兩會與職工權益：2015年全國兩會代表委員典型議案、提案和提議

編者按：勞動創造世界。5月1日，全世界勞動者的節日。在我國全面深化改革第二年，如何構建新時期社會主義和諧勞動關系，如何在實現中國夢的進程中充分發揮工人階級主力軍作用，成為時代賦予我們的重大課題。在這里，我們擷取了今年兩會上代表委員們關于這些問題的議案、提案和建議，以饗讀者。

勞動法及其配套法律應適時修改

1995年出臺的《中華人民共和國勞動法》誕生,開啟市場經濟條件下勞動關系法治新時代。20年后的今天,我國勞動關系發生復雜而深刻的變化,作為勞動者“護身符”的勞動法也面臨著新挑戰。專家指出,應盡快啟動勞動法修訂工作,并完善其他相關法律,為新時期勞動關系治理提供更優良的法治環境。在全國政協十二屆三次會議上，我們聽聽代表 、委員們是怎么說的。

全國人大代表 嚴誠忠 等

關于適時啟動《勞動法》及其配套法律修（增）訂工作的議案

【案 由】

《中國工人》編輯部

已過去的2014年是《勞動法》頒布20周年。《勞動法》作為依憲制定的我國第一部勞動保障基本法律，對勞動者的就業、勞動合同、工時、休假、工資、保險、勞動保護、勞動爭議、監督檢查等，作了全面的規定。它的頒布實施，確定了我國勞動法律的基本框架，推動了勞動保障制度建設的進程，促進了我國勞動法律制度框架體系的建立和逐步健全，使市場經濟條件下勞動關系的調整和規范有法可依，勞動者權利得以在法律框架內得到有效維護和保障。毋庸置疑，《勞動法》頒布實施20年來，有效地維護了勞動者的合法權益，推動督促了用人單位落實國家勞動標準，改善了勞動條件和工作環境，促進了勞動關系的和諧穩定，因此被廣大勞動者譽為自身權益的“守護神”。

但我們又要清醒地看到，在《勞動法》頒布20年的今天，仍然存在勞動立法的體系和內容還不完備、監管部門執法不夠到位、勞動關系協調機制和功能仍不完善等問題，對職工的合法權利和合理訴求尚缺乏強有力的保護手段，造成了一些勞動關系不和諧甚至矛盾激化的現象。如有些企業用工不規范，隨意延長勞動工時，勞動者權益受到侵害的現象時有發生；有的企業漠視安全生產和勞動保護，導致重大傷亡事故不斷發生；有些企業的一線職工收入偏低，勞動報酬在初次分配中的比重仍然較低，以致個別企業勞動關系矛盾激化；勞動爭議案件呈現多發易發群發特點，群體性勞動關系矛盾的調處難度較大。這些問題需要通過進一步完善勞動法制建設，予以妥善解決。同時，隨著時代、社會的發展變化，《勞動法》及其配套法律法規也存在著需要建立與健全的問題。

【案 據】

根據黨的十八大確定的全面落實依法治國基本方略決策要求，立足“以人為本”和“與時俱進”、深化改革之精神，結合新形勢下社會人力資源及其供求關系及內在結構的變化，以紀念《勞動法》頒布20周年為契機，在全面推進社會主義法制建設的大趨勢中，立法機構有職權開展修訂調研工作，適時將修訂完善《勞動法》及其配套法律法規提上議事日程。尤其在秉持十八大和十八屆三中四中全會及習近平總書記系列重要講話精神的指導，以20年來涉及勞動與勞務關系的司法實踐為依據，深入權衡利弊，立足“以人為本”和社會經濟可持續發展，形成面向“十三五規劃”時期和今后社會經濟發展新要求的、更加完整、規范和更具操作性的勞動關系協調機制正當其時。

【建 議】

一、適時將修訂完善《勞動法》內容列入修法日程。

鑒于《勞動法》自1994年7月5日頒布至今，20年來從未修訂，雖然有部分下位法發展與補充了《勞動法》的內容，但其作為規范勞動領域關系的母法，仍存在待完善之處，因此建議適時將修訂現行《勞動法》提上全國人大常委會立法議事日程。而在具體修訂方略上，一是建議根據當前我國社會現狀與勞動關系變化與發展趨勢，結合《勞動合同法》等勞動法律法規的出臺與執行情況，完善《勞動法》相關條款中關于勞動標準體系的規定，擬訂出臺包括就業、工資、工時、休假、工作條件、勞動安全衛生、社會保險等在內的國際級基本勞動標準；二是基于目前《勞動法》從第1條到第76條規定了勞動者享有的各種勞動權利。但在第十二章中的“法律后果”部分卻只有17條，存在較明顯的不對等，影響了《勞動法》執行的剛性，在客觀實踐中也成為一些用人單位肆無忌憚地打違反《勞動法》的“擦邊球”，或規避法律責任的原因之所在。為此，建議在修訂中進一步明確各項違反《勞動法》相關規定應承擔的法律后果，促進和保證法律規范的施行；三是建議增強《勞動法》的干預性和強制性，強化政府公權力對勞動關系的干預與監督力度，賦予勞動與社會保障部門應有的職責與執法權威，同時進一步明確政府、勞動行政部門、工會的監督檢查職能。同時，給予用人單位應有的自主決策權和表達訴求的平臺與渠道。如賦予工會在確認企業存在嚴重安全隱患的情況下，有權依法組織職工撤離現場的責任與權限等。

二、調整完善原有配套法律法規。

具體而言，一是建議進一步對《勞動合同法》、《勞動爭議調解仲裁法》等進行修訂，進一步規范勞務派遣、勞務外包，規范勞動爭議調解與仲裁制度，科學合理地設定勞動爭議“一裁終裁”案件范圍，在強化法制尊嚴的前提下，增強法律的可操作性和執行力。二是建議修改《公司法》，明確職工代表大會是公司制企業民主管理的基本形式，所有公司制企業董事會中都應有職工代表席位。三是建議修改《勞動保障監察條例》，在勞動保障監察的內容中增加用人單位建立集體協商、職工代表大會制度、依法規范用工程序，依法執行帶薪年休假制度等的情況。四是根據現實需要，相機修改與豐富有關法規的條款與內容。

