陳正良論臺灣勞動關系

《中國工人》編輯部

2015年8月4日，本刊特約評論員聞效儀博士對“臺灣中華勞動與就業關系協會”理事長陳正良教授就我國臺灣地區的勞動關系問題進行了專訪。本文根據專訪錄音整理而成，并經被訪者本人審閱。

聞效儀：我國臺灣地區穩定勞動關系的主要法律有哪些？分別發揮什么作用？

陳正良：縱觀臺灣地區勞動關系的發展，整體上是勞資和諧的。之所以能夠獲得和維持這種較高質量的勞動關系，究其原因，應歸功于今日臺灣地區的勞動關系政策法制體系。

臺灣地區的集體勞動關系法制主要建立在《工會法》、《團體協約法》、《勞資爭議處理法》，或通稱作“勞動三法”的基礎上。這三部勞動法都是在“國民政府時期”制定的，分別于1929年、1932年、1928年開始施行至今。在此期間，“三法”雖經歷過數次修正，卻仍能維持立法之初的基本特征。評價臺灣的勞動關系法制，不能單純以英美自由工運觀點作為標準，而應該有對過去中國勞工運動史以及對國民政府時期有關政策論述的基本了解。

早期的勞動政策參照了當時先進國家的體制與發展經驗，要避免我國步入西方資本主義國家勞資階級對立、社會沖突頻發的后塵。以個人主義與市場競爭為核心的自由市場經濟體制，雖然在法制上承認勞動者的組織權利，允許工會以集體力量和雇主競爭，但事實顯示，由于勞動者相較于雇主，不但經濟社會地位差距懸殊，而且在勞動市場上的議價能力更是相對孱弱，最終導致勞動者難以掙脫勞動剝削的惡劣處境。

民國初期的勞動政策制定者，清楚地認識到社會百廢待興與強鄰環伺的客觀環境，從而采納了20世紀初盛行的個人主義、國家主義及社會主義的勞動政策。其中，國家主義的勞動政策主張國家利益至上，勞資雙方追求私利的自由競爭，反倒成為“資本”肆無忌憚壓迫“勞動”的護身符，因此主張以增進全民福利為目標，“強化政府統治”作為平衡“強資”、“弱勞”的主要手段，以及支持工廠內部的勞資自治，對勞資雙方的分歧與沖突采取“勞資協調原則”，以維護產業和平，促進企業生產及國家經濟發展。從歷史環境條件言，這種政策符合當時國人亟待發憤圖強，國家民族至上的普遍需要。不過，這種勞動政策的目的，完全不同于兩次世界大戰期間意大利及德國的國家統合主義。這兩國的極權政府把全國勞動者與雇主都加以組織，并直接納入政府管轄，為的只是如何有效動員全國資源，以謀求快速發展國家備戰所需的武力，并沒有關于避免因勞資對立而帶來社會沖突的設想，更沒有促進勞資協調原則，以及實現民生主義的目的。

聞效儀：臺灣工會的主要形式是什么？是企業工會為主，還是以行業工會或產業工會為主？歷史發展是怎樣的？

陳正良：關于工會的組織形態，應該分別從勞動關系學理以及法規這兩個途徑做探討。在勞動關系學理上，工會首先應區分為兩大類：一類是以自然人為會員的“基層工會”，另一類是以工會為會員的“工會聯合組織”。

在基層工會部分，可再細分為三種類型：(1)以同一事業或多個事業內的所有勞工作為組織對象的“產業工會”；(2)以同一職業或多個職業的勞工作為組織對象的“職業工會”；(3)組織對象混合了產業勞工及職業勞工而共同組成為一個工會的“綜合性工會”。在工會聯合組織部分，可按行政區域與產業及職業這兩個分類標準做出劃分。首先，按照國家的行政區域層級，可把工會聯合組織細分為二到五個層級，可依序細分為：(1)在同一縣/市內的多個基層工會，可組成縣/市級工會聯合組織；(2)在同一省內、以跨越多個縣/市為組織范圍，但不具該省代表性的地方級工會聯合組織；(3)具有該省代表性的省級工會聯合組織；(4)跨多個省，但不具全國代表性的區域級工會聯合組織；(5)具有全國代表性的全國級工會聯合組織。此外，高層級的工會聯合組織往往會和外國的工會聯合組織或國際工會相結盟，形成另一個跨越國界的國際性工會聯合組織。

