資源整合背景下礦業鄉鎮治理的困境與出路*

盧愛國，陳洪江

(廣西師范大學，廣西 桂林 541004)

一、問題的提出

自2005年國務院出臺《關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》以來，全國掀起了一場轟轟烈烈的礦產資源整合“浪潮”。礦產資源整合首先從開采秩序和安全生產存在較為突出問題的煤炭產業作為突破口，而國務院又選擇了山西作為煤炭工業可持續發展試點省份，率先推進礦產資源整合。

煤炭作為我國最主要的工業能源，是國家經濟命脈的重要支撐。然而，改革開放以來，在“有水快流”的政策導向和對煤炭巨大需求的推動下，各類社會資本紛紛進入煤炭開采領域，出現“多、小、散、亂”的開采格局。據統計，2005年全國共有各類煤炭企業2.6 萬個，規模以上煤炭企業只有5206 個；在山西，30 萬噸及以下產能的小煤礦占礦井總數的80%以上；在湖南，有“石墨之都”美譽的湘南魯塘鎮17 平方公里礦區分布著690 多座煤炭石墨礦井。“多、小、散、亂”格局，引發資源浪費嚴重、礦難事故頻發、生態環境破壞、地企矛盾突出、產業發展失衡等問題，亟需整頓礦產資源開發秩序，實現可持續發展。

契合國家能源戰略和產業結構調整方向，2005年以來，山西省政府相繼出臺《推進煤炭企業資源整合和有償使用的意見(試行)》、《煤炭資源整合和有償使用辦法》、《煤炭工業可持續發展政策措施試點工作總體實施方案》、《關于加快推進煤礦企業兼并重組的實施意見》和《關于進一步加快推進煤礦企業兼并重組整合有關問題的通知》等政策，并授權省內七大國有煤礦集團主導重組中小煤礦(主要是民營)，使煤礦由整合前的4389 座縮減為整合后的1053座，從而實現煤炭經濟的重大轉型。

煤炭資源整合的“山西模式”產生了極大的政策推動效應和經驗擴散效應。2010年10月，國務院辦公廳轉發了國家發改委《關于加快推進煤礦企業兼并重組的若干意見》，要求山西、內蒙古、河南、陜西等重點產煤省(區)，要堅決淘汰落后小煤礦，大力提高煤炭產業集中度，促進煤炭資源連片開發；黑龍江、湖南、四川、貴州、云南等省，要加大兼并重組力度，切實減少煤礦企業數量。國有化取向的煤炭資源整合“風暴”隨之擴展到河南、湖南、內蒙古等省份。2010年3月，河南省政府公布《煤炭企業兼并重組實施意見》，授權六大煤業集團實施煤炭企業兼并重組；2010年8月，“石墨之都”——湘南魯塘引進中國建材集團進行煤炭石墨資源整合；2011年3月，內蒙古自治區政府出臺《煤炭企業兼并重組工作方案》，宣布至2013年區域內煤企減至100 家以內。與此同時，資源整合“浪潮”由煤炭推進到鐵、錳、銅、金、鎢、石墨等礦種。

對于這一場轟轟烈烈的礦產資源整合“浪潮”，理論界和實踐界褒貶不一。學者們圍繞排斥市場機制的政府整合行為是否合法、“國進民退”的資源整合方式是否合理等問題展開熱烈討論。[1]然而，國有化取向的礦產資源整合實踐及爭論主要集中在“政府-市場”框架中思維，較少關注礦產資源整合遺留和引發的問題對基層社會治理的深刻影響。事實上，國有化取向的資源整合“浪潮”對礦業鄉鎮治理帶來的困境和挑戰很可能遠大于資源整合對經濟發展的單純意義。有鑒于此，本文以石墨之都——湘南魯鎮為個案，綜合運用問卷調查、結構性訪談、實地觀察和SPSS 統計分析等方法，深入分析資源整合背景下礦業鄉鎮治理存在的突出問題及其善治出路。