三、制訂出臺配套專項勞動法律法規。

《勞動法》作為一部勞動領域的母法，它需要更多的子系法規來支撐。一是鑒于當前我國集體協商制度相關法律尚不完善，規定較原則和分散，且操作性不強，違法責任不明確，剛性不足，強制力不夠，迫切需要通過國家層面立法，建議加快制定《集體合同法》，著重推進集體協商制度，健全群體性勞動爭議解決機制，建立起企業與職工之間的協商對話平臺，有效解決利益分配的合理性問題，將無序紛爭納入有序協商的軌道。二是鑒于我國《憲法》、《勞動法》、《工會法》和《公司法》等法律對企業實行民主管理雖有原則性規定，但不夠系統，不夠具體，有的還僅適用于公有制企業，明顯滯后于實踐，也不符合市場經濟條件下對企業民主管理的要求，可考慮制定《企業民主管理法》，以進一步完善我國不同所有制企業民主管理法律體系，廣泛推行職工代表大會制度，在公司制企業全面實行職工董監事制度，確定企業行政管理事務公開工作的法律地位，以此調動企業各方面的積極性，引導與促進企業科學、可持續發展，構建和諧勞動關系。三是建議抓緊制訂出臺與勞動標準體系相匹配的《反就業歧視法》、《最低工資保障法》、《外籍人員在華就業管理條例》等專項法律，從而形成更加完備的勞動保障法律法規體系。

四、強化勞動法律法規的執法監督。

當前，勞動關系領域尚存在一些法律雖有明文規定但執行力卻無人監督的情況，比如，《帶薪年休假條例》執行不到位，職工對落實休假權的呼聲較高；《住房公積金管理條例》明確了公積金是職工住房保障的重要利益，但繳費情況不理想；《社會保險法》明確了“社會保險費征收機構應當依法按時足額征收社會保險會”法律責任，但社會保險費征收機構日常稽核和強制征收能力與實際需求仍有相當差距。

對于這些執行中的問題，全國各地的表現形式和嚴重程度有相當差異，但多少有所存在。在進一步完善勞動立法的基礎上，可引導各級人大和政府依法有效加強執法監督的責任。在“十三五規劃”時期，建議全國人大常委會圍繞貫徹實施《勞動法》等法律法規執行過程中存在的問題，確定重點調研內容和對象，有計劃、有針對性地開展梳理和醞釀修訂有關法律條文。特別是要把勞動關系領域的執法監督重點，放在勞動者權益的實現狀況上，注重了解職工群眾對企業貫徹落實法律情況的評價，指導和督促政府部門、企業等相關主體切實履行職責。當前建議人力資源與社會保障部門進一步依法拓展執法監察范圍，加大執法檢查力度，增強執法隊伍力量，嚴格依法查處各類侵犯職工合法權益的違法行為，做到執法必嚴、違法必究。同時進一步完善企業與社會的日常監督體系與機制，督促和引導企業依法規范用工，嚴格遵守和執行勞動法律法規。人保部門也應通過依法行政實踐，及時向立法機構提出源自實際的修法思路和建議。

全國人大代表、“最美洗腳妹” 劉麗 等

關于修改《中華人民共和國勞動合同法》的議案

【案 由】

為引導勞動糾紛進入司法程序，助推體面勞動，維護社會公平正義與和諧穩定，建議修改《勞動合同法》，以有效的減少因勞動糾紛上訪和濫用訴權。

1.根據中共十八屆三中、四中全會精神，各級信訪部門將不再受理涉及勞動糾紛的案件，把勞動糾紛納入法制軌道成為必然要求。但是，《勞動合同法》、《工會法》中存在大量規定勞動糾紛由“縣以上人民政府責令改正、依法處理”之類的條文。縣以上人民政府除了通過信訪并沒有更多渠道去了解案件的具體情況。現在關閉了信訪渠道，還規定由政府處理就成為一個悖論，這些法律規定就形同虛設，失去了解決勞動糾紛的功能。

然而，勞動糾紛并沒有因為關閉信訪渠道而消失或者減少，涉及需要由政府責令或者處理的勞動糾紛必須要有新的渠道去解決。僅通過處罰非法上訪不給解決渠道雖然可以壓低人力資源成本、延長人口紅利，為企業節省成本，為政府創造GDP和財政收入，收獲了巨大的經濟利益。但是，長此以往，勞動者權益受到侵害得不到解決，會逐步削減他們對黨和政府的信任，也會影響勞動者的消費力，不利于經濟發展。

為緩解縣以上人民政府的信訪壓力，引導勞動糾紛進入司法程序，應當在出現用人單位的不當行為損害到勞動者的合法權益的情形時，給予勞動者辭職權，用人單位應當支付補償金。關于勞動保護、欠薪、社保、規章制度的制定程序等方面的規定需要更加明確、更加具備可操作性。關于集體協商和工會活動方面需要加大力度促使用人單位主動參與。關于用工主體、工資計算方法和提供工資清單方面需要更加明確。

2.勞動者不愿走勞動仲裁程序，常常通過投訴或者上訪來解決糾紛，是為什么呢？我國的勞動仲裁制度為一裁兩審，勞動仲裁受地方政府的影響，為了地方政府的經濟利益和政績，行政干涉司法，勞動者即使受到侵害敗訴率也非常高。勞動仲裁超期和錯判現象普遍，缺乏問責機制，也沒有因為超期和錯判如何賠償勞動者的法規。

即便勞動者仲裁勝訴了，用人單位明知理虧還要起訴上訴，終審后也不執行，窮盡所有程序，都是非常普遍的。打官司的時間和成本幾乎完全由勞動者承擔，由受害人承擔訴訟成本是不公平的。特別是集體性的勞動糾紛，走勞動仲裁工人根本就拖不起。