其次，在前述的行政層級基礎上，再加上產業及職業，以及綜合性這三種性質，則可得出符合實際狀況的工會聯合組織類型：(1)在縣/市層級的“某縣/市某產業工會聯合會”、“某縣/市某職業工會聯合會”、“縣/市總工會”；(2)在地方層級的“某地方某產業工會聯合會”、“某地方某職業工會聯合會”、“某地方總工會”；(3)在省層級的“某省某產業工會聯合會”、“某省某職業工會聯合會”、“某省總工會”；(4)在區域層級的“某區域某產業工會聯合會”、“某區域某職業工會聯合會”、“某區域總工會”；(5)在全國層級的“某產業工會全國聯合會”、“某職業工會全國聯合會”，以及在頂峰集結成為“全國總工會”。

一個國家或地區的工會組織系統，若從組織圖觀察，是由位居上、中層級但數量較少的工會聯合組織，以及在其轄下數量眾多的基層工會所相互依存、構筑而成。良好的工會組織系統，在輪廓上呈金字塔形。

至于法規上的工會分類，因受到國家(地區)法規的限制,而和前述的學理分類不盡相同。以臺灣地區為例，在2011年5月所施行的新修正《工會法》第6條，將基層工會規定作三種類型：

(1)企業工會：系指“結合同一廠場、同一事業單位、依公司法所定具有控制與從屬關系之企業，或依金融控股公司法所定金融控股公司與子公司內之勞工，所組織之工會”(《工會法》第6條第1項第1款)；并且規定各企業工會以組織一個為限(同法第9條第1項)；依法組織的企業工會，其勞工應加入工會(同法第7條)。又，特別規定教師不得組織企業工會(同法第6條第1項)。

2011年新施行的《工會法》修正條文，對于企業工會所作的最大調整，是把組織范圍擴大到要涵蓋關系企業以及控股公司與子公司內的勞工。至于以組織一個為限、勞工皆應入會，以及教師不得組織企業工會，基本上都是延續了舊法的原有規定。在修法期間，主管機關所提出的修正案曾宣示了自由組織工會的原則，但由于工會領袖的堅決反對，分化了基層工會現有的團結力量，促使這些舊制得以繼續沿用。

在近況方面，自從2011年新法施行后，大約有數十家企業內部出現復數工會，以及集體協議增多的現象。復數工會的出現，可歸因于新法與舊法對企業內工會及其組織范圍的定義不同，而新法并不能剝奪舊法所設立工會的既得權利。因此，依據新修正《工會法》第6條第1項第1款而新成立的企業工會，和企業內原先依據舊法，以同一事業單位為組織范圍的舊有產業工會，兩者之間如若互不退讓、無法融合統一，便將出現同一企業有兩個以上工會并立，甚至對立的現象。雖然這種問題終究會隨時間而淡化，但是臺灣過去并無處理“勞勞糾紛”的經驗。如今面對這一問題，自是感到格外棘手。

(2)產業工會：系指“結合相關產業內之勞工，所組織之工會”(《工會法》第6條第1項第2款)。這是修法之后的新增類型，增訂產業工會具有促使工會組織系統更加周延的兩重意義。首先，產業工會是由分散在同一產業的多個企業受雇者所組織的工會，因此會員將能超脫過去企業內工會受到資方管理權直接監控的傳統束縛；其次，由于“組織工會應有勞工三十人以上之聯署發起”(同法第11條第1項)的人數限制，產業工會提供了小型事業受雇者加入工會的機會。

獨立于企業之外的產業工會，不能和企業工會一樣獲得雇主提供場所設施、經費及人力等方面的支持，從而只能依靠團結意識來支持工會的獨立運作。但是，分散在不同企業場所的潛在會員，將使會員招募不易，而工會對辦理培訓、提供會員服務都感到困難，更別說凝聚會員團結意識、強化自立運作的能力了。因此，產業工會的發起籌組勢必困難，會員規模勢必較小，工會功能勢必有限。在2014年年底時，產業工會計有142家、會員7.2萬人，平均會員人數為507人。在2011～2014年的短短三年間，產業工會從無到有的組織發展情形可謂成果豐碩，但其中的主要貢獻者是受到新法準予成立產業及職業工會所鼓勵而原本已經組織化了的大中小學教師。

(3)職業工會：系指“結合相關職業技能之勞工，所組織之工會”(《工會法》第6條第1項第3款)。并且規定應以同一直轄市或縣（市）為組織區域(同法第6條第2項)；同一直轄市或縣（市）內之同種類職業工會，以組織一個為限(同法第9條第2項)，而此處“所稱同種類職業工會，指該職業工會會員所具有之職業技能、工作性質，未能與其他職業工會相區隔者”(《工會法施行細則》第5條)。