二、資源整合后礦業鄉鎮的治理困境

1.經濟轉型困境

資源整合前，尤其是改革開放之初，在“大礦大開、小礦放開、有水快流”的資源開發政策導向下，中小民營工礦企業在全國各地如雨后春筍，蓬勃發展。微晶石墨儲量位居亞洲第一、世界第二的湘南魯鎮礦業經濟應運而生。據不完全統計，從1995年到2004年，該鎮持證礦井由35 座增長到110 座，另有非法礦井500 多座；礦產開采量由年產200 萬噸增至500 萬噸，年均增長率高達30%；全鎮16 個行政村6556 戶24388 人中有5417 戶20303 人直接從事煤炭石墨開采、加工和運輸業；全鎮90%以上的村民收入來源于礦業經濟，4800 戶持有礦上股份，礦業經濟從業人員達22000 多人，外來務工人員達30000 余人；礦區涌現大小煤場100 多家、運輸車輛3000 多臺。礦業的高速發展為國民經濟和社會發展做出了巨大的貢獻。2004年，魯鎮國民生產總值高達7.8 億元，財政總收入8175 萬元，村民年人均純收入6 萬元，湘南魯鎮因而被評為湖南省首批鄉鎮企業產值過億元鄉鎮、小城鎮綜合改革與開發試點鎮、郴州市首批小康鎮。

2010年，湘南地方政府引進戰略投資者中國建材集團投資11.539 億元對礦區進行整合，積極推行現代礦業管理模式，由中國建材集團旗下南方石墨公司運營。由此，傳統的“礦老板”全部退出采礦行業，全鎮從事煤炭石墨產業人員銳減至350人，100 多家加工煤場全部倒閉，3000 多輛運輸車銳減至300 余臺；鎮政府財稅收入由整合前的1.7億元銳減至0.03 億元，村民收入廣泛銳減。基于360戶村民的隨機抽樣調查和統計分析結果顯示，只有13.6%的入股南方石墨公司或成為該公司臨時務工人員，有高達86.4%的被訪者成為下崗失業人員，返鄉務農或者外出務工；2012年家庭年人均收入1500 元及以下、1501-2500 元、2501-5000元、5001-7500 元、7501-10000 元、10001 元及以上分別占31.6%、18.2%、28.2%、10.6%、4.5%、7.0%；22 項需求調查中，位列前三的分別是“收入太低不能養家”、“農田污染難以耕種”、“沒有工作”；有超過三分之二的被訪者認為煤礦整合后村集體經濟收入銳減；有高達94.2%的認為煤礦整合后“就業有壓力，不滿意”或“就業問題突出，很不滿意”；有83.6%的認為“家庭生活水平不如煤礦整合前”。

所謂經濟基礎決定上層建筑。資源整合后，礦業鄉鎮治理面臨的首要問題就是經濟轉型，即如何盡快改變純粹依托礦產而形成礦業經濟獨大、農業經濟萎縮、服務產業發展遲緩的單一資源產業格局，如何盡快改變經濟發展只顧效率不顧環境的“黑色戰略”，如何盡快形成結構合理、多元包容、綠色發展的現代產業經濟，如何既培育新的支柱財源又滿足失地農民再就業需求。

2.社會管理困境

從政治學視角看，礦產資源整合實質上是政府、國有企業、民營企業、村級組織、普通村民間利益重新分配過程，礦產資源整合往往伴隨著紛繁復雜的利益沖突，圍繞民企收購定價、集體收入分配、山嶺水源權屬、山土租賃、山土污染、勞動力轉移等問題干群沖突頻繁，地企矛盾突出，村際糾紛不斷。而政府主導的礦產資源整合又往往使其公信力大降，使民眾在面對利益紛爭問題時要么訴諸傳統的家族力量，要么訴諸暴力，要么訴諸集體抗爭，使礦業鄉鎮陷入社會管理困境。