這個問題不解決，勞動者仲裁、訴訟期間沒有收入，還要花錢，他們打不起官司就只能去上訪，甚至跳樓或者造成群體性事件。用人單位不管拖多久，最后敗訴也只是承擔其本來就應當承擔的責任，拖延時間完全沒有成本壓力，就沒有及時履行法定義務的動力。

只有讓敗訴的用人單位承擔勞動者仲裁、訴訟期間的工資，才能引導勞動者自愿去仲裁，也才能引導用人單位主動去承擔法定義務，放棄濫用訴權。解決好這個問題，每年光維穩經費一項，就能為國家各級財政節省幾千個億。同時，還可以大大促進勞動者的消費能力，促進經濟健康發展。

3.關于律師費用方面，由于勞動者普遍缺乏法律知識，聘請律師的開支成為勞動者的巨大負擔，導致勞動者打不起官司，依法治國的目標無法實現。根據習主席“絕對不能讓人民群眾打不起官司”的要求，根據經濟損失由過錯方承擔的原則，勞動爭議仲裁和訴訟案件，勞動者勝訴的，勞動者支付的律師費應當由用人單位承擔。地方法規也有類似的規定，上升到國家法律層面，很有必要。

4.關于用人單位的解除權的問題，絕大多數的解雇理由都是“勞動者嚴重違犯用人單位規章制度的”這一條，但是如何認定規章制度的有效性沒有統一的標準，勞動仲裁機構和人民法院通常僅以用人單位公示或者送達給勞動者就認定有效，這明顯是違法的。

這些規章制度如果沒有經過民主程序制定，沒有充分征求勞動者的意見，沒有經過職工大會和職工代表大會通過，僅憑用人單位單方面制定、公示或者送達就作為解雇勞動者的法律依據。就算走過過場，也很牽強。就這樣強行判決勞動者敗訴，只能是暫時把勞動者壓制住，是不能讓人信服的，沒有達到化解勞資矛盾的目的。

勞動者違犯除刑法以外的其他法律，用人單位是無權解雇勞動者的，反而由用人單位制定的規章制度可以作為解雇勞動者的依據，這個規章制度的法律地位超過了法律，這顯然是不合理的，也不符合我國的立法精神。

用人單位作為勞資糾紛的一方當事人，在法律上跟勞動者是平等的，由一方來制定規則作為調整雙方勞動關系的依據既不公平，也違反了我國的憲法。

5.欠薪問題一直是農民工權益受侵害的突出問題之一，盡管各級政府都掀起了聲勢浩大的“清欠風潮”，但由于用人單位的欠薪成本過低，出現了“年年清欠年年欠”的情況，欠薪之勢愈演愈烈。因討薪引發的過激行為和群體事件在各地均有發生，已嚴重影響當地經濟發展和社會穩定。為遏制欠薪高發態勢，有效提高欠薪成本，降低討薪成本，引導勞動糾紛進入司法程序，助推體面勞動，維護社會和諧穩定，建議修改《勞動合同法》第八十五條。

勞動合同法雖然有加付賠償金的規定，但是設定了需要人社部門責令支付后仍不支付的前置條件。如果勞動者直接走勞動仲裁就拿不到加付賠償金。而且用人單位一般都會起訴、上訴，耗時很久，勞動者維權期間無法正常就業，也不能離開案發地，難以承受維權成本，導致上訪，甚至抱怨社會，影響社會穩定。

如果都走勞動監察不僅增加上訪壓力，而且只要用人單位否認，監察人員一般不愿意冒險責令支付，直接要求勞動者走仲裁程序。導致既使用人單位拖欠工資，勞動者也拿不到加付賠償金，拖欠工資、補償金等沒有成本壓力，以致欠薪等情況成蔓延之勢。

勞動監察部門拒不責令支付的案例非常普遍，卻沒有有效的制約和處罰措施，給勞動者造成的經濟損失也沒有制定賠償辦法。本來是勞資雙方的經濟糾紛，卻由于勞動監察部門的拒不責令支付，把勞資矛盾轉化為勞政之間的政治矛盾。這嚴重激化了黨和政府與人民群眾之間的矛盾，長此以往，勢必影響我們黨的執政，動搖我們黨的執政根基。

【案 據】

最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（一）《深圳經濟特區和諧勞動關系促進條例》第五十八條，勞動爭議仲裁和訴訟案件，勞動者勝訴的，勞動者支付的律師代理費用可以由用人單位承擔，但最高不超過五千元；超過五千元的部分，由勞動者承擔。

要解決欠薪問題，必須要加大用人單位的欠薪成本，簡化勞動者討薪的程序。對此，我國的部頒規章和一些地方立法，對于這一問題的解決已經有了相關規定：

原勞動部《違反和解除勞動合同補償辦法》有以下規定:

第三條 用人單位克扣或者無故拖欠勞動者工資的，以及拒不支付勞動者延長工作時間工資報酬的，除在規定的時間內全額支付勞動者工資報酬外，還需加發相當于工資報酬百分之二十五的經濟補償金。

第四條 用人單位支付勞動者的工資低于本市最低工資標準的，要在補足低于標準部分的同時，另外支付相當于低于部分百分之二十五的補償金。

《上海市企業工資支付辦法》還有以下規定:二十三、用人單位單方解除勞動者的勞動關系，引起勞動爭議，經勞動爭議仲裁部門或人民法院裁決撤消單位原決定的，用人單位應當支付勞動者在仲裁、訴訟期間的工資。其標準為：用人單位作出決定之月時該勞動者所在崗位前12個月的月平均工資乘以停發月份。雙方都有責任的，根據責任大小各自承擔相應的責任。

另外，《廣東省中山市中級法院關于審理勞動爭議案件若干問題的參考意見》也有類似規定:1.4【拒不出具解除通知的受理及賠償標準】用人單位與勞動者解除或終止勞動關系后，因拒不出具解除勞動關系通知書、未辦理勞動者的人事檔案、社會保險關系等移轉手續、遲延轉檔、將檔案丟失或者扣押勞動者相關證件，造成勞動者不能合法就業，勞動者要求賠償工資損失的，應予受理。賠償標準可參照勞動者解除或終止勞動關系前十二個月的平均工資計算至用人單位履行相關義務之日止。

