社區自治的語義分歧及其現實彌合之可能*——基于社區準物業管理經驗的考察

趙春燕

(北京石油化工學院，北京 100260)

一、社區自治：語義上的分歧

在現代社區研究的主導話語體系中，社區自治一直占據著核心位置，甚至是一個不證自明的元話語。但是，到底什么是社區自治，對于不同的話語主體而言，它是否具有不同的含義？這些問題在理論研究不斷推進的同時有必要進行認真的反思。關于居民自治的政策性表述，首次出現于1954年頒布的《城市居民委員會組織條例》，其規定“居民委員會是群眾自治性的居民組織。”1990年實施的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》在此基礎上做了進一步的明確界定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。”2000年11月3日，民政部在《關于在全國推進城市社區建設的意見》中將“擴大民主、居民自治”作為社區建設的一項原則，并明確指出，“社區居民委員會的成員經民主選舉產生，負責社區日常事務的管理。社區居民委員會的根本性質是黨領導下的社區居民實行自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的群眾性自治組織。”2002年，黨的十六大認同了民政部提出的“社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體”，進一步提出了完善城市居民自治，建設管理有序、文明祥和的新型社區的目標要求。2005年，民政部部長李學舉對“居民自治“做出了解釋：”就是社區黨組織核心領導作用得到發揮，社區各項民主制度健全、規范，居民群眾在基層經濟、政治、文化和其他事務中切實能夠當家作主，形成黨領導下的充滿活力的居民自治機制”。[1]

對于社區自治的學術表述比較成熟。一種意見認為，社區自治就是政府管理之外的“社會自治”；[2]第二類意見認為，社區自治是“地方自治”；[3]第三類意見認為其是“社區治理”。陳衛東認為：“所謂社區自治，是指在一定的時空范圍內居民采取集體行動自主表達、維護權利的制度安排和過程，凡是與居民權利有關的各類活動都應該納入居民民主參與和民主監督之中。”其具體涵義包括三方面：“社區自治的主體是居民。社區自治的核心是居民權利表達與實現的法制化、民主化、程序化。社區自治的對象包括與居民權利有關的所有活動和所有事務。”[4]徐永祥的表述也與此相近：“社區自治，顧名思義就是社區居民通過一定的組織形式依法享有的自主管理社區事務的權利及其時間過程，是居民社區參與的高級形態，是民主精神在城鄉基層社會的必然要求和體現。”[5]p241

從上述內容來看，居民自治在政策與學術上的表述實際上并不完全一致。總體而言，對社區自治的政策性表述有些接近于社區民主，趨向于將其作為對公共管理末端的補充；學術性的描述則更為強調社區發展，目的在于追求精神家園的建設。政策性的表述側重于社區民主與政府服務的結合，居民參與較為被動，是黨組織與基層政權引導之下的民主；學術性的表述則側重于社區居民自主自覺進行的社區發展，較為積極、主動。

進行兩種語義之間的比對不是為了而且可能也顯示不出彼此之間的等級優劣。但是，對兩者進行的解析卻有助于發現兩者之間的差別與影響。從根源上看，政策性的描述與新中國建國之后的一系列治國方略相一致，如人民民主制度、基層政權建設等；學術性的描述則多來自于公民社會理論。西方公民社會理論的形成背景是：經過近代以來的資產階級市民社會革命，對于現代政治國家來說，國家權力在形式上恢復公共屬性的同時，應從屬和服務于公民社會的需要。而人民把參與政治看成是自己固有權利，并要求對這種權利進行保護的同時對政府的權利加以限制。[6]

不過，如果我們將這一語義置于當代中國具體的社區現實之中，很容易就會發現，居民對于基層自治這一話語體系實際上并不存在多大的認同感。無論是政策性的推動還是學術性的感召實際上對于基層社會并沒有多大的現實影響。社區居民更多的只是被動的在受到影響，而不是主動去進行選擇，或者實現什么目標。