一方面，社會沖突頻發。一是群體性事件頻發。據不完全統計，資源整合后的2011年湘南魯鎮登記在冊的群體性事件有700 多起，沒有登記在冊的有1700 多起，平均每天至少發生9 起群體性事件。圍繞資源整合發生的群體性事件有圍堵政府、聚眾鬧事、集體上訪、阻塞交通、村際械斗、靜坐請愿等。二是礦山糾紛不斷。農田土地糾紛、補償款分配糾紛、礦井承包糾紛、材料貨款糾紛、工資工傷糾紛、股權糾紛、祖墳被毀糾紛、私產歸屬糾紛、貫通工程糾紛、借道資金分配糾紛、電費收繳糾紛等頻繁發生。三是違法事件“井噴”。普通村民因無收入來源，部分村民偷挖搶運礦石、偷盜礦山器械乃至攔路搶劫時有發生；高息借貸經營的礦主因無力還債，導致暴力討債、多發性侵財犯罪。

另一方面，村民自治失范。其一，民主選舉“亂象叢生”。300 份樣本的問卷調查中分別有74.2%、71.4%的認為當選村干部是依靠“有錢賄選”或“家族勢力大”，69.7%的被訪者認為當選村干部要依靠“與政府領導干部關系好”，分別只有20.3%、18.9%、13.3%的認為依靠“人緣好”、“能力強和有威信”、“能代表和維護群眾利益”。其二，民主決策“流于形式”。當問及“您是否參加過所在村重大事項決策的村民會議或村民代表會議”，有高達98.4% 的被訪者表示沒有參與過。分別有92.7%、90.6%、89.1%、92.2%、93.5%、92.2%的村民表示“村集體經濟所得收益的使用”、“本村公益事業的興辦和建設承包方案”、“土地山嶺承包經營方案”、“村集體經濟項目的立項、承包方案”、“南方石墨公司收購本村煤礦的收入處置情況”、“南方石墨公司開礦征山、征地補償費的使用、分配方案”是由村干部自己決定。其三，民主監督“形式主義嚴重”。有高達95.9%的認為國企并購村集體煤礦的收入處置情況不能及時、真實公開；絕大多數村民認為村務公開監督小組形同虛設。

3.生態建設困境

生態環境是人類生存與發展的基本條件。很大程度上，改革開放以來我國礦業經濟的發展是以犧牲生態環境為代價的。礦產開發的“國進民退”無疑會在相對程度上遏制生態環境破壞的“增量”，但“存量”依舊在。資源整合后，礦業鄉鎮政府面臨著嚴峻的地質災害、水資源破壞、礦渣污染、空氣污染等生態環境問題。

一方面，礦山地質災害嚴重。悠久的無序開采歷史和失缺的地質環境治理，使湘南魯鎮礦區地質環境遭遇嚴重破壞。據調查，湘南魯鎮礦石廢渣堆放面積多達5000 畝，占壓礦山陡坡、周邊農地，因暴雨誘發的山體滑坡、泥石流等地質災害隱患點有18 處，嚴重威脅民眾生命財產安全；礦山日久開采，深達海拔-180 米，山體內部巖石應力均衡嚴重破壞，廢棄礦井未進行礦坑回填，導致地面塌陷、地下水位下降、村民房屋坼裂，17 平方公里采礦區引發土地塌陷區30 多平方公里。

另一方面，農田水利設施破壞。由于礦區的過度開采導致煤矸石堆積成山、淤積河道、地面開裂、水源破壞，直接導致湘南魯鎮所轄10 個行政村絕大部分耕地或因水源枯竭或因污染嚴重或因礦石沖埋而無法耕種。據不完全統計，礦區總耕地6000 畝中有4000 多畝農田因水源破壞、礦石廢渣沖埋而無法耕種，被煤矸石沖毀的河道40 多公里，70%的行政村組飲用水資源嚴重匱乏。