【建 議】

一、將《勞動合同法》第三十八條第一款修改為：用人單位有下列情形之一的，勞動者可以解除勞動合同： (一)未按照勞動合同約定提供勞動保護或者勞動條件的，或者工作環境存在潛在的職業危害，沒有采取有效防護措施的，或者沒有為職工按每年至少一次做職業健康體檢的； (二)超過一個月未足額支付勞動報酬的； (三)超過一個月未足額為勞動者繳納社會保險費的； (四)用人單位的規章制度違反法律、法規的規定，損害勞動者權益的，或者制定規章制度的程序不符合本法第四條規定的； (五)因本法第二十六條第一款規定的情形致使勞動合同無效的；（六）非勞動者本人原因，變更用工主體的，或者簽訂勞動合同、購買社會保險的單位與實際用工主體不一致，或者用工主體不明確的；（七）勞動者提出集體協商要求，用人單位超過20天未與勞動者平等協商，或者未提供協商所需資料或者場所的；（八）用人單位阻撓、破壞勞動者參加工會活動或者干擾勞動者組建、加入工會的，或者不為勞動者參加工會活動提供條件的；（九）未書面向勞動者告知工資計算方法或者未按月向勞動者提供工資清單的；（十）法律、行政法規規定勞動者可以解除勞動合同的其他情形。

二、在《勞動合同法》中增加以下條款：1.勞動爭議仲裁和訴訟案件，用人單位敗訴的，應當按照勞動者提起仲裁前十二個月的平均工資賠償勞動者仲裁、訴訟期間的工資，從勞動者實際被停發工資之日起計算到用人單位實際履行相關義務之日止。2.勞動爭議仲裁和訴訟案件，用人單位敗訴的，應當賠償勞動者支付的律師費。

三、《勞動合同法》第三十九條增加一款，作為第二款：前款所指的規章制度必須合法，并且按照本法第四條規定的程序制定，本法實施前制定的規章制度必須按照本法第四條規定的程序修定，才能作為解雇勞動者的依據。規章制度對于非勞動者本人原因沒有參與制定的勞動者不具約束力。

四、將《勞動合同法》第八十五條修改為:第八十五條 用人單位有下列情形之一的，由勞動行政部門責令或者由勞動仲裁機構或人民法院判令用人單位限期支付勞動報酬、加班費或者經濟補償；勞動報酬低于當地最低工資標準的，應當支付其差額部分，同時責令或者判令用人單位按應付金額的百分之二十五的標準向勞動者加付額外補償金；逾期不支付的，責令或者判令用人單位按應付金額百分之五十以上百分之一百以下的標準向勞動者加付賠償金。欠薪一個月內的，自動補發或被責令補發的，按應發數額的百分之二十五支付額外補償金，一個月至三個月，按百分之五十支付加付賠償金，超過三個月的，按百分之百支付加付賠償金。因欠薪迫使工人離職按違法解除論，按工齡每年支付兩個月工資賠償金。（一）未按照勞動合同的約定或者國家規定及時足額支付勞動者勞動報酬的；（二）低于當地最低工資標準支付勞動者工資的；（三）安排加班不支付加班費的；（四）解除或者終止勞動合同，未依照本法規定向勞動者支付經濟補償的。

加大犯罪成本，勞動者遭遇勞動糾紛就會走司法程序，不會再上訪了，用人單位也不敢濫用訴權，惡意拖延時間了。涉及勞動爭議的信訪案件將會基本消除，仲裁、訴訟案件也會大幅減少。可以減輕政府面臨的上訪壓力，節省大量的維穩經費和警力，也可激活勞動者的消費能力，刺激經濟健康發展，更能促進社會的公平正義與和諧穩定。

全國人大代表、中國五冶集團有限公司 程并強

關于將“解決拖欠農民工工資問題”納入法治軌道的建議

農民工欠薪問題由來已久，盡管各地政府高度重視，采取了一系列專項舉措，但問題仍就沒有從根本上得到解決，核心問題是沒有“依法治理”。農民工欠薪，有的是由于建設單位或施工單位沒有按時支付工程款，也有的是工程勞務公司或勞務班組負責人拿到錢后不給農民工發放工資，但行政管理部門在解決農民工欠薪問題時，更多的是要求建設單位或總包單位先行墊付，將施工承包合同、勞動合同擱置一旁，真正的用工單位置身事外，法律的公信力倍受置疑，農民工對政府的依賴有增無減。為此，建議將“解決拖欠農民工工資問題”納入法治的軌道：

一、嚴格項目審批管理。

相關部門在辦理工程開工審批手續時，應當審核確認建設單位的建設資金已經落實到位。建設單位和施工單位應當做出書面承諾，保證按所簽施工合同、專業分包合同、勞務分包合同約定比例支付工程款。不遵守承諾，導致發生群體性農民工欠薪事件的，要受到高額行政處罰或失信評價，并先行墊付欠付農民工工資。

二、嚴格規范農民工用工行為。

按行業習慣，專業分包商或勞務分包商往往不與農民工直接簽訂勞動合同，而是與農民工班組負責人（包工頭）簽訂帶有經濟性質的內部承包合同，由此導致用工單位的用工責任意識欠缺、責任管控缺位，極易導致欠薪事件的發生。人力與社會保障部門應當完善監督管理制度，確保作為用工單位的專業分包商或勞務分包商與每一位農民工簽訂標準版本的勞動合同，對農民工資發放、社保費繳納進行有效監督。用工單位一旦被查實欠薪，即便建設單位或施工單位已經先行墊付，也要嚴厲處罰。

三、嚴格追究行政不作為責任。

相關執法部門應建立和完善以勞動合同法為依據的農民工工資支付、監控、保障機制，嚴格審查相關登記和申報，及時糾正和查處拖欠農民工工資違法問題，確保有關工資支付法規政策得到全面貫徹執行。對因行政不作為而造成惡性欠薪事件發生的，應嚴格追究責任。