職業工會是支撐臺灣地區高達33.7%工會密度的主要成分。依“勞動部”(2015)統計，在2014年底，臺灣計有4,088家基層職業工會，平均人數規模為666.6人，會員合計272.5萬人，約占臺灣基層工會總計334.8萬會員的81.4%。但是，在2014年底的簽訂集體協約的單位數量僅有1家，這是因為職業工會會員的從業身份復雜，從雇主到家屬工作者，甚至退休人員兼而有之，因此工會干部以及學者專家大多數不認為簽訂集體協議是職業工會的任務。

職業工會在1990～2014年間的組織情形呈現逐年遞增趨勢；在此24年間，會員人數增幅為23.5%、會員單位數量增幅更高達96.3%。這類不和資方簽訂集體協議的基層工會，何以在組織上能夠逐年持續成長？其中的關鍵是因為社會保障制度對于維護勞動者及其家庭的生活福利日益重要，而職業工會依法需要為會員投保勞工保險及全民健康保險，致使許多臨時雇員或自雇者，以及受雇于事業規模在四人及以下單位的員工，皆成為基層職業工會廣大的潛在會員。這個特殊的組織現象值得工會議題研究者進一步探究。

在工會聯合組織方面，臺灣地區的工會聯合組織按照組織區域層級，依《工會法施行細則》第3條的規定，分為“全國性工會聯合組織”及“區域性工會聯合組織”兩類。再由《工會法》第8條第1項“工會得依需要籌組聯合組織”的規定可知，《工會法》對工會組織聯合組織基本上采取登記制，亦即承認工會有自由組織聯合組織的權利。但對“全國性工會聯合組織”仍規定了一定的資格條件：“其發起籌組之工會數應達發起工會種類數額三分之一以上，且所含行政區域應達全國直轄市、縣（市）總數二分之一以上”(同條第3項)。

依“勞動部”(2015)統計，2014年底時，產業級別工會聯合組織計有41家，會員工會合計302家；職業級別工會聯合組織計有108家，會員工會合計653家；綜合性工會聯合組織計有98家，會員工會合計4,258家。臺灣工會聯合組織的經費來源，主要是依賴基層會員工會的上繳會費，有的再加上工會理監事及代表的認捐，因此，在財務費用的局限下，通常較難開展需要耗費太多資源的基礎性工作。不過，聯合組織的理事長及理監事等工會干部一般多能積極參與會員工會活動，以及受邀參加勞政機關的三方機制及社會事務，而各區域及全國性聯合組織對于勞動有關施政的監督以及政策立法的游說有重要影響。

整體而言，勞動者組織及加入工會的目的，主要是基于勞動者在勞動力市場議價上、公共政策游說上的弱勢地位，進而期望通過集體勞動關系的途徑，由工會的領導與組織運作，通過會員協同一致行動的模式，形成“團結力量大”的效果，提高勞動者在集體協商上的談判力量以及在政治與公共政策上的影響力，最終與資本以及市場壓迫相抗衡。

因此，從工會的組織結構觀察，在同一個勞動者聚集的基層工會組織范圍、在同一個聯合組織的工會系統層級，如果存在有多個性質相同的工會，則顯然不利于勞動者團結力量的凝聚。不過，從保障勞動者組織權利觀點來看，勞動者自由組織工會以及多個工會并存的環境條件，將能提供給勞動者選擇所加入的工會，甚至是另外組織工會的機會，進而通過競爭與淘汰的市場機制，促使工會提高效能。

《早春圖》的視覺空間建構體現在郭熙對“三遠”視覺空間的自覺追求和表現上。就中國繪畫而言，花鳥畫和人物畫更傾向于采用特寫式表現方法，直接突顯主題形象。然而在山水畫中，則是要體現出適當的視覺空間的遠近距離關系，其中景物的展開就關乎“遠”的空間表現。因此中國古代的山水畫理論幾乎無一例外地都提及了“遠”，山水畫在南北朝時方才進入新生階段，所以對“遠”的探索和表達就化成了畫的內涵所在。