進一步的學術論證很容易將相關問題和責任與政府聯系起來，認為政府權力膨脹、干預太多是造成目前局面的主因。[7]實際上，如果我們對公民社會理論在當今適用的現實基礎進行考察，就會看到這里存在的“實際性的誤置”。[8]p49如果考察西方社會工業革命之后的社會發展，應當說這一理論邏輯確有其現實對應性。但是，將這種歸納性的成果隨后進行演繹性的再運用，可能就會導致一種本質主義的錯誤。這不僅僅對于中國當今的社會現實不適用，即便對于西方的具體情況也會出現在諸多的“誤置”。中國當今的社區自治甚至社區本身均具有自身的特殊情況，應當具體分析。理論界對社區概念進行的語義梳理實際上也說明了這一點，“社區在現代社會已發展為功能多樣、結構豐富、內涵復雜的社會實體”。[9]p6社會現實在不斷充實和豐富著其語義內涵，而不是語義本身在對社會現實進行剪裁和修整。現實狀況是我們的理論邏輯起點，而不是我們改造的對象。社區自治的形成必須要發端于這樣的基礎。

二、社區物業服務困境及突破：基于需求開展的自治

既然社區自治不是公民社會理論具體化運用的結果，在很大程度上也不是國家機器或者其它的社會組織外在推動的結果。那么，其如何或者是否會運轉的動力又源自于何處？實際上，如果從一種生成性視角來看的話，這種動力只可能來自于社區自身，來自于社區主體的內在需求。當然，我們不排除這種需求可能是基于外在壓力進行的被動選擇，也完全不排除某些社區在靜態化的發展之中根本就不會產生這種需求的可能。不過，幸運的是，我們在今天還是發現了某些自治性需求的實踐。

2000年之后，全國不同地區均出現了社區物業服務缺位的難題。其形成的原因是多方面的，可能是因為社會改制，由此導致以前由政府房管部門提供的物業服務無法持續，或者原先提供該服務的產權部門因為能力上的不足開始退出，或者是市場主體因為供需糾紛進行主動撤離。而這一問題在一些老舊社區表現的更為突出，社區居民在承受能力上的限制導致其重新發現替代性的市場主體存在很大的困難。

杭州市對該問題的解決方式較為規范，效果也比較明顯。杭州當時在老舊小區改造中所面對的物業服務難題主要是：業主因為經濟能力和思想意識方面的原因對現代物業服務的認同感差；老舊小區的物業服務投入較大，管理難度大；現行的多元化的管理模式不利于開展商業化的物業服務；當前的物業收費率過低。[10]2009年，杭州市委杭州市人民政府發出了《關于進一步加強住宅小區綜合管理的若干意見》(市委〔2009〕14 號)。《意見》在管理體制上明確提出要“規范業主自治管理”，要求“符合條件的住宅小區要及時成立業主大會、業主委員會，健全業主自我管理、自我約束機制，發揮業主自治作用”。在具體的管理模式上，《意見》明確提出兩種管理模式，即專業化物業管理模式和準物業管理模式，并對準物業管理的具體運行形式做了一般性的要求：“推行社區化準物業管理模式的住宅小區，可由當地街道(鄉鎮)、社區居委會組織社區公共服務工作站具體開展物業管理，也可采取‘社區牽頭、黨員骨干發揮作用、社區居民共同參與’的居民自治物業管理。社區公共服務工作站或居民自治物業管理小組可分別聘請保潔、秩序維護等人員負責開展住宅小區物業基本服務，包括公共區域保潔服務、小區內安全秩序維護服務、停車秩序維護服務、共用設施維保服務、公共綠化養護服務、小區內道路保養服務、房屋共用部位維修管理服務等。”隨后，頒布的《杭州市老舊小區物業管理改善工程社區化準物業管理指導手冊》對“準物業管理”進行了概念上的界定：“社區化準物業管理是在社區黨委的領導下，以社區公共服務工作站(以下簡稱工作站)為實施主體，組織社區居民共同參與，為小區居民提供公共區域保潔、公共安全秩序維護、停車秩序維護、共用部位及共用設施設備維修養護、綠化養護和小區內道路保養等基本服務的活動。”通過這一機制創新，杭州市基本上解決了老舊住宅小區物業管理上所面對的各類難題，形成了“低收費、有補貼、廣覆蓋”為特征的特色化物業長效管理體系。[11]