四、建立農民工權益保護法律援助機制。

應進一步建立和落實農民工法律援助制度。司法行政機關應為農民工提供解決拖欠工資的法律援助，幫助解決農民工解決拖欠工資維權糾紛；人民法院對經濟上確有困難的當事人訴訟費應作出減、緩、免的決定，并盡量依法快立案、快審判、快執行；對符合條件的可以采取先予執行等措施。

強烈關注塵肺病人維權難

相關資料表明，塵肺病是法定的職業病種類之一，人數占現有職業病總人數的90%。現在全國患有塵肺病的人已達600萬，這相當于香港地區的總人數，而這部分患者當中，有90%是農民工，由于得不到及時治療，死亡率竟高達22.04%。然而，現實中，由于對塵肺病的診斷必須經由專門獲批的有資質的醫院來進行，而即便在《職業病防治法》于2011年底修訂后，塵肺病診斷在現實中仍然有很大困難，所以，在得到明確的塵肺病鑒定之前，塵肺病人往往也無法在普通醫院進行治療。在今年的兩會上，塵肺病人面臨的困境引起了代表委員們的關注。

全國政協委員、河南弘昌集團董事長 陳世強

關于將塵肺病納入新農合的建議

目前塵肺病農民工面臨著許多困難，他們幾乎沒有醫療無保障。大部分塵肺病農民工工作單位是鄉鎮小企業，沒有為農民工繳納工傷保險，致使農民工患塵肺病后不能通過工傷保險基金得到醫療救治。此外，塵肺病屬于職業病，在一些地方并未納入新農合報銷范疇。塵肺患者無法負擔高昂的醫療費，大部分塵肺患者處于有病無所醫的等死狀態。

維權艱難，是他們面臨的第二個困難。職業病診斷、鑒定和賠償程序十分繁瑣，塵肺患者很難拿到職業病診斷證明。塵肺病本屬工傷，完全是企業責任，但是大部分工人沒有與企業簽訂勞動合同，沒有辦法證明與企業的勞動關系。另外還有不少企業關閉或轉賣了，找不到責任雇主，工人要走職業病賠償程序拿到工傷診斷和職業病待遇，非常困難。

建議將無法確認勞動關系、無法通過法律途徑獲得職業病待遇和工傷賠償的塵肺農民工患者納入新農合，讓塵肺患者可以在基本醫療保障統籌內按比例報銷醫療費用。同時，鑒于塵肺病屬于大病，治療費用很高，普通新農合報銷比例有限，建議將塵肺病納入大病保險，提高報銷比例，并將塵肺病治療藥物納入報銷藥品范圍。同時，在工傷保險基金內建立“塵肺病救助基金”，使因企業未繳納工傷保險而無法享受職業病待遇的塵肺患者通過此基金獲得醫療救治。

同時簡化塵肺患者的權益救濟程序。塵肺病是一種特殊職業病，不應以患者與特定用人單位之間的勞動關系作為獲得職業病診斷、認定、治療和賠償的前提條件。一旦患者被確診為塵肺病，應直接進入責任認定程序，并根據勞動能力喪失程度獲得職業病待遇或者國家救助。

全國人大代表、無錫市肺移植中心主任 陳靜瑜

關于破除塵肺病鑒定治療壟斷的建議

盡管2011年修訂的《職業病防治法》第四十七條第二款新增了“沒有證據否定職業病危害因素與病人臨床表現之間的必然聯系的，應當診斷為職業病”這一規定，但是在實踐中，由于職工擔心“企業找麻煩”，而往往得不到適用。

應先將“塵肺病”作為一個醫學概念進行診斷治療，而非作為一個“職業病”概念進行診斷治療，即將塵肺病的醫學診斷提前，后續再查找“職業病危害接觸史”以確定工傷責任主體，以免拖延對這一群體的治療。

一個現實情況是，由于職業病診斷需要用人單位提供職業病危害的相關材料，而在現實生活中，很多塵肺病人都是在私營、個體單位打工，且很多都是在不止一家單位打工后罹患塵肺病，甚至有很多“老板”都得了塵肺病，因此，職業病診斷需要漫長的時間，甚至病人已經死亡都尚未得到診斷。

塵肺病的診斷并不復雜，在縣醫院就可以做出明確的診斷，塵肺病的治療也不很難，普通的非職業病鑒定機構也完全可以進行治療。塵肺病不是必須在職業病醫院才能得到治療，任何一個醫院都能看這個塵肺病，把塵肺病看成肺炎、肺癌、肺結核一樣的病就行。

但是，根據法律規定，對職業病診斷與治療，處于“壟斷狀態”，只有專業的職業病診斷機構(一般是各地疾控中心)才可以進行診斷與治療。

建議應破除鑒定治療壟斷；修訂《職業病目錄》，增加“與工作環境有必然聯系的職業病目錄”一節，將塵肺病以及其他類似病癥列入其中；同時修訂《職業病防治法》、《職業病診斷與鑒定管理辦法》，增加“對《職業病目錄》中認定的、與工作環境有必然聯系的職業病，任何醫院均可以進行診斷”的內容。

中國民主促進會中央委員會

關于完善塵肺病救助和保障制度的提案

一、我國塵肺病患病現狀。

1.塵肺病在我國職業病中危害最大。2014年6月底國家衛計委發布的數據顯示，全國除西藏外的30個省（區、市）和新疆生產建設兵團2013年共報告塵肺病23152例，占職業病報告總例數的87.72%。

2.農民工是塵肺病的主要受害群體。依據中華社會救助基金會大愛清塵基金發布的《中國塵肺農民工生存狀況調查報告（2014）》，農民工在塵肺病患者中占比達90%，保守估計中國農民工塵肺病患者目前至少約600萬人，死亡率高至22.04%，每年新增農民工塵肺病約2萬多人。其發病年齡在30歲-50歲之間的占到總人數的90%以上，多是家庭的經濟支柱。

