財政就業資金運行現狀分析

□文/王坤李萌

（1、中國勞動關系學院；2、審計署財政審計司北京）

財政就業資金運行現狀分析

□文/王坤1李萌2

（1、中國勞動關系學院；2、審計署財政審計司北京）

伴隨我國經濟新常態的到來，就業工作面臨新的挑戰。財政就業資金發端于20世紀90年代中后期，延續至今雖在支出范圍上已發生了重大變化，但與就業工作的需求產生脫鉤情況。本文旨在分析財政就業資金作用機理和目前存在的問題，以求提出未來完善的措施。

就業資金；新常態；耦合性

收錄日期：2015年10月9日

財政就業專項資金源于20世紀90年代的再就業資金，主要是用于支付臨時性的企業下崗職工生活補貼。隨著時代的發展，特別是我國社會保障制度的建立完善，下崗職工生活補貼支出已逐步并入各類社會保險，就業資金也逐步轉型為促進就業工作的專項資金。目前的就業資金包括：職業介紹補貼、職業培訓補貼（含勞動預備制培訓生活費補貼）、職業技能鑒定補貼、社會保險補貼、公益性崗位補貼、就業見習補貼、特定就業政策補助、小額貸款擔保基金和小額擔保貸款貼息、高技能人才培養、求職補貼以及扶持公共就業服務等14個項目。根據2013年財政決算，2013年我國就業補助支出822.56億元，這些資金在就業工作中究竟扮演了什么角色？是否符合政策設計初衷？

一、財政就業資金對勞動力市場的影響

（一）就業資金作用的人群。就業資金的補助對象包括就業困難人員和高技能人員，投入重點在于就業困難人員，其中就業困難人員主要是針對農村、城鎮低技能就業困難人員和剛畢業大學生。從就業資金的補助人群來看，資金旨在鼓勵勞動力增加就業技能，提高勞動者整體就業水平和就業層次。

根據劉易斯的人口紅利理論，農業發展落后的根源是隱蔽失業的存在，只有通過農村剩余勞動力的轉移才能解決問題。我國面臨著人口老齡化日趨發展，農業富余人口減少，要素規模驅動力減弱，經濟增長將更多依靠人力資本質量和技術進步的生產要素新常態。一方面截至2014年底我國城鎮登記失業率為4.09%，每年城鎮新增就業人數在1，000萬人以上，同時有7，089.2萬城鄉低保人員需要尋找就業門路；另一方面企業招工難、招工貴、“技師荒”、“民工荒”大量存在。就業資金希望通過提高勞動者就業技能，增強勞動力供給與需求的適應性，提高社會總體就業率。

（二）就業資金的作用機理。就業資金對就業困難人群主要通過勞動力市場供需兩個方面產生影響。勞動力市場供給方面，就業資金通過培訓、鑒定等投入，提高勞動力價值。勞動力市場需求方面，就業資金通過提供公益性崗位、見習等投入，增加市場對勞動力需求。同時，為了克服由于勞動力市場信息不充分而造成的摩擦性失業，就業專項資金還安排了職業介紹、求職補貼等項目支出，增強市場信息的充分性。

二、財政就業資金運行中出現的問題

（一）就業資金定位模糊，功能層次不明。就業資金中人群劃分不夠細化。就業資金針對困難就業人群和高技能人才。困難就業人群包含農村轉移勞動力、城鎮未就業人員和高校未就業大學生。將這些人群按照學歷、就業能力劃分，可以更明晰地看出，高中以下農村轉移勞動力、城鎮未就業人員的特點是收入低、缺乏基本技能、求職困難，相當多的一部分人屬于低保、扶貧范圍。高校未就業大學生和擁有高中以上學歷未就業人員，屬于擁有一定求職能力，希望獲得更高報酬的勞動者。就業資金在支持這類人員就業中，只是籠統的將這些人群稱為四類人員，即城鎮登記失業人員、農村轉移就業勞動者、畢業年度高校畢業生、城鄉未繼續升學的應屆初高中畢業生。將這四類人員一視同仁，同等對待，各類人員對技能學習的需求不同，學習能力不同，按照統一的標準進行供給，勢必會造成供需的失衡，影響政策效果。

就業資金目前根據人群、功能增加支出項目，但是項目間以及就業項目和社會保障其他項目間存在定位交叉的問題。例如，就業資金中對于低保貧困家庭或殘疾大學生，給予一次性求職補貼。這項政策旨在彌補困難大學生外出求職費用，增強就業能力。但是在實際運行中可以看到，由于低保認定和求職補貼發放屬于不同職能部門，認定人員存在困難。另外，這些一次性補助是否能夠覆蓋全部低保家庭和殘疾大學生并無定論。而且，由于不同學校、不同地域、不同專業的大學生求職困難程度不同，按照一定的標準統一發放補貼，勢必造成形式上公平而實質上的不公平。

就業政策所瞄準的人群存在城鄉不公的問題。由于就業資金來源于對下崗職工的補貼資金，因此現有的項目仍體現了這一特點，只是將下崗職工變為了城鎮失業登記人員。針對這些困難群體，就業資金中安排了公益性崗位、社保補貼、特定政策就業補助等政策。但是，細究這些政策可以發現，特別是針對城鎮失業人員的社保繳納補貼政策，保護了參加就業的城鎮失業人員可以享受繳納社會保險的福利，隨著越來越多的農村轉移勞動力參加到城市工作中來，這些轉移勞動力的社會保險補貼繳納享受不到相應的優惠政策，造成城鄉職工待遇的不同。而且，隨著《社會保險法》的實施，及時繳納社會保險成為企業和個人的一項基本義務，因此這些社保補貼政策從時效性、公平性來說，都有待推敲。

