執行，使補貼真正落到種糧者手中。在這一政策實施的過程中，要規范規模化種糧者的補貼申報程序和審核工作，嚴防騙取國家種糧補貼的行為;此外，還可以單獨出臺扶持政策，如農機補貼、倉儲補貼等，提高規模化種糧者的收益水平，激發他們種糧的積極性。

(三)探索對規模化糧食者的信貸方式，加大農業保險方面的扶持力度

《意見》指出，“綜合運用貨幣和財稅政策工具，引導金融機構建立健全針對新型農業經營主體的信貸、保險支持機制，創新金融產品和服務，加大信貸支持力度，分散規模經營風險。”通過加強信貸、農業保險方面的支持，解決規模化種糧者融資難、融資成本高的問題。一是根據黨的十八屆三中全會精神和《意見》要求，金融機構要深度挖掘農村抵押擔保資源，積極探索以土地經營權為抵押的貸款方式，根據種糧規模提供不同標準的信貸支持;可以將規模化種糧者納入信用評定和授信范圍，根據信用等級，提供信用貸款;還可以嘗試建立專業的糧食生產擔保公司，為規模化種糧食者提供融資擔保。二是完善政策性農業保險的法律法規，設立針對規模化種糧者的專項保險，可以探索建立專門針對大型自然災害的風險分散和政策性保險機制，提高保險水平。將理賠標準提高到物化成本加土地租金，再逐步提高到所有直接損失 ［8］。

(四)加強農田基礎設施建設和加大農業科技投入

良好的農田水利設施就種糧而言無疑是非常必要的，是激發種糧積極性和保障糧食安全的重要物質基礎。為了提高流轉耕地種糧的積極性，應加強農田基礎設施建設，加大農田基礎設施投入，合理統籌和協調，改變資金投入多頭管理的現狀，歸口一個部門統一管理，加強投資運行管理，提高投資效率。通過農田基礎設施建設，特別是加強農田水利建設，加強對中低產田的改造，提高耕地基礎地力和土壤肥力，建設成旱澇保收的高標準農田，從而提高產出水平，提高種糧者收益。同時，加大農業科技投入，搭建農業科技創新平臺，推進農業技術集成創新，培育高產優質多抗新品種，提高糧食產量。

(五)扶持家庭農場發展

《意見》指出:“重點培育以家庭成員為主要勞動力、以農業為主要收入來源，從事專業化、集約化農業生產的家庭農場，使之成為引領適度規模經營、發展現代農業的有生力量。”依據農業部農村經濟體制與經營管理司負責人的解釋，家庭農場是指以家庭成員為主要勞動力，從事農業規模化、集約化、商品化生產經營，并以農業收入為家庭主要收入來源的新型農業經營主體。較之其他農業經營主體，雖然也有部分家庭農場從事非糧生產，但由于受資本要素、土地要素、人力資源要素等的限制，多數家庭農場種糧意愿較為強烈，具有以糧食生產為主的偏好。根據王春來問卷統計結果，來自糧食生產的收入占全部農場收入的平均值為66.92%，中位數為70%，表明糧食生產已成為家庭農場收入的重要來源 ［9］。和工商資本下鄉的強烈的非糧化、非農化沖動形成了鮮明對照，家庭農場是適合我國國情的、應該重點培育的新型糧食生產經營主體。各地應該根據自己的實際情況，確定家庭農場的標準，規范家庭農場發展，在種糧食補貼、金融服務、稅收優惠、農業保險等方面對家庭農場有更大的傾斜，同時健全社會化服務體系，為家庭農場提供農機、農技和市場信息等方面的服務，使其成為我國糧食生產的主力軍。如河北省保定市重視將家庭農場的培育和發展，設立家庭農場的標準，將符合標準的家庭農場納入財政補貼范圍，采取以獎代補的形式，給予多方面的政策支持，積極培育發展并樹立典型，推動了家庭農場的健康發展。

(六)增強基層干部的糧食安全意識

農村基層干部的糧食安全意識是影響糧食安全的重要因素，只有他們真正負起責任來，才能真正遏制非糧化的趨勢。應該開展和加強對基層干部的宣傳教育，引導他們認真學習和領會黨關于農村改革的政策精神，明白國家關于農村各項改革的意義，認清國家糧食安全形勢，認清非糧化危害，增強危機意識，認真執行國家關于土地流轉的法律法規和方針政策，規范和監管流轉耕地的用途;同時，教育廣大農民提高糧食安全意識，激勵和強化他們的監督意識，從根部避免流轉耕地非糧化行為。