二、塵肺病救助的現狀與障礙。

我國為保護塵肺病職工的合法權益出臺了一系列法律法規如社會保險法、職業病防治法、工傷保險條例、職業病分類和目錄、勞動能力鑒定國家標準等，然而由于現有的救濟和補償制度覆蓋面較小，職業病鑒定（工傷認定）程序復雜、索賠困難等原因，多數塵肺病患者獲得救助的途徑依然艱難。

1.多數塵肺病患者未購買工傷保險。現實是，塵肺病患者大多未簽訂勞動合同，更談不上企業為其購買工傷保險。據國家統計局2012年監測調查，僅未與雇主或單位簽訂勞動合同的農民工比重就高達56.2%，所以絕大多數塵肺病患者無法獲得保險救助。

2.基本醫療保險未覆蓋塵肺病。因為塵肺病屬于工傷，由工傷保險負責醫療、康復費用，故多數地區現行的基本醫療保險不含塵肺病。《中國塵肺農民工生存狀況調查報告（2014）》中指出有82.4%的農民工塵肺病患者沒有得到醫療救助，大部分塵肺病患者缺失最基本的生活和醫療保障。

3.醫療救助不能解決后期治療的根本問題。雖然現行規定“用人單位已經不存在或者無法確認勞動關系的職業病病人，可以向地方人民政府民政部門申請醫療救助和生活等方面的救助”。事實上多數塵肺病患者向政府申請醫療救助的過程及其艱難，即使申請到一定醫療救助，也難以解決其根本問題，而且將加大政府負擔，助長用人企業逃避責任的行為。

4.患者難以要求原雇主履行責任。現實中，因為塵肺病患者的流動性大，而且常在離開工作單位后才發現患病，作為弱勢群體，他們很難找到原單位依據《職業病防治法》規定對其負責。

三、建立塵肺病救助全覆蓋保障制度的建議。

1.完善現有的工傷保險制度。

（1）有關部門應加強對企業勞動合同簽訂、工傷保險覆蓋以及勞動環境的監督與指導，明確企業責任，對于涉塵企業應該嚴格監管，不但要監督企業保險繳納情況，還要嚴格監督生產防護措施落實情況。對《職業病防治法》執行不力地區，必須追究相關監管部門的責任。

（2）簡化塵肺職業病鑒定流程，落實工傷保險待遇“先行支付”制度。工傷處理程序繁雜，經歷時間漫長。對于塵肺病患者，增加了職業病診斷、職業病初次鑒定、職業病再次鑒定等程序。建議簡化塵肺病職業病診斷、工傷認定流程。對于無法確定責任企業的患者根據《社會保險法》及《社會保險基金先行支付暫行辦法》的相關規定處理。

2.建立塵肺病納入基本醫療保障的制度。

借鑒云南水富、四川樂山、江西修水和甘肅古浪等地區經驗，重點針對實際情況進行繳費、轉移、享受、經辦、基金管理和保值增值等過程的研究,全面建立并完善塵肺病納入醫療保障體系的制度。

3.多渠道建立塵肺病患者救助基金，完善塵肺病患者救助途徑。

政府加大支持并動員全社會力量，建立塵肺病患者救助基金，保障塵肺病救助資金穩定。參照香港肺塵埃沉著病補償基金模式，資金主要由涉塵企業和各級政府共同負擔，倡導社會慈善捐款募集。基金主要用于無法按照現行程序獲得職業病待遇的塵肺病患者提供治療費用和基本生活保障費用。在完善塵肺病患者工傷保險和基本醫療保障制度的同時，還要落實政府及企業的責任，建立衛生部門、民政部門和財政部門等相關部門對塵肺病患者醫療救助和生活救助的綠色通道。

補償保險提供更多保障

雖然在過去的幾十年中，我國工傷保險制度已為保護勞動者的利益做出了巨大貢獻，但其是根據1951年國家頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》建立起來的，相對于養老、失業、醫療保險等，工傷保險的改革和發展相對滯后，覆蓋范圍過小、賠償水平過低、善后處理不夠人性化等問題突出，難以適應不斷發展變化的社會經濟新情況。

全國政協委員 郭廣昌

關于加強在我國推進勞工補償保險的提案

【案 由】

勞工補償保險，簡稱勞工險，是指勞工因工作及在雇傭期間遭受意外傷害或患職業病導致暫時或永久喪失勞動能力以及死亡等情況時，代替雇主對勞工進行補償的保險。勞工險自1884年最初在德國推行以來，現已在西方發達國家經歷了百年發展，成為有效保障企業勞動者權益、分散企業風險的有力依托。

當前，我國的勞工險主要由社會統籌的工傷保險組成。雖然在過去的幾十年中，我國工傷保險制度已為保護勞動者的利益做出了巨大貢獻；但其是根據1951年國家頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》建立起來的，相對于養老、失業、醫療保險等，工傷保險改革和發展卻相對滯后，覆蓋范圍過小、賠償水平過低、善后處理不夠人性化等問題突出，難以適應不斷發展變化的社會經濟新情況。

因此，為進一步推進我國工傷保險制度的發展和完善，我建議加快立法、加大執法力度，對工傷保險的各項制度進行完善和規范，為勞動者權益提供有效的法律保障。與此同時，還建議中國保監會大力支持引入海外保險公司的先進勞工保險經驗，充分鼓勵國內商業保險公司積極參與工傷保險的完善與發展，并根據不同行業特性有針對性地推出差異化勞工責任險產品，逐步實現勞工險的社會化管理功能。

【案 據】

一、勞工補償保險是建立完善社會保險體系的有機組成部分。

據國際勞工局的資料表明，全球工傷和職業病造成的經濟損失占世界各國國民生產總值（GNP）之和的4%；在世界范圍內，目前每年有2.5億次以上的工傷事故，有1.6億多工人因工作場所危害而患病，估計有1200萬工人死于職業事故和職業病。因此，通過勞工險等一系列機制合理安排，妥善解決勞動者因工意外事故是全球范圍內共同關心的問題。