限制或開放勞動者及雇主的組織權利，各國家地區必須視本身環境條件及社會普遍價值，在盡量兼顧兩者優點之間做出輕重緩急的拿捏。由于保障結社自由與勞動者的組織權利，雖然早已是公認的普世價值，但是這種權利的基礎主要是來自于高度僵化的法律規定，容易招致濫用而損害了制度的整體效能與相關群體的利益。并且，設想不同的工會運動發展階段，或者不同國家地區的相應環境條件，例如在勞動者團結意識欠缺、公民社會意識薄弱、法制不盡周延而落實能力有限的工運發展并未成熟地區，如若跳躍式地直接實行放任組織權利的法制，則勢必容易導致復數工會相互傾軋，工會自行削弱原已孱弱勞方團結力量的泥淖，還不如對組織權利做出一定程度的限縮，引導社會上更多的資源及努力，投注在既定工會組織系統框架內的質量提升，豈不是更有利于增進勞動者與經濟社會的整體效益。

聞效儀：臺灣工會是如何開展集體談判的？集體協議的覆蓋面如何？是否建立了三方機制？

陳正良：在臺灣，無論是工會運作、勞資互動，或者是集體協商的發生場域，主要是在企業或廠場層級，而發動者主要是基層工會。由1990年迄今，集體協議的簽訂單位數最多是出現在2001年，但總數也僅有305家，并且由于協議期限屆滿之后，資方大多拒絕協商及續約，致使2010年的數量跌落到谷底的42家。至于職業工會部分，在2010年的數量更只有1家。由此歷史數據顯示，以簽訂集體協議為目的集體協商，并不是工會的主要活動。因此，與西方國家截然不同，集體協商并不是臺灣工會的主要任務或功能，但是廣義的勞資協商仍然是臺灣工會運作勞資關系的重要機制。

上述觀點是否會因“勞動三法”的新近修正與施行而有所改變呢？依據“勞動部”統計，集體協議的簽訂單位數量由2010年的42家，增加至2014年底的106家。這主要是受到新修正《團體協約法》第6條第1項“對于他方所提團體協約之協商，無正當理由者，不得拒絕”的協商義務強制規定，以及新修正《勞資爭議處理法》第59條第1項將新增訂的裁決程序準用在違反《團體協約法》第6條第1項規定所為之裁決申請，從而強化了工會要求進行團體協商的意愿，也遏阻了雇主拒絕協商的可能性。

雖然新修正的“勞動三法”的確給企業工會帶來了啟動協商的便利條件，但關鍵是企業內的員工對于組織工會的意愿偏低，自然不利于集體勞動關系的各項制度發展。從最近的統計觀察分析，在2014年底時，企業工會總計僅有905家，會員人數55.1萬人，產業工會有144家，會員7.2萬人；另一方面，受私人雇用者卻有771.4萬人。如按此數據計算，則工會密度僅為0.8%。在從歷年資料觀察，企業及產業性質的工會人數由1990年底的135.4萬人，大致逐年遞減到2014年底的62.3萬人，亦即在1990～2014年間，工會人數的衰減幅度高達54%。（提供一份表格作為參考。參見表1。）

總而言之，不只是企業內員工的工會組織率的情形低落，加之既有的工會規模較小，工會干部大多為基層員工兼任，在集體協商時，較難涉及勞資互利的組織變革、生產及產品創新、市場及商業模式開發等事項，但只有納入這些議題才有可能帶來雙贏的協商。至于傳統的薪資及福利等雇傭條款，因現有的法定勞動基準及社會保障制度已相當周全且標準不低，致使傳統協商內容的協商空間十分有限。由此可知，以簽訂集體協議為目的的協商，應該不會成為臺灣產業關系系統的關鍵性制度。但如果新修正的“勞動三法”引導工會走向傳統的對立協商模式，則肯定將是臺灣集體勞資關系發展的嚴重退步。

聞效儀：臺灣關于罷工權是如何立法的？是否有“野貓罷工”？臺灣的罷工在歷史上是一種什么樣的演進形態？

陳正良：傳統西方國家產業關系系統下的勞動爭議處理制度，基本上源自多元主義下的自由工運理念，而傾向以集體勞動關系法所賦予的組織權、協商權及爭議權等勞動三權，作為勞資自行處理“利益性爭議”的主要途徑，若陷入僵局而需第三者協助，則提供了自愿性處理機制，如各類的仲裁、斡旋或調解，而這些程序都是根植在集體勞動關系法律基礎之上的制度設計。至于“權利性爭議”，一般是通過司法訴訟途徑，但一些西歐國家特別設置勞動司法制度，如英國的就業法院，提供比傳統司法系統的法律訴訟更為便捷有效的爭議解決。