杭州市的經驗取得了很強的社會反響。隨后，濟南、南昌、天津、呼和浩特、包頭、鞍山、黃石、丹東等城市開始在不同程度上借鑒這一做法。2010年，北京市朝陽區也開始嘗試引進該模式。2012年之前，針對區內的408 個無人管理的老舊小區，全區已陸續在26 個小區建立了“準物業”管理試點。2012年，朝陽區社會建設辦發布《朝陽區街道系統老舊小區準物業管理工作指導意見(試行)》，將該模式推廣到另外30 個老舊小區，隨后發布了相關的《指導手冊》和配套的規章制度。《指導手冊》規定“準物業管理是指在不具備物業管理條件、暫時無法推行正規物業管理的老舊小區，成立居民準物業自治管理組織，按照低于一般物業管理標準的物業收費標準和服務標準，為居民提供基本的物業服務。”它明確地將準物業與商業化的物業服務開始區分開來，“準物業管理不以盈利為目的，對居民的收費較低，一般是服務成本費。”其具體的管理方式主要有三種，一種是通過社區資源統籌，引進市場資源與居民監督相結合；一種是專業性服務外包與居民自我管理相結合；還有一種是在政府扶持的基礎上進行居民自我管理。隨后，2013年，北京市社會建設工作領導小組辦公室出臺了《關于開展老舊小區自我服務管理試點工作的意見》(京社領辦發[2013]12 號)，開始在全市范圍內推行這一做法。全市準物業管理堅持的基本原則是：居民自治、共建共享、問題導向、分類指導、創新實踐、試點先行。相對而言，北京市通過居民自治開展物業服務的模式顯得更為規范，更具有操作性。

應該說，就社會認同而言，準物業服務這種模式對于相關問題的解決提供了很好的方案，至少在相當程度上有所促進。借助于對自管會建設的考察，我們前述的社區自治的問題或許也會在此找到答案，至少能夠得到某些啟示。首先，這種自管會建設的動力來自于社區的實際需求。這種需求源自于社區面對物業服務缺位等具體問題時產生的功能性障礙，以及由此對社區居民形成的現實壓力。受此壓力影響，居民開始產生創新性突破的動機。而這些動機正是社區自治的基礎性動力。北京市在全市范圍內推行這一做法之前，即曾在全市范圍內對物業服務缺失的老舊小區進行調研，調研發現，全市16 個區縣實際上已經存在某些社區居民自發進行的自治性活動。其次，政府對相關的自治活動起到了必要的支持性作用。這一點與部分學術論述有所分歧，政府的介入并沒有對基層自治形成干擾。實際上社區的自發性自治如果沒有基層政府以及街道等派出機構的直接扶持，就很難有實質性的發展。杭州市推行準物業管理建設的前奏是政府投入進行的老舊小區改造工程，北京市則具體在機制建設、技術扶持等軟件服務上提供了相關支持。

需求是前提，支持是條件。除此之外，作為集體的社區居民的行動尚需要通過具體的代表予以落實。這也是大多數社區盡管存在相關的需求卻并沒有形成具體實踐的主要原因。實踐中，北京市的自管會建設主要通過發現和樹立社區精英的方式予以完成的。實際上，只有在社區精英身上，我們才可以多少發現學術輿論所提倡的“公民治理意識”和“公民精神”。[12]這些社區精英一般均是本地區之內的意見領袖，他們的意見具有很強的代表性，行動上也具有很強的地方認同性。調研發現，可以作為自管會領頭人的這些社區精英往往具有三方面的優勢：其一是時間上均為充裕，多數是50 歲以上的已退休人員；其二是個人經歷較為豐富，其中有原物業公司的管理人員，有機關事業單位管理人員，他們均具備處理相關問題的能力；其三是具有很好的聲望。有的社區精英曾是相關企事業單位的管理人員，有著很好的人脈；有的長期在小區業委會中任職，為小區維權做出過一定貢獻；有的原先就在居委會、街道辦事處等相關部門任職，對于社區內外情況非常熟悉。在自管會實際的運轉過程中，這些社區精英也確實以低報酬和高奉獻的精神贏得了社區居民的信任。

三、社區發展中的社區自治：延續之中的解決

長遠來看，社區自治如何推行？政策性表述和學術性表述之間也存在明顯的不一致。最近幾年，國家相關機構對社區自治進行的最新的政策性論述出現在2011年民政部部長李立國在《強化城鄉社區自治與服務功能促進社會管理和服務創新》的講話中。在此，他對我國當前的社區自治工作進行了集中論述：社區建設的承擔者是“多元主體”，要“建立健全以社區黨組織為核心、以社區自治組織為主體、以政府部門派駐社區力量和服務機構為依托、以物業管理機構為補充、以社區信息綜合管理平臺為載體，社區群團組織、社會組織和駐社區單位密切配合、社區居民廣泛參與的新型社區管理體系。”另外，在社區民主制度保障的基礎上，進行街道、鄉鎮基層管理體制改革，培育社會組織，“實現政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動。”[13]