在我國，養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險以及生育保險共同構成了當前我國的社會保險體系，工傷保險是其重要的組成部分。“十二五”期間，國家已加大對工傷保險的完善和改革，并將工傷保險制度改革和事業發展的總體目標定為：基本形成覆蓋城鄉所有用人單位和勞動者的工傷預防、工傷補償和工傷康復相結合的“三位一體”保障體系。

二、目前我國勞工補償保險制度發展尚不完善，滯后于經濟社會發展的客觀需求。

盡管當前國家已充分意識到勞工險在社會保險體系構建中的重要性，但我國工傷保險制度執行的執行依據為國務院頒布的《工傷保險條例》以及一些部門規章制度，相對不夠完善，且沒有足夠的影響力和執行力。特別近幾年來，越來越多的勞動者在勞動時受到傷害而不能得到有效地賠償與權利維護，這主要有以下幾點表現：

一是現有工傷保險覆蓋面仍較低。根據人力資源社會保障部統計數據，截至2014年6月底，我國工傷保險參保人數達到20119萬人，首度超過2億人，與我國勞動者人數有巨大差異。與此同時，我國工傷保險的覆蓋范圍還呈現“三高三低”的特點，即大型、國有和效益好的單位參保率高，中、小、微企業參保率低；中小微企業中生產性企業參保率高，服務行業參保率低；中心城市和經濟較發達地區參保率高，鄉鎮企業和個體私營經濟參保率低。

二是我國工傷保險費率缺乏行業區分，費率檔次較少。盡管我國現行的工傷保險費率已根據行業風險劃分為高中低三類，繳費費率分別為職工工資總額的2%、1%和0.5%，但歸屬于風險較大行業主要為礦產或石油、化工等有限行業。這即造成了從事如建筑（繳費費率為職工工資總額的1%）、工業制造（繳費費率為職工工資總額的1%）等行業的大多數低收入勞動者，發生意外后其工傷賠償標準較低。

三是當前國內工傷保險賠償項目不完全，不夠明確。一方面，賠償項目的隨意性較強，導致遭受因工意外的勞動者不能得到妥善賠償；另一方面，我國目前的工傷保險條例沒有明確規定精神損害賠償項目，勞動者遭受因工意外后帶來的個人及其家庭精神損傷亦無法獲得補償。

三、美國、德國等發達國家已有完善的勞工補償保險機制借鑒。

在美國，勞工險作為一項社會保險，是在全國范圍內強制實施的。美國1935年的《聯邦社會保障法》要求各州必須建立勞工補償制度；各州的勞工補償法也要求雇主必須參加勞工險計劃。與此同時，美國的勞工險實行完全責任制，即雇主對雇員在工作過程中遭受的傷害承擔絕對責任，無論傷害因誰導致，雇主都必須按照法律規定的賠償金額進行賠償。因此，企業為了規避風險，大都通過從州政府基金或商業保險公司購買勞工險的方式，將風險轉移出去。這使得勞工險成為繼車險之后，美國財險市場的第二大險種；2013年，美國勞工險保費規模達到370億美元，在整個財險行業占比8%。而且，美國勞工險繳費費率劃分更為靈活。以加州為例，監管部門每年會給出指導費率，各商業保險公司可在此基礎上根據實際經驗進行調整。

德國是最早推行勞工補償保險的國家之一，自1884年首創立法形成基本原則以來，各類人員，從工人、學徒到中小學生甚至幼兒園，大多數類別的自我雇傭者、家庭傭工，均被該制度所覆蓋。同時，德國勞工險最鮮明的特點是其行業自主管理體系。德國有一個層次分明的勞工險管理體系：聯邦議會是立法機構，負責制定相關勞工險法律；德意志保險監理局監督委員會負責對整個國家內的勞工險承辦組織進行監督；各地區最高管理當局負責監督勞工險的實施組織；具體工作則交給企業的專職人員來完成。其中，具體參與勞工險的機構則是同業公會，是整個體系的具體操作者和核心。

【建議】

一、建議加快立法、加大執法力度，通過基本法律或一般法律對工傷保險的各項制度進行完善和規范，為員工權益提供有效的法律保障。

二、建議中國保監會大力支持引入海外保險公司的先進勞工保險經驗，充分鼓勵商業保險公司積極參與工傷保險的完善與發展，根據行業特性有針對性地推出工傷險產品，有效分散企業風險，實現工傷保險的社會化管理功能。

三、建議進一步完善勞工責任險的行業差別繳費費率調整、浮動機制，且最終賠償標準同時結合勞動者工資和傷殘的程度，以此實現為我國勞動者提供更切實的保障。

如何根治“留守兒童”問題

我國現有6000多萬留守兒童，其監護缺失問題一直沒有得到根本解決，親子長時間分離導致農村留守兒童在身心健康和發展方面存在諸多問題。對《未成年人保護法》等現有相關法律法規進行統籌協調，增加親子團聚權的相關條文，制定補充性規定或司法解釋，保障親子團聚權，是根治“留守兒童”問題的可行方法。

全國政協常委、民進中央副主席 朱永新

關于保障兒童親子團聚權，根治“留守兒童”問題的提案

【案 由】

根據第六次人口普查結果計算，我國現有6000多萬留守兒童。這個特殊群體得到社會各界的廣泛關注，相關的政策法規和關愛行動有力地促進了轉型時期農村留守兒童的成長發展。

但2014年中國青少年研究中心組織實施的“全國農村留守兒童狀況調查”數據表明，農村留守兒童監護缺失問題一直沒有得到根本解決，親子長時間分離導致農村留守兒童在身心健康和發展方面存在諸多問題，迫切需要通過各種措施保障留守兒童的親子團聚權。