（二）主管部門淪為套取國家就業資金的增信機構。就業資金的業務主管部門在考核指標的壓力下，成為部分社會機構的利益共同體，形成了一條套取國家就業資金的利益鏈條。以就業培訓和技能鑒定項目為例，就業資金扶持的農民工技能培訓和技能鑒定項目即存在這種利益鏈條。技能培訓和鑒定工作作為一項重要的就業促進工作，政府每年會向人社部門下達相當數量的目標。為完成工作任務，人社部門需要尋找相當數量的社會培訓、鑒定機構開展工作。社會機構需要盈利，人社部門需要完成任務，兩家一拍即合，成為利益共同體。于是人社部門從監督主管部門的角色出發，主要針對培訓、鑒定的人員重復情況、人員真實情況進行身份證篩查。這一監管工作成為證明培訓、鑒定真實性最有力的證據，也成為第三方事后核查培訓、鑒定實質是否發生最大的障礙。培訓、鑒定機構針對人社部門開展的身份證核查，以勞務費的形式支付給縣、鄉、村干部用以組織人員，并以發放獎品的形式獲得村民的身份證復印件和照片，據此，培訓、鑒定機構便可以做出“真實”的培訓、鑒定檔案，向培訓人員“發放”培訓、鑒定證書。到此，培訓、鑒定機構完成了培訓、鑒定工作，可以拿到每人幾百到幾千元不等的財政補貼資金，并且因實際發生的成本低于補貼金額，獲得盈利；人社部門也就此完成了培訓、鑒定任務。而培訓、鑒定工作是否真實發生過，也就無法核實。這些鑒定證書，有些存放在培訓機構無人領取，有些存放在無就業意愿的個人家中束之高閣，并未真正起到增加農民工技能，提高農民收入的目的。

職業培訓、鑒定政策本身，旨在為農民工提供一個免費的技能學習平臺，享受隨時學習、終身學習的便利，增強轉移勞動力職業技能，最終達到增加農民工收入的目的。產生上述利益鏈條有多方面的原因。一是不恰當的激勵機制。就業指標是地方政府一項重要的民生指標，地方政府有著強烈的促進就業，做大就業指標的沖動。因此，由地方政府自己監督諸如就業培訓、鑒定工作，容易產生激勵不相容問題；二是培訓本身的設計，不符合勞動力就業生活習慣。一些省份組織的農民工就業培訓項目，培訓設立在田間地頭，而真正有就業愿意的外出務工勞動者，在家參加培訓耽誤了其參加簡單勞動、獲得日常收入的工作，因此真正需要培訓的勞動者本身無法也不愿參加培訓。

（三）項目分散，資金效果不佳。就業資金主要分為11個項目，雖然允許各地根據自身情況統籌使用，但各地基本是按照國家規定的項目進行操作。這其中就存在著項目分散，難以形成合力的問題。根據2013年財政決算，就業資金的11個項目中，每項資金支出最少的僅為1.14億元，最多的公益性崗位支出為125億元。與我國龐大的人口數量比較，資金過于分散。

與資金分散、覆蓋范圍狹窄相對應的，是我國就業資金產生了巨額沉淀。根據公布的資料，各地都存在就業資金大量結余問題。就業資金的沉淀與我國大量就業困難人群并存的現實，主要是由于現有就業資金支出項目效率不高、效果不明顯、實施項目存在與現實脫節的問題。

三、財政就業資金調整路徑

（一）細化人群，明確就業資金定位。按照社會保障體系的分類標準，就業資金支出范圍定位于幫助社會困難群體的社會救助型項目，以及開展解決勞動力市場信息不對稱問題項目。救助型項目主要是針對城市低收入人群、農村轉移勞動力開展的技能培訓、職業介紹、職業鑒定、公益性崗位等項目。項目的開展采取免費、自愿原則。取消針對低保、貧困家庭大學生的一次性補貼，困難大學生求職所需補貼資金，建議從低保資金中支付。勞動力市場信息對接項目主要是針對未就業大學生、農村轉移勞動力，通過開展政府購買的普惠型的政府購買服務，開展職業介紹工作，減少因為信息不對稱而形成的摩擦性失業。建議取消社會保險繳納補貼，吸納特殊人員就業補貼，相關優惠政策與《社會保險法》、《殘疾人權益保障法》等法律法規進行對接。

（二）完善激勵相容機制，加強主管部門的責任意識。就業工作主管部門要從實際執行者的角色中解放出來，轉為市場的監督者和服務的購買者。無論是針對弱勢群體的培訓項目，還是增加勞動力市場的信息服務，建議采用更加規范的政府購買的方式，免費提供給受眾。同時，剝離人社等部門承擔的市場化職能，減少政府就業考核的具體指標，政府部門的角色定位從具體操作者轉為實際監督人，主要是監督政府購買的就業服務是否達到實際標準。

（三）更新現有政策，提高資金使用效率。根據就業資金的定位，廢除合并就業項目中效果不佳、與其他政策重疊的項目。同時，逐漸形成、完善就業資金績效評價體系，及時更新就業資金支出項目。增加政府審計等第三方對就業資金使用的監督，形成對就業資金合規性、效率型的全面評價。

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［2］孟艷春，蘇志炯.農村勞動力轉移模式與中國農村發展的新路徑——基于劉易斯與舒爾茨兩種理論模型的思考［J］.當代經濟，2015.1.

［3］劉慧瓊.自助式社會救助模式研究［J］.嶺南學刊，2015.1.［4］臧旭恒，趙明亮.垂直專業化分工與勞動力市場就業結構——基于中國工業行業面板數據的分析［J］.中國工業經濟，2011.6.

中國勞動關系學院院級科研項目：“財政支持養老服務體系發展的機理分析及框架設計”階段性成果（項目編號：15zy007）

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