面對稅源枯竭、財稅銳減的現實，如何解決生態環境建設存在的諸多問題，如何恢復礦區青山綠水的生態環境，成為資源整合后工礦鄉鎮亟需破解的突出問題。

三、資源整合后礦業鄉鎮的善治出路

1.積極發展接續替代產業

根據現代公共財政理論，財政是基層政府實現善治的物質基礎和重要保證，所謂無“財”則無“政”。依據現行財稅體制，國有化取向的礦產資源整合必然使礦業鄉鎮政府財稅銳減，而民本民生和生態治理剛性支出與日俱增，亟需積極發展接續替代產業以培育新的支柱財源和替代財源。這需要國家對資源型鄉鎮接續替代產業項目建設予以傾斜，并在發展規劃、產業布局、項目審批、資金安排等方面高看一等、厚愛一層；同時將歷史貢獻巨大、轉型任務艱巨的資源型鄉鎮定位為轉型試點鎮，給予“先行先試”特殊政策和建設基金支持。

就湘南魯塘鎮經濟轉型而言，該鎮石墨儲藏量“亞洲第一、世界第二”，作為我國重要戰略資源石墨的主要產地，為新中國的軍事、航天和材料工業作出了特殊貢獻，如今因資源整合和資源的漸進枯竭面臨轉型困境，國家對這一類型的礦業鄉鎮可定為資源型鄉鎮轉型試點鎮，制定優惠政策，優化傳統資源產業鏈，積極發展接續替代產業。

接續替代產業是一種產業轉型的復合模式，既包括資源產業的延伸，也包括新興產業的替代。這要求一方面要采用先進技術工藝改造傳統采掘業，提高加工能力，由采掘業向加工業、由粗加工向精深加工發展，提高傳統產業的科技含量和產品附加值；另一方面要依托和挖掘本土其他優勢資源，充分利用礦業資源開發所積累的物質資本、人力資本和社會資本，建立基本不依賴礦業資源的全新產業集群。當然，無論是接續產業的開發，還是新興產業的介入，都必須采用綠色發展的戰略。

2.著力解決社會民生問題

在長期的礦業經濟發展進程中，礦業鄉鎮憑借得天獨厚的資源優勢使少部分人集聚了財富，亦工亦農的當地居民大都生活無憂、經濟豐裕。國有化取向的資源整合，使傳統的“礦老板”退出了歷史舞臺，使多數礦農退出了礦工行業。曠日持久的礦產無序開采、礦石廢渣隨意倒放，引發礦山地質災害，污染農田溝渠，嚴重破壞了礦業鄉鎮生態環境。面對資源整合后的經濟蕭條、生態破壞狀況，不少“礦老板”可“以腳投票”，移居城市生活，另謀發展；多數民眾不得不固守本地，加入失業大軍，甚至陷入赤貧狀態；地質災害嚴重地區的村民則面臨舉家搬遷、另謀生路的問題。如前所述，對湘南魯鎮360 戶村民22 項需求調查中，“收入太低不能養家”和“沒有工作”分別位列第1、第3；資源整合后爆發數起要求解決就業問題的游行、示威和靜坐活動；三分之二的農田因污染缺水無法耕種；2個行政村因地質災害需要整體搬遷。可以說，就業與再就業、社會保障和礦區移民安置是資源整合后礦業鄉鎮迫切需要解決的主要社會民生問題。

為此，礦業鄉鎮政府要建立健全就業服務體系，及時做好就業需求的調查、就業信息的收集、就業技能的培訓及就業機會的及時反饋以順利轉移勞動力。針對“不患寡而患不均”的礦農意識，在礦區居民最低生活保障、社會醫療救助、礦區職工基本養老保險等制度運行中要彰顯公平正義，實現政府基本公共服務均等化。礦區移民安置則要分步運行：當務之急，重點解決地質災害重點區域的危房戶、無房戶安置工程和棚戶區改造工作；長期來看，穩步推進小城鎮規劃和建設，實現礦區人口向中心鎮及社區集中。