而且，我國是192個參加聯合國《兒童權利公約》的國家之一。這意味著中國政府應致力于將《公約》規定的各項基本準則在全國范圍內實施。兒童權利公約明確了兒童的生存權、受保護權、發展權和參與權。其中明確規定兒童“享有擁有家庭的權利”、“與家人團聚的權利”、“有權受到父母良好的照料”、“選擇保護其最大利益的照料的權利”“尋求庇護的權利”“享有社會安全的權利”。顯然，留守兒童的許多問題，已經背離了《兒童權利公約》的相關內容。

2014年，中國青少年研究中心組織實施的“全國農村留守兒童狀況調查”共調查農村留守兒童4533人（占61.7%）、非留守兒童2731人（占37.2%）、教師687人、校長42人，訪談160多名留守兒童及監護人和相關部門工作的人員。發現農村留守兒童主要存在以下問題：

1.留守兒童父母外出務工時間長，回家和孩子聯系頻率低。

51.7%的留守兒童父母都外出務工，40.2%的父親外出，8.1%的母親外出。近半數父（49.6%）母（42.2%）在孩子6歲之前就離家外出務工，46.5%的留守兒童的留守時長超過2年，32%超過5年。

48.9%的外出務工父母半年以上回家一次，22.7%一年以上回家一次。92.1%的外出務工父母用打電話的方式與留守子女聯系，38.3%超過一周聯系一次，超過一個月聯系一次的達6.4%。

2.留守兒童意外傷害比例高，生命健康遭受威脅。

49.2%的留守兒童在過去一年發生過意外，類型比例分別是割傷（28.2%）、燒傷燙傷（14.7%）、被貓狗抓傷咬傷（14.4%）和墜落摔傷（12%），其次是被蛇蟲咬傷、車禍、溺水、觸電、中毒、火災等。性虐、拐賣等惡性事件頻發，統計發現18.6%的少女性虐案發生在留守家庭。

三分之一（30.5%）的留守兒童生病后選擇自己看病找藥、忍著不說等方式自己解決，埋下諸多健康隱患。

3.情感需求難以滿足，留守兒童容易出現心理疾病和人格障礙。

留守兒童表示目前最需要的是學習輔導和父母陪伴，遠高于對物質、金錢、活動等的需求。親子團聚和聯系頻率低，情感需求難以滿足，導致留守兒童產生孤獨無助感，多自卑、煩躁等消極情緒。近四成留守兒童經常感到孤獨（39.8%）和自己不如別人（37.6%），46.0%的留守兒童經常感到煩躁，比例高于非留守兒童。2014年3月，四川廣安12歲的女孩縱火燒毀了鄰居家的房屋，因為她覺得“事情搞大了，媽媽就回來了”，留守兒童因思念父母而自殺的案例也時有發生。

4.引導缺失，留守兒童價值觀易發生偏離。

72.5%的留守兒童認為社會上存在很多不公平現象，53.0%認為誠實守信的人容易被欺騙，對社會的公平、正義、誠信的感知較為悲觀。因為缺少溝通和引導，部分留守兒童與同輩不良群體接觸較多，思想認識及價值觀念發生偏離，容易走上歧途，有縣綜治委的同志在座談中稱留守兒童是當地“110的后備軍”。

留守兒童面臨的許多問題，雖然是我國經濟社會發展過程中一個非常特殊的社會現象，但應該引起高度重視。兒童成長有一些關鍵期，童年時期的有些缺失會深刻影響一生，是其他任何教育手段無法彌補的，必須亡羊補牢，立即行動。這不僅關系到我國的國際形象，更關系到6000萬留守兒童的未來發展，也是為了未來社會穩定和諧的一個重要保障。

【建議】

1.加大宣傳和普及力度，讓全社會關注關愛留守兒童。通過宣傳增進全社會共識，多管齊下，全社會共同關注和推動。積極宣傳政策法規，加大《兒童權利公約》《未成年人保護法》等相關法規的知識的宣傳和普及力度，讓全社會和農民工群體認識到親子團聚和溝通的重要性。

2.加強對農民工父母的培訓，提高技能，提供機會。各級政府部門可以與用工單位、社會群團組織等合作展開培訓，幫助農民工了解相關的政策法規，提供切實可行的家庭教育指導，改進家庭教育方法。以社會慈善組織、民間團體通過各種活動，為農民工與子女團聚提供更多的機會和方便。

3.增補立法、細化條文，制定補充性規章或司法解釋，依法推進。面對新時期留守兒童的共性需求，堅持問題導向、樹立法治思維、運用法治方式，盡量減少監管盲區，切實在法治的軌道上得以有效解決。我國相關法規對留守兒童的親子團聚權缺乏硬性規定，國家立法機關應對現有相關法律法規進行統籌協調，增加相關條文，制定補充性規定或司法解釋。比如規定外出父母盡可能攜帶子女，或外出父母的一方應該盡可能留在子女身邊，父母應當關心留守兒童的精神需求，不得忽視、冷落未成年子女，每年至少和子女團聚一定時間，并以各種方式和子女加強日常聯系，嚴重忽視應等同于虐待罪進行懲罰等等。2014年12月，相關部門聯合下發的《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》對強化留守兒童父母的法定監護責任有一定的推動作用，但還需在實際工作中進一步細化，建議在意見中明確監護人的條件、權利、責任和義務。修訂《中華人民共和國勞動法》等已有法律法規的相關條款，制定并落實農民工帶薪休假等制度，明確提出親子團聚權，切實保障他們更好地履行監護責任。

4.制定政策，鼓勵父母攜帶子女外出或者父母一方留在子女身邊。建議對攜帶子女外出的農民工父母或一方留在子女身邊的農民工夫妻，進行適當財政補貼，對父母一方陪伴子女的優先就地安排另一方就業等措施，確保夫婦有一方與兒童共同生活，從制度上盡可能根治留守兒童的問題，“消除”留守兒童。

5.建立健全工作機制，進行有效監督。督導機制是解決問題的重要保障。國家高度重視農民工工作，于2013年成立了國務院農民工工作領導小組。建議將保障親子團聚權工作納入農民工工作領導小組的職責范圍，健全督查考核機制，敦促監督各地落實法律法規，將該項工作落到實處。