在臺灣地區，因為經濟上的工業化與政治上的民主化發育較晚，且歷程較為短促，這使得臺灣并不具備西方發達國家經由資本主義所經歷的工人運動經驗，從而未能獲取到為何要承認勞動三權的歷史教訓與法制要求，進而在工會組織與運作的集體層面，一向只是在政府的管制與指導下，按照《工會法》的一元化組織規范，照章辦理。在個別勞動關系層面，一般勞動者較少認知到團結與集體協商談判的需要，卻較多地期望雇主能照顧員工、政府能維護勞動者的法定權益。

因此，臺灣在過去工業化過程中所出現的勞工問題，大多是通過增修法律以及行政介入的方式謀求解決，而勞資爭議通常是以零星、偶發形態出現在雇主管理權轄下的事業單位場域，并且爭議內容主要是涉及就業法方面的《勞動基準法》、《職業安全衛生法》，以及社會保障法方面的《勞工保險條例》等，大多屬于法有明文規定所衍生的個別性勞資爭議，而這類問題多數可以視為是企業對于員工申訴未能妥善處理的問題延續。

至于工會或雇主本著集體勞動關系法規所賦予的勞動三權，為爭取自我利益所進行的協同行動或爭議行為，如因集體協議的協商以及履行所衍生的集體性爭議，實屬少見。受西方勞動法制所重視的罷工權，對臺灣的工會可謂備而不用，而對大多數無工會組織的勞工則是沒有資格使用。但，無論有無工會，勞方較常使用的爭議行動，大多數是較和緩的手段；在策略上主要是間接地訴求政府介入，把事件向社會曝光，制造輿論壓力；在做法上，諸如利用不上班時間或者請假，大家集結在政府主管機關門前拉布條、遞交陳情書、演“行動劇”、埋鍋造飯，或是走上大街游行示威，向媒體爆料。

表1.臺灣地區基層工會組織與締結團體協約情形(1990-2014年底)

以爭議統計數據來分析，在2014年經由勞工行政主管機關協商調處及委托民間團體協商調處的案件，全年共有22,703件，其中僅141件為調整事項爭議。換言之，權利事項勞資爭議占總案件數的99.38%。在權利事項勞資爭議方面，以涉及當事人經濟利益最大的工資爭議、支付遣散費爭議、職業災害補償爭議為最多；而調整事項勞資爭議，以工時調整、工資調整引發的爭議較多。

今日的集體勞動關系有關爭議處理的法制程序，最大的特征仍著眼在企業內個別勞資爭議的協調，以及疏解特定產業及職業發生爭議所帶來的不利影響。針對爭議行為而言，主要規范在《勞資爭議處理法》第五章，只有四條規定：

(1)第53條：第1項規定勞資爭議非經調解不成立，不得為爭議行為；權利事項勞資爭議不得罷工；

第2項規定工會對于經裁決認定違反不當勞動行為及拒絕協商的雇主，得為爭議行為。

(2)第54條：第1項規定了工會罷工的會內決策程序：“工會非經會員以直接、無記名投票且經全體過半數同意，不得宣告罷工及設置糾察線”。

第2項規定剝奪了教師以及“國防部”及其所屬機關(構)、學校之勞工的罷工權。

第3項至第6項規定自來水事業、電力及燃氣供應業、醫院等影響大眾生命安全、國家安全或重大公共利益之事業，勞資雙方應約定必要服務條款，工會始得宣告罷工。

第7項規定各級政府得于災害防救期間禁止、限制或停止罷工。

(3)第56條規定：爭議當事人雙方應在爭議行為期間維持工作場所安全及衛生設備之正常運轉。

(4)第55條：第1項規定爭議行為應依誠實信用及權利不得濫用原則為之。

第2項規定雇主對工會及其會員依本法所為之爭議行為所生損害為由，不得請求賠償；

第3項規定工會及其會員所為之爭議行為，該當刑法及其他特別刑法之構成要件，而具有正當性者，不罰。但以強暴脅迫致他人生命、身體受侵害或有受侵害之虞時，不適用之。

值得一提的，許多人對工會及勞動關系法制做評價時，往往未加深究便直接套用英文教科書的內容，然而如果把這些片段的概念、規定或實務措施加總起來，即近似于美國基層工會所運作的勞資談判與對立斗爭模式。事實上，依據美國勞動部發布的《2014年工會會員摘要》顯示，私人部門的工會密度僅有6.6%。由此可推知，美國模式無法獲得美國勞動者的支持或者已經招致企業界的堅決排斥，因此后進國家地區在仿效學習這類勞動關系模式之前，應盡量對該產業關系的整個系統及其歷年來的運作情形進行系統性的研究。