從李立國的講話中，我們明顯的可以看到國家關于社區自治的政策導向：一方面，當前的社區自治必需在我國當前的民主政治體制之內進行，不能脫離實際進行制度創新；另一方面，社區自治與基層政府管理活動可以相互合作、相互支持，實現良性社會互動。

學者們則提出了明確的變革性主張。部分學者認為當前社區自治推進的焦點在于對基層權力關系的改變，簡單的來說就是政府的放權與居委會的賦權，并進一步主張政府在社區中的角色應逐步從管理主導型走向服務主導型，而社區居委會則需要逐步從政府行政事務的承擔者轉變為居民權利的代言人和維護者；[14]還有學者進一步把這種基層政府與社區之間的新關系界定為“一種委托代理式契約關系”，借此希望從制度上規范政府權力與社區權力的邊界。[15]這種主張實際上是延續著之前的國家、社會相分離并進發展的思路，認為受管理則無民主，權力之下的社區自治“具有相當多的操縱性和虛假性”。[16]還有部分學者還從地方自治角度提出建議。不過，結合中國當前的社會實踐，其認為地方自治只能逐步的予以實現：“中國城市社區自治演變的路徑是：從‘小社區局部自治’到‘小社區全面自治’，再從‘小社區自治’到‘大社區自治’”，進而認為，“只有當條件趨于成熟時，中國城市社區自治才可能從小社區自治走向大社區自治，從居住區社區自治轉向地方自治，從小社區民主轉向地方民主。”[4]

實際上，通過前述自管會建設的例子我們已經可以看到，在社區自治活動過程中，政府是社區自治的推動者，而不是自治的障礙，在其它類似的或者相當多的自治活動中實際上也是如此。政府管理與居民自治實際上都需要有成本支出。政府的退出和居民的消極可能基于同樣的原因。多數情況下，政府會以前期投入為代價來爭取退出。因為沒有前期投入，自治就無法進行，只有前期的有效投入才有可能使政府擺脫之后更多的付出。

社區自治的真正的決定性因素在于社區居民。社區自治的實行可以沒有理論指導，也可以沒有政府的支持，但是沒有居民的參與卻是絕對不可以的。居民當前的社區參與活動，多屬于一些娛樂性的文體活動，或者受動性參與的志愿活動。而對于有著明確的行動目標、有著確定的價值追求的社區參與活動目前一般僅出現在某些社區精英，或者社會組織身上。上文提到的自管會活動可以算作該類性質。因此，如果有社區自治的話，其也不是規范性安排的自治，也不可能是為了實現什么理念而存在的自治。其如果可以存在，那只是為了解決社區的實際問題。因為問題而產生需求，有了需求才會形成動力。當前，之所以自管會的經驗在部分地區推行較為順利，恰恰是因為我們當前的絕大多數社區在物業管理和服務上存在突出的問題，才會有相關的自治管理的社會需求。隨著今后社區的逐步發展，隨著人們精神性生活追求的一步步提高，我們不排除社區中會出現更多的文化性需求，之后會出現高端的文化服務活動，會形成更多的有著明確的實現性目的的社區自治。但是，這尚需社會發展來予以驗證。但是，另一方面的情況也是存在的。某些社區問題的存在可能是階段性的，因之而出現的社區自治活動可能也會表現為階段性現象。

當然，還需要補充的一點是，我們上述的闡述并不是為了排斥理論研究者的理論貢獻和政府機構的指導和支持。社區自治并不僅僅是社區居民自己的事情，可以不需要社會的支持就能獨立進行健康有序的發展。但是，我們需要的是尊重社區的實際情況、尊重社區居民自主自愿選擇的基礎上進行的扶持和推動，而不是根據我們自身的認識，主觀性地為他們施加某種目的。恰恰也就在這一點上，學術研究和社會管理可能會發現某些契合。研究者和管理者所應該做的是去發現，去了解社區實際存在的問題；去動員、鼓勵有積極性的社區居民積極參與到相關活動之中來；去促進、通過相關的制度性建設，保障相關活動的順利進行。

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