3.加強生態環境恢復整治

實現經濟社會可持續發展，提高人民生活幸福指數，必須加強礦業鄉鎮生態整治，重現青山綠水。首先，建立監測預警機制。進一步查明閉坑礦山可能存在的地質災害隱患，綜合分析礦山地質環境條件和礦山地質環境問題及其危害與發展趨勢。根據隱患狀況及發展趨勢，建立礦山生態環境監測預報制度，在生態環境重點區域建立預防監測和保護體系，依靠民眾建立群測群防地質災害預警體系，設立專業監測機制，對重大地質災害隱患點，編制地質災害防災預案，形成一個相對完善的群測群防及專業監測相配合的網絡體系。[2]采取綜合措施防止地質環境惡化和破壞，最大限度減少和避免各類地質災害的發生。其次，加強水環境治理保護。由于礦山開采，造成河水污染，河道堵塞，嚴重影響礦區及下游居民生活用水和農耕用水。水環境治理重點在于，推進河道清污(清除河道中的淤泥、矸石、廢渣等河流污染物)、修復河堤等工程。同時，加大水利基礎設施投入、加強水質的監測和執法力度，以確保居民生活用水和農田灌溉。再次，加強礦區和土地復墾還綠工作。通過政策扶持和科技投入，開展礦山沉陷區生態修復工程，做好廢棄礦山復墾、綠化和水土保持工作，同時加強遭遇破壞土地的復墾整治和土地流轉經營工作。第四，加強對礦渣綜合利用。通過引進先進技術和工藝，擴展固體廢棄物的再利用渠道，加強對礦渣綜合利用和綜合治理。

四、結語

礦產資源是不可再生資源，是人類賴以生存和發展的重要基礎，是經濟社會可持續發展的重要保障。如何保護和合理開發利用礦產資源，一直是擺在各國政府面前的重要議題。改革開放以來，在“大礦大開、小礦放開、有水快流”的資源開發政策導向下，資源型地方政府對礦產資源掠奪開采、粗放利用，不僅造成礦產資源的極度浪費，加速了資源枯竭態勢；而且破壞了民眾生存的自然環境，使民眾生命財產安全面臨巨大威脅。正是在這一背景下，全國掀起了一場轟轟烈烈的以國有化為取向的資源整合“浪潮”。從礦業選擇看，資源整合“浪潮”由煤業逐步推進到鐵、錳、銅、金、鎢、石墨等礦業。從地域推進看，資源整合“浪潮”由山西逐漸推進到內蒙古、河南、陜西、黑龍江、湖南、四川、貴州、云南等省份。可以說，這種整合改革很大程度上契合了國家能源戰略和產業結構調整方向，也很大程度上解決了礦業秩序亂象的“老大難”問題。然而，資源整合“浪潮”也給礦業鄉鎮治理帶來了巨大困境和嚴峻挑戰。正如蓋伊·彼得斯所言，改革是一個持續不斷的過程，改革能解決某一時段內存在的問題，但在改革過程中又會出現新的問題，進而又引發后續的改革。[3]P4基于湘南魯鎮實證調研發現，礦產資源整合“浪潮”，給礦業鄉鎮的經濟轉型、社會管理和生態建設帶來巨大挑戰，或者說將隱藏在礦業經濟畸形發展背后的基層治理問題凸顯出來了。曾經的“繁榮”和榮光與現實的衰敗和凋敝形成巨大的“落差效應”，沖擊礦業鄉鎮基層政權，要求各級政府密切關注資源整合后礦業鄉鎮治理存在的突出問題，并探尋善治路徑。[4]我們認為，資源整合后礦業鄉鎮應進行全方位轉型，但重點在于積極發展接續替代產業、著力解決社會民生問題和加強生態環境恢復整治。

[1]潘偉爾.論煤炭資源整合的國有化傾向[J].經濟研究參考，2009，(69).

[2]王樹義，郭少青.資源枯竭型城市可持續發展對策研究[J].中國軟科學，2012，(1).

[3][美]B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學出版社，2001.

[4]劉陽春.轉變經濟發展方式與改善民生[J].湖南省社會主義學院學報，2014